Взаємодія адміністративних та політичних механізмів у системі управління охороною здоров’я - Автореферат

Саме внаслідок дії цих факторів управляти зазначеною сферою неможливо лише через використання суто адміністративного механізму, що й підтверджується кризовим станом системи охорони здоровя в Україні. Виправлення ситуації на краще потребує залучення до державного управління охороною здоровя потенціалу інститутів громадянського суспільства, що передбачає формування та використання механізму політичного управління. Дисертаційне дослідження виконане на кафедрі управління охороною здоровя та валеології Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України і є складовою частиною комплексних науково-дослідних тем: «Механізми адаптації системи публічного управління в Україні до європейських стандартів (регіональний рівень)» (ДР №0107U004692); «Реформування територіальних основ організації публічної влади на регіональному та місцевому рівнях» (ДР №0103U001648); «Механізми реалізації державної регіональної політики в контексті проведення політичної та адміністративної реформ» (ДР №0107U004695), у межах яких дисертант досліджувала питання: тенденції реформування системи управління охороною здоровя та трансформацію механізмів реалізації державної політики у цій сфері; фактори ефективності адміністративного й політичного механізмів публічного управління в системі охорони здоровя, організаційно-правові основи їх взаємодії. Для досягнення поставленої мети дисертаційної роботи було визначено та вирішувалися такі завдання: - дослідити теоретико-методологічні засади системної парадигми державного управління охороною здоровя, виявити на цій основі взаємозвязок політики й державного управління, розкрити сутність феномену політичного управління та його роль у процесі модернізації системи публічного управління; уточнити сутнісні характеристики і зміст основних понять «адміністративні та політичні механізми управління», «державне управління охороною здоровя», «взаємодія механізмів у системі управління охороною здоровя»;У першому розділі - «Теоретичні засади дослідження управління охороною здоровя у контексті системного аналізу» - розглянуто ступінь наукової розробки проблеми, теоретичні підходи до її аналізу, обґрунтовано напрями реформування системи управління охороною здоровя. На наш погляд, більш раціональним є другий підхід до реформування державної політики в системі охорони здоровя, оскільки він дозволяє поєднати державну, комунальну і приватну форми власності, зберегти гарантований державою обсяг медичної допомоги, єдину методологію і методику ціноутворення в державних медичних закладах і вільну - в приватних, використати національні надбання і досягнення світового досвіду в галузі охорони здоровя. У другому розділі - «Напрями розвитку адміністративних та політичних механізмів у системі управління охороною здоровя» - аналізуються організаційні, економічні, інформаційні, правові складові адміністративного та політичного механізмів управління в галузі охорони здоровя. На наш погляд, при визначенні поняття «механізми управління охороною здоровя» необхідно враховувати специфіку галузі охорони здоровя, яка входить до соціальної сфери суспільства, рівною мірою визначити субєкти, обєкти управління і динаміку взаємодії різних елементів механізмів. У розділі розглядається структурно-організаційний зміст механізму охорони здоровя, який містить сукупність певних елементів, на основі яких будується організаційний каркас управління охороною здоровя: первинна, середня і вища ланка системи органів управління, відповідні підсистеми, взаємозвязки між ними та громадськими обєднаннями.За цих умов система державного управління охороною здоровя в Україні має ґрунтуватися на системному поєднанні адміністративних та політичних механізмів управління. Для суспільства перехідного типу характерна недосконалість, суперечливість і фрагментарність законодавства, нерозвиненість та низька ефективність громадянського суспільства, хаотична і погано передбачувана зміна стратегій розвитку як на загальнодержавному, так і місцевому рівнях, поява значної кількості недержавних економічних субєктів, у результаті чого виникають зіткнення, перетинання, а іноді й конфлікт різноманітних інтересів і цінностей, що не піддається прямому адміністративному вирішенню і викликають політичні механізми управління. Адміністративний механізм управління передбачає, що вся діяльність органу публічної влади побудована на жорсткому підпорядкуванні обєктів управління, на суворому виконанні вказівок, що здебільшого засновано на примусі. Адміністративний механізм управління заснований на організаційно-правових методах, що визначають напрями діяльності органів публічної влади, структуру публічних інституцій, а також регламентують права та відповідальність субєктів управління тощо. Межа між адміністративними та політичними механізмами управлінням у сфері охорони здоровя є досить відносною, а тому взаємодія між ними має бути виваженою і обміркованою.

Основний зміст роботи

Результати дисертаційного дослідження підтвердили гіпотезу, що процес трансформації державного управління в Україні характеризується становленням системи демократичного врядування. За цих умов система державного управління охороною здоровя в Україні має ґрунтуватися на системному поєднанні адміністративних та політичних механізмів управління. У дисертаційній роботі зроблені наступні висновки та пропозиції теоретичного та практичного характеру, які містять нові підходи.

1. Політичні механізми управління представляють собою відносно нове явище в процесі функціонування публічної влади в Україні, роль і значення яких буде зростати в міру формування і розвитку громадянського суспільства і демократичного політичного режиму в Україні. Укріплення інститутів громадянського суспільства, процеси децентралізації, євроінтеграційні тенденції неминуче вимагають зсуву акцентів від адміністративних методів управління до політичних. Для суспільства перехідного типу характерна недосконалість, суперечливість і фрагментарність законодавства, нерозвиненість та низька ефективність громадянського суспільства, хаотична і погано передбачувана зміна стратегій розвитку як на загальнодержавному, так і місцевому рівнях, поява значної кількості недержавних економічних субєктів, у результаті чого виникають зіткнення, перетинання, а іноді й конфлікт різноманітних інтересів і цінностей, що не піддається прямому адміністративному вирішенню і викликають політичні механізми управління. Вони передбачають взаємозалежність і співробітництво субєктів і обєктів управління, їх злагоджену дію у руслі єдиного комунікаційного поля, розширення механізмів зворотних звязків, зростання ролі громадськості у прийнятті рішень та контролі за їх виконанням.

2. Для суспільства з нещодавнім тоталітарним та авторитарним минулим, усталеною бюрократичною традицією домінуючим в системі реалізації державної політики є адміністративні механізми управління - сукупність прийомів і технологій у виконавчо-розпорядчій діяльності з реалізації поставлених завдань, забезпечення ефективності і якості управлінської діяльності у сфері охорони здоровя. Адміністративний механізм управління передбачає, що вся діяльність органу публічної влади побудована на жорсткому підпорядкуванні обєктів управління, на суворому виконанні вказівок, що здебільшого засновано на примусі. Адміністративні методи управління є наслідком великої ваги традиції, відповідно до яких може прийматися лише одне однозначне рішення, якщо досить вузьким є вибір можливих альтернатив або якщо не враховуються інтереси інституцій громадянського суспільства. Адміністративний механізм управління заснований на організаційно-правових методах, що визначають напрями діяльності органів публічної влади, структуру публічних інституцій, а також регламентують права та відповідальність субєктів управління тощо.

3. Ефективність публічного управління забезпечується оптимальною взаємодією політичного та адміністративного механізмів управління, що дозволяє як виробити узгоджений напрям державної політики на основі збалансування субєкт-субєктних інтересів, так і забезпечити ефективне досягнення вироблених цілей на основі організуючого субєкт-обєктного впливу. Схема теоретичної інтерпретації взаємодії «політичний механізм управління» та «адміністративний механізм управління» включає в себе такі основні елементи (підмеханізми): організаційний, контролюючий, підпорядковуючий, мобілізаційний, регулюючий, координаційний, реординаційний, комунікаційний, інформаційний, оптимізуючий, партнерський.

4. Потреба ефективної взаємодії політичного та адміністративного механізмів управління виникає у соціогуманітарних сферах державного управління, перш за все у галузі охорони здоровя. Сполучення політичних та адміністративних механізмів управління виступає в якості ціннісного, функціонального й універсально-регулятивного базису по відношенню до системи охорони здоровя. Повноваження, що відносяться до компетенції органів охорони здоровя є основоположними у забезпеченні життя як окремих громадян, так і всього суспільства. Загалом для їх реалізації органи управління охороною здоровя повинні знаходити консенсусні, задовольняючи всіх, рішення й серединний політичний курс, що реалізується через адміністративні дії та закріплюється у різного роду правових актах. В цих випадках органи управління системою охорони здоровя діють як політико-адміністративні субєкти - визначають пріоритетні цілі й завдання, проробляють оптимальні варіанти для їх реалізації; здійснюють прийняття управлінських рішень; використовують широкий спектр технологій для їх наступної реалізації; корегують та закріплюють отримані результати; «знімають» можливі конфлікти і намагаються привести до консенсусу протиборюючі сили; ведуть діалог і ділове співробітництво як з зацікавленими сторонами тощо.

5. Межа між адміністративними та політичними механізмами управлінням у сфері охорони здоровя є досить відносною, а тому взаємодія між ними має бути виваженою і обміркованою. Для системи державного управління охороною здоровя обовязковими є вимоги: визначення мети діяльності механізмів управління; наявність чіткої структури механізмів; розробка механізмів погодження і взаємодії їх елементів; постійне вдосконалення механізмів управління, адекватне новим завданням їх впровадження; гнучкість і керованість системи, її стабільність в умовах зміни зовнішніх впливів; фаховий поетапний та постійний контроль за ефективністю роботи механізму державного управління охороною здоровя. Зазначені вимоги повинні забезпечити цілісність, єдність і гнучкість адміністративних та політичних механізмів управління, подолати перешкоди і недоліки на цьому шляху з метою задоволення запитів населення у сфері охорони здоровя.

6. Метою політико-адміністративного механізму управління охороною здоровя в сучасних умовах є вибір найбільш ефективної моделі реформування галузі охорони здоровя та її швидке запровадження. Аналіз альтернативних концепцій реформування державного управління охороною здоровя дозволяє виявити три напрями цього процесу: повний перехід на ринкові відносини, перетворення усіх медичних закладів у недержавні автономні структури; утримання медицини за кошти держави, місцевих бюджетів, громадськості і приватних внесків; повернення до старої системи державного управління медичним обслуговуванням. На наш погляд, в конкуренції моделей більш раціональним є другий підхід реформування, який дозволяє поєднувати державну, комунальну і приватну форму власності, гарантуючи медичне обслуговування для всіх верств населення.

7. Інновацією у проекції державної політики в галузі охорони здоровя є модель організації медичної допомоги в системі охорони здоровя, в основу якої покладено принцип контрактних відносин, тобто відносин типу «замовник - виконавець». Згідно з цією моделлю повинні виникнути нові субєкти галузі державного управління і суспільної турботи про здоровя - замовники, а в галузі медичної діяльності - виконавці. Формування замовлення - це управлінська технологія, яка включає кваліфіковану постановку мети, виходячи з точних знань та наявних ресурсів. Замовлення формуватиметься на різних рівнях - загальнонаціональному, обласному, місцевому. Верховна влада забезпечує гарантований державою рівень безкоштовної медичної допомоги. Для виконання цього рівня допомоги на регіональному рівні має бути сформоване замовлення на медичну допомогу. Окрім гарантованого державного замовлення має виникнути замовлення на рівні місцевого самоврядування, підприємств, громадських ініціатив та громадян. Розміщенням замовлень займатимуться управлінські структури, котрі можуть бути як державними, так і приватними. Ця модель спеціально створена для досягнення головної мети - побудови доступної, якісної, ефективної ресурсозабезпеченої медичної допомоги в умовах трансформації українського суспільства.

8. Важливим механізмом державного управління охороною здоровя на засадах поєднання політичних та адміністративних механізмів управління є застосування багатоканального фінансування цієї сфери. Найбільш прийнятною моделлю фінансування охорони здоровя є модель, за якою надання медичних послуг буде регулюватися прямим законодавчим актом, що дасть можливість вільного використання фінансів для відновлення і розвитку ресурсів охорони здоровя; забезпечить оплату за медичну послугу, що повністю перейде у власність працівників; пацієнт отримає медичні послуги на сучасному рівні розвитку медичних технологій. Нова концепція фінансування повинна затвердити принципи, коли гроші лікарю йдуть «за людину», тобто орган публічної влади сформує державне замовлення медичної допомоги дітям, інвалідам, пенсіонерам - і тільки при їх безкоштовному обслуговуванні поліклінікам переводяться державою гроші.

9. Для посилення взаємодії адміністративних та політичних механізмів управління охороною здоровя доцільно впроваджувати такі форми громадської участі у розвитку системи охорони здоровя, як збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання, органи самоорганізації населення, асоціації та інші обєднання громадян, дорадчі комітети. Субєктам політичного управління - політичним партіям, громадськім обєднанням, групам інтересів та тиску необхідно застосовувати у взаємодії з державними органами своєчасне і обєктивне інформування, проведення консультацій та громадських обговорень, розгляд пропозицій (звернень) обєднань громадян та інше. Вітчизняний та зарубіжний досвід свідчить, що винесення рішень має орієнтуватися на два рівні оцінок і прогнозів: перший - це рівень громадської думки (як розуміють нині процеси і як бачать майбутнє широкі верстви населення); другий - це оцінки експертів, спеціалістів (економістів, медиків, управлінців, соціологів, політологів, юристів, екологів та ін.).

10. Основними особливостями оптимізації політичних механізмів регулювання владних відносин в умовах трансформації українського суспільства є глобалізація, демократизація, модернізація, гуманізація, дебюрократизація, створення раціональних і ефективних механізмів соціального партнерства, співпраці влади з опозицією та зростання ролі і значення морально-етичних чинників влади. Основними шляхами підвищення ефективності управління охороною здоровя є оптимізація інформаційного забезпечення, одержання повних, достовірних, оперативних даних для виявлення потенційних можливостей стратегічного розвитку системи, обґрунтування умов їх реалізації, залучення громадськості до управління, організація дієвого контролю за виконанням рішень.

У дисертації запропоновано основні напрями реформування системи охорони здоровя на регіональному рівні, обґрунтовано шляхи їх здійснення на основі взаємодії адміністративних та політичних механізмів і технологій управління, координації та узгодження їх діяльності з органами самоврядування.

1. Чеканова Т.Д. Теоретичні засади, зміст державної політики в галузі охорони здоровя / Т. Чеканова // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць ОРІДУ. Вип. 1 (17). - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2004. - С. 115-129.

2. Чеканова Т.Д. Вдосконалення державного управління охороною здоровя в Україні / Т. Чеканова // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць ОРІДУ. Вип. 2 (22). - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2005. - С. 112-128.

3. Чеканова Т.Д. Стратегія державної політики охорони здоровя в Україні / Т. Чеканова // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць ОРІДУ. Вип. 3 (23). - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2005. - С. 339-350.

4. Чеканова Т.Д. Оптимізація взаємодії механізмів державного і політичного управління охороною здоровя / Т. Чеканова // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць ОРІДУ. Вип. 4 (24). - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2005. - С. 149-158.

5. Чеканова Т.Д. Оптимізація взаємодії механізмів державного управління охороною здоровя / Т. Чеканова // Актуальні проблеми державного управління: Збірник наукових праць ДРІДУ. Вип. 4 (22). - Дніпропетровськ: ДРІДУ НАДУ, 2005. - С. 157-162.

6. Чеканова Т.Д. Наукове опрацювання проблеми державного управління охороною здоровя громадян України в сучасній літературі / Т. Чеканова // Актуальні проблеми політики: Збірник наукових праць. Вип. 24. - Одеса: Одеська національна юридична академія, 2005. - С. 172-180.

7. Чеканова Т.Д. Аналіз зарубіжних політико-правових джерел з охорони здоровя / Т. Чеканова // Актуальні проблеми політики: Збірник наукових праць. Вип. 25. - Одеса: Одеська національна юридична академія, 2005. - С. 240-246.

8. Чеканова Т.Д. Політичний характер управління охороною здоровя в Україні / Т. Чеканова // Актуальні проблеми політики: Збірник наукових праць. Вип. 27. - Одеса: Одеська національна юридична академія, 2005. - С. 184-197.

9. Чеканова Т.Д. Діяльність міжнародних і вітчизняних організацій з охорони здоровя жінок / Т. Чеканова // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Вип. 29. - К.: Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України, 2005. - С. 71-76.

10. Чеканова Т.Д. Стан дослідження політико-правових аспектів охорони здоровя / Т. Чеканова // Науковий вісник. - Київ - Одеса, 2002. - С. 65-69.

11. Чеканова Т.Д. Політико-правові засади охорони здоровя / Т. Чеканова // Актуальні проблеми політики: Збірник наукових праць. Вип.10-11. - Одеса: Юридична література, 2001. - С. 82-90.

12. Чеканова Т.Д. Європейська інтеграція України в сфері охорони здоровя / Т. Чеканова // Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації: щоріч. наук.-практ. конф., 24 лист. 2004 р.: тези доп. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2004. - С. 200-203.

13. Чеканова Т.Д. Механізм державного управління охороною здоровя: проблеми впровадження і перспективи розвитку / Т. Чеканова // Регіональна політика на сучасному етапі державотворення: проблеми децентралізації, ризики та перспективи впровадження: щоріч. наук.-практ. конф., 31 жовт. 2006 р.: тези доп. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2006. - С. 81-83.

14. Чеканова Т.Д. Морально-етичні проблеми державної політики щодо зміцнення здоровя населення України / Т. Чеканова // Українська національна ідея: реалії та перспективи розвитку: Збірник наук. статей. Вип. 12. - Львів: Національна академія наук України, Міністерство освіти і науки України, Національний університет «Львівська політехніка», 2001. - С. 262-265.

Размещено на .ru