Взаємообумовленість принципів і закономірностей державного управління: теоретико-методологічний аспект - Автореферат

Сучасне розуміння принципів державного управління, законів і закономірностей управлінської діяльності значною мірою формувалося під впливом традиції, закладеної працями Платона, Аристотеля, Н.Маккіавелі, Ф.Бекона, Т.Гоббса, К.Маркса, Ф.Енгельса, В.Леніна, І.Ільїна, М.Вебера, А.Файоля, Т.Парсонса, Д.Істона, Ф.Тейлора, Г.Форда та ін. У сучасній теорії державного управління відсутні фундаментальні наукові розробки, які були б спеціально присвячені вивченню природи та змісту понять «закон», «закономірність» і «принцип» у державному управлінні, а також аналізу процесу взаємного обумовлення принципів та закономірностей державного управління, що визначило вибір теми дисертаційного дослідження. Дисертаційне дослідження виконувалось згідно з п.2 та п.4 «Пріоритетних напрямів досліджень у галузі науки «Державне управління», схвалених рішенням Вченої ради Національної академії державного управління при Президентові України від 29.04.2004 р. проаналізувати й охарактеризувати в контексті взаємообумовленості принципів і закономірностей державного управління методологічну роль і функції законів та закономірностей державного управління як у системі теоретичного знання наукової галузі державного управління, так і в управлінській практиці; Наукові положення, що найбільшою мірою розкривають новизну дослідження, полягають у тому, що в дисертаційній роботі уперше: - визначено домінантну роль принципів державного управління і похідний від них характер управлінських закономірностей як особливість, що притаманна взаємообумовленості принципів і закономірностей державного управління на сучасному етапі розвитку державного управління в Україні;У першому розділі - «Теоретико-методологічні засади дослідження» - проаналізовано та узагальнено науково-теоретичні підходи щодо розуміння і визначення понять «закон», «закономірність» та «принцип» у теорії державного управління, розглянуто основні теоретико-методологічні проблеми визначення вказаних понять; визначено методологію дисертаційного дослідження. Аналіз наукової літератури, що складає теоретичну базу галузі державного управління, у якій активного застосування набули поняття закону, закономірності і принципу, дозволяє виокремити три найбільш рельєфні теоретико-методологічні підходи щодо їх розуміння і визначення, а саме: 1) детерміністський, який вирізняється ставленням до закону як до зовнішньої обєктивно існуючої, незалежно від людини, сили; наголошується на детермінуючій функції закону, активно досліджуються закони і закономірності в управлінні, звязок із принципами не вказується (поданий у публікаціях дослідників переважно радянської наукової школи - В.Байлука, В.Виноградова, Г.Глезермана, С.Гончарука, Н.Девяшина, О.Демідова, П.Кондратьєва, Л.Ляхової, В.Панібратова, В.Приписнова, І.Степанова, І.Суханова, А.Уледова та ін.); 2) аморфний - найбільш поширений підхід, за якого дослідники оперують поняттями, не зясовуючи їх змісту, уживаючи відповідно до їх загальнопоширеного тлумачення. Наукове знання в галузі державного управління щодо розуміння та застосування понять «закон», «закономірність» і «принцип» формувалося в межах трьох основних парадигм: класичної, посткласичної, еклектичної, або мультипарадигмальності, які за своїм світоглядним спрямуванням певним чином корелюють із відповідними теоретико-методологічними підходами. Методологічне підґрунтя дослідження формувалося на основі використання концепції конструктивного реалізму в сучасній теорії державного управління, згідно з якою наука, зокрема, наука державного управління, розглядається як раціональна реконструкція субєктом наукового пізнання управлінських процесів та явищ у державі. У другому розділі - «Змістовний аналіз законів, закономірностей і принципів в теорії державного управління» - проаналізовано змістовні характеристики базових понять теорії науки державного управління «закон», «закономірність» і «принцип», що дозволило виявити їх сутнісні особливості та взаємозвязок.У дисертаційній роботі розвязано актуальне наукове завдання, що полягає в обґрунтуванні взаємообумовленості принципів і закономірностей державного управління, визначенні особливостей їх взаємозвязку на сучасному етапі розвитку державного управління в Україні. Аналіз стану джерел з досліджуваної проблеми свідчить про відсутність спеціальних досліджень з даної теми, суперечність та розбіжність у розумінні й визначенні сутності понять «закон», «закономірність» і «принцип» у теорії державного управління. Виявлено, що характерною особливістю сучасного стану науки державного управління є методологічний та концептуальний плюралізм. На основі аналізу існуючих підходів до класифікації принципів державного управління запропоновано розрізняти дві групи принципів, які відповідають двом основним формам осягнення людиною світу: принципи пізнання державного управління і принципи практичного здійснення державно-управлінської діяльності. Пізнання принципів державного управління загалом не відрізняється від пізнання закономірностей державного управління.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У дисертаційній роботі розвязано актуальне наукове завдання, що полягає в обґрунтуванні взаємообумовленості принципів і закономірностей державного управління, визначенні особливостей їх взаємозвязку на сучасному етапі розвитку державного управління в Україні. Отримані в ході проведеного дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізовані мета й завдання дають можливість зробити такі висновки: 1. Аналіз стану джерел з досліджуваної проблеми свідчить про відсутність спеціальних досліджень з даної теми, суперечність та розбіжність у розумінні й визначенні сутності понять «закон», «закономірність» і «принцип» у теорії державного управління. Виявлено, що характерною особливістю сучасного стану науки державного управління є методологічний та концептуальний плюралізм. Серед трьох виокремлених підходів до розуміння вказаних понять найбільшого поширення дістав аморфний, і тенденція щодо його поширення зберігається. Детерміністський підхід, з огляду на те, що в сучасній науці відбуваються значні парадигмальні зміни, втрачає актуальність. Водночас посилення динаміки розвитку науки підвищує вимоги до понятійно-категоріального апарату як інструменту наукових досліджень, що актуалізує інтерпретаційний підхід.

2. Дослідження основних змістовних та структурно-функціональних характеристик понять «закон державного управління» та «закономірність державного управління» із застосуванням класичного підходу до розуміння поняття наукового закону дозволило їх розрізнити й уточнити визначення. Запропоновано розглядати закономірності державного управління як суттєві, усталені, необхідні звязки та відношення, які обєктивно існують в управлінських явищах та процесах і певним чином регулюють діяльність. Науковий закон у теорії державного управління являє собою певне судження, що спрямоване на умовне, обмежене в часі та просторі, відображення суттєвих, повторюваних, відносно стабільних відношень та звязків у галузі державного управління, які мають загальний і необхідний характер, виражене в загальноприйнятій для даного дискурсу знаковій формі. Безпосередній звязок закономірності державного управління та юридичного закону виявляється в тому, що останній виступає однією з основних форм опредмечення закономірних звязків у державному управлінні.

3. Установлено, що принцип державного управління є гносеологічною категорією, зміст якої сконструйовано людською свідомістю і яка виражає або провідну ідею (як ціль-місію, орієнтир розвитку), або поведінковий зразок. Містячи норму, керівне правило, принцип у державному управлінні, на відміну від закону, завжди має ціннісний вимір.

На основі аналізу існуючих підходів до класифікації принципів державного управління запропоновано розрізняти дві групи принципів, які відповідають двом основним формам осягнення людиною світу: принципи пізнання державного управління і принципи практичного здійснення державно-управлінської діяльності.

4. Вивчення методів пізнання законів державного управління дозволило встановити їх взаємозалежність із методами практичної управлінської діяльності та формами опредмечення закономірностей державного управління. У цьому контексті проаналізовано втілення конституційних норм у законах України та підзаконних актах, що продемонструвало не лише певну суперечливість у відображенні закономірних звязків державного управління залежно від рівня та методів пізнання, але й несформованість, незрілість цих звязків. При цьому обєктивно виникає певна колізія з реалізації загального в конкретному (теоретичного на емпіричному рівні), що призводить до невідповідності й суперечливості в процесах правоутворення, правореалізації, правозастосування та процесуальності. Її вирішенню сприятиме розвиток нормативно-правової бази з позиції системності та в напрямі гармонізації підзаконних і, передусім, так званих «відомчих» актів з Основним Законом та правовими стандартами законодавства держав ЄС.

Пізнання принципів державного управління загалом не відрізняється від пізнання закономірностей державного управління. Разом з тим вони мають як особливість наявність яскраво вираженої аксіологічної складової та оцінювального аспекту судження.

5. Зясування методологічної ролі законів державного управління дало можливість порівняти їх із управлінськими принципами в контексті функціонального призначення, що поглибило погляди на ці категорії не лише в аспекті їх розрізнення, але й у дослідженні їх повязаності та обумовленості. Методологічну роль законів державного управління було розкрито у двох площинах: у сфері пізнання та у сфері практичного здійснення управлінської діяльності. Установлено, що в науковій теорії державного управління закони, так само як і в будь-якій науці, виконують функцію формування цілісної картини предметної сфери через виокремлення в одиничних, унікальних явищах, процесах тощо структурно-типового, загального, універсального з тим, аби зрозуміти, пояснити та вписати їх у загальну картину дійсності. Також закони, як засіб пізнання, слугують для узагальнення та систематизації емпіричного матеріалу, побудови різноманітних класифікацій та типологізацій, звязування в теорії понять та категорій. Прогностична роль законів проявляється як в теорії, так і практиці державного управління: прогнозування, планування, виявлення тенденцій зміни й розвитку явищ та процесів в управлінській сфері відбувається завдяки застосуванню певної схеми, яка ґрунтується на відтворенні регулярних, постійних, суттєвих звязків та відношень, а отже, базується на законах.

Крім того, у практиці державного управління методологічна роль законів виявляється в тому, що в суспільному досвіді вони закріплюються як певні шаблони, зразки, схеми, що опредмечуються в нормативно-правових актах, а також, відображаючи систему взаємозвязків та залежностей, закони державного управління дозволяють формувати цілі та стратегію державного управління, визначати адекватні засоби для їх досягнення.

6. На підставі проведеного аналізу змісту і функцій досліджуваних понять було розроблено модель, яка демонструє залежності між законами, закономірностями і принципами державного управління, їх взаємозвязок та взаємообумовленість. У цьому контексті встановлено, що стосовно закономірностей і законів принцип може виступати похідним і бути їх відображенням. З іншого боку, принцип також може виступати «першоджерелом», відповідно до якого формуються звязки і відношення, тобто закономірності. У такому разі закони і закономірності будуть похідними від принципу.

Запропонована модель дозволяє визначити особливість, притаманну процесу взаємного обумовлення принципів і закономірностей державного управління на сучасному етапі розвитку України, яка полягає в провідній ролі принципів державного управління і похідному від них характері управлінських закономірностей. Указана особливість визначається тим, що Україна перебуває на перехідному етапі розвитку, і система державного управління зазнає суттєвих структурних змін, через що закономірні звязки і відношення перебувають у процесі становлення, не маючи внутрішньої стійкості й упорядкованості. Тому саме принципи виступають першоджерелом формування напрямів реалізації компетенції державних органів, їх завдань і функцій, орієнтиром розвитку та критерієм вирішення колізій у державно-управлінській практиці. Такими головними принципами є: принцип верховенства права, законності, прозорості та гласності, легітимності, відповідальності, субсидіарності та ін.

7. Процес реалізації принципів державного управління, які формалізовані в нормативно-правових актах, позначений значними суперечностями. Аналіз цього процесу дозволив виявити причини, які впливають на дотримання існуючих принципів, а саме: 1) обєктивні фактори, що визначаються самою природою принципів державного управління, змінити які майже неможливо - це природа загальних понять і категорій, проблема розуміння і тлумачення принципів, відсутність погодженості інтересів і принципів керуючої та керованої сторін в управлінському процесі; 2) фактори, що містять значну частину субєктивного чинника, і вплив на які, значною мірою може оптимізувати процес функціонування принципів державного управління - це, по-перше, субєктивне ставлення особи, уповноваженої на здійснення функцій держави, до формалізованих принципів державного управління і мотивації їх дотримання, по-друге, відсутність оформленої загальноприйнятної парадигми націо- і державотворення, що супроводжується нормативною невизначеністю, ціннісним вакуумом, зіткненням різноспрямованих орієнтацій, а отже, і послідовності в запровадженні та дотриманні формалізованих принципів державного управління. Відповідно, найбільш дійовими шляхами оптимізації функціонування принципів державного управління є: інституційне і правове закріплення визначених принципів державного управління через стандартизацію й унормування управлінських процедур; формування організаційно-правової культури державної служби як фактору інтегрування суспільних, професійних та індивідуальних цінностей, що забезпечує засвоєння й реалізацію принципів та норм на рівні моральної свідомості; деполітизація державної служби; запобігання девальвації етичних цінностей у суспільстві; виховання, навчання і професіоналізація державних службовців.

Складна та багатоаспектна тема дисертації, вочевидь, не вичерпується питаннями, що в ній розглянуті. Провідними напрямами подальших розвідок мають стати дослідження нормативно-правового закріплення принципів державного управління, удосконалення організаційно-правового регулювання дотримання державними службовцями морально-етичних принципів; розробка теми впливу глобалізації на динаміку тенденцій, закономірностей і принципів у системі вітчизняного державного управління; перегляд принципів та їх інституційного забезпечення у звязку із розвитком соціального партнерства між державою, приватним і громадським секторами на засадах інноваційної концепції публічного врядування.

1. Виноградова, Н. Проблема визначення категорій «закон», «закономірність» та «принцип» у теорії та методології державного управління / Наталія Виноградова // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2004. - Вип. 1 (15). - С. 55 - 68.

2. Виноградова, Н. Взаємозвязок законів і принципів у теорії державного управління / Наталія Виноградова // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2004. - Вип. 4 (18). - С. 83 - 88.

3. Виноградова, Н. Аналіз законів державного управління: онтологічний аспект / Наталія Виноградова // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2005. - Вип. 3 (21). - С. 97 - 110.

4. Виноградова, Н. Гносеологічний аспект дослідження законів державного управління / Н. Виноградова // Ефективність держ. упр.: зб. наук. пр. - Л.: ЛРІДУ НАДУ, 2005. - Вип. 8. - С. 19 - 30.

5. Виноградова, Н. Методологічні аспекти аналізу законів державного управління / Наталія Виноградова // Актуал. пробл. держ. упр.: зб. наук. пр. - О.: ОРІДУ НАДУ, 2006. - Вип. 3 (27). - С. 4 - 11.

6. Виноградова, Н. Еволюція науково-теоретичних підходів до визначення понять «закон», «закономірність» та «принцип» у теорії державного управління / Наталія Виноградова // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. - Д. : ДРІДУ НАДУ, 2008. - Вип. 1 (31). - С. 36 - 44.

7. Виноградова, Н. Л. Сучасні підходи до систематизації принципів у теорії державного управління в контексті змістовного аналізу поняття «принцип» / Н. Л. Виноградова // Державне будівництво. - 2008. - № 1 [Ел. ресурс] - Режим доступу: http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/n_1_2008 - Назва з екрану.

8. Виноградова, Н. Закономірності в системі категорій теорії державного управління / Н. Виноградова // Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції: матеріали наук.-практ. конф.: У 2 т. / за заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К. : Вид-во НАДУ, 2003. - Т.1. - С. 236 - 237.

9. Виноградова, Н. Співвідношення законів та принципів у теорії державного управління / Н. Виноградова // Актуал. теоретико-методол. та організаційно-практ. пробл. держ. упр.: матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 28 трав. 2004р.: у 2 т. / за заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - Т.1. - С. 130 - 131.

10. Виноградова, Н. Системні характеристики законів державного управління / Н. Виноградова // Проблеми підготовки управлінських кадрів на регіональному рівні: матеріали регіон. наук.-практ. конф. / за заг. ред. О.М. Рудіка. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2004. - С. 13 - 17.

11. Виноградова, Н. Онтологічний аспект аналізу законів державного управління / Н. Виноградова // Актуал. пробл. держ. упр. на новому етапі державотворення: матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 31 трав. 2005 р.: у 2 т. / за заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2005. - Т. 1. - С. 60 - 62.

12. Виноградова Н. Філософсько-методологічне підґрунтя аналізу законів державного управління / Н. Виноградова // Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування: матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 30 трав. 2007 р.: у 4 т. / за заг. ред. О.Ю. Оболенського, С.В. Сьоміна. - К.: Вид-во НАДУ, 2008. - Т. 1. - С. 211 - 212.

13. Виноградова, Н. Принципи державного управління: проблеми їх дотримання державними службовцями / Н. Виноградова // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. 04 квітня 2008 р.: у 2 ч. / голова оргкомітету В. Загорський. - Л. : ЛРІДУ НАДУ, 2008. - Ч. 2. - С. 315 - 319.