Выявление пробелов в нормативно-правовом регулировании выборов и референдума - Дипломная работа

Преобразования избирательной системы и законодательства о референдуме, начало которым положили массовый политический энтузиазм конца 80-х годов и нововведения в советском избирательном законодательстве, осуществленные в 1988-1989 годах, радикально изменили российские выборы и референдум. Российским властям приходится тратить довольно много сил на «управление» результатами выборов, в частности, по той причине, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит прямые запреты на использование административного ресурса в политических целях. К 1997 году Россия получила избирательное законодательство и законодательство о референдуме, удовлетворяющее в целом международным стандартам. Хотя изредка в периферийных регионах России происходят отклонения от правила, и победителем может оказаться кандидат, на первый взгляд, не поддерживаемый властью, при ближайшем рассмотрении обычно выясняется, что на таких выборах просто столкнулись разные уровни административного ресурса - федеральный с региональным или региональный с местным. Федеральный закон Российской Федерации «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 года №121-ФЗ (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.

Актуальность выбранной темы. За последнее время в нашей стране произошли серьезные изменения в политико-правовом устройстве, которые затронули все сферы жизни государства, и, следовательно, вызвали необходимость изменений в системе законодательства. Россия обратилась к демократии и отказалась от прежней организации государственного управления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации был признан ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа стал референдум и свободные выборы. Современный этап развития форм непосредственной демократии России является составной неотъемлемой частью общей государственной политики по совершенствованию избирательного законодательства и законодательства о референдуме с учетом как отечественных традиций и опыта, так и международных стандартов в осуществлении законодательного регулирования и проведения демократических выборов и референдумов.

Нормативную литературу, регулирующую механизм проведения выборов и референдума в России, можно подразделить по территории действия на три группы: нормы, действующие на территории всей Федерации, на территории субъекта Федерации и на территории муниципального образования.

Теоретические основы современных российских выборов и референдума рассматривали в своих трудах Ю.А Дмитриев, В.Б Исраелян, А.В. Иванченко, М.М. Курячая, А.В. Безруков, А.Е. Любарев, С.А. Авакьян и другие. Эти авторы в своих работах изложили различные точки зрения на избирательное право в России и обнажили существующие проблемы в законодательстве о выборах и референдуме. В то же время меняющееся и дополняющиеся Российское законодательство не всегда полно исследуется в теоретической литературе изза стремительности своих изменений.

Объектом исследования моей работы являются конституционно-правовые отношения, возникающие в связи и по поводу выборов и референдума как формы непосредственной демократии и комплекс вопросов, связанных с правовым регулированием этих институтов права.

Предметом исследования стало законодательство и практический опыт в области выборов и референдума.

Цель работы состоит в комплексном рассмотрении проблемы становления, развития и перспектив институтов выборов и референдума в России, в теоретической разработке темы прямого участия народа в управлении делами государства на основе анализа федерального законодательства, действующего на протяжении последних двадцати лет; выявление недостатков в реально существующей системе источников российского права и недостатков в реальности их правоприменения.

Задачи исследования: - проведение системного анализа нормативного регулирования по вопросам выборов и референдума на общефедеральном уровне;

- оценка эффективности законодательства по вопросу выборов и референдума в России;

- анализ вопросов обеспечения государством основных гарантий реализации конституционного права граждан на участие в выборах и референдумах;

- выявление пробелов в нормативно-правовом регулировании выборов и референдума.

Нормативно-правовой основой работы являются нормативно-правовые акты органов государственной власти РФ.

Теоретическую базу составляют труды отечественных правоведов, исследовавших систему, развитие и проблемы институтов референдума и выборов в России, а также оценки политических деятелей РФ.

Методологической основой исследования являются исторический, логический, системно-структурный методы, метод сравнительного правоведения, а также метод классификации, позволяющих осуществить всесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования.

Структурно работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка нормативно-правовых актов и литературы.

1. Референдум в России. Эволюция законодательства о референдуме

1.1 Понятие и принципы проведения референдума в Российской Федерации конституционный право референдум выборы

Референдум в Российской Федерации представляет собой всенародное голосование граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Действующая Конституция РФ говорит о референдуме как высшем непосредственном выражении власти народа наряду со свободными выборами (статья 3, часть 3 Конституции РФ). Проводится референдум на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан РФ при тайном голосовании. В системе непосредственной демократии референдум занимает особое место, определяемое его характеристиками как осуществляемого в форме всенародного голосования волеизъявления граждан, проживающих на территории публично-правового образования, направленного на принятие окончательного властного решения. При определении предмета референдума законодатель, как правило, исходит из того, что на референдум публично-правового образования могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в его компетенции.

С точки зрения законодательной техники требования к предмету референдума субъекта РФ и местного референдума устанавливаются путем определения вопросов, которые могут быть вынесены на референдум (позитивные требования), а в отношении всех видов референдума - в качестве общего запрета на принятие определенных решений независимо от предлагаемого вопроса, запрета на вынесение определенных вопросов (негативные требования). В отношении формулы референдума, т.е. формулировки конкретного вопроса, выносимого на референдум, законодательством предусмотрены только позитивные требования.

Правом на участие в референдуме, а также правом участвовать в выдвижении инициативы его проведения, в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума обладает гражданин РФ, достигший возраста 18 лет. Не имеет права участвовать в референдуме гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции РФ. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ определяются федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со ст. 135 Конституции РФ. На референдум может выноситься также проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Вынесение на референдум указанных проекта нормативного акта или вопроса, назначение, подготовка и проведение референдума осуществляются в соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме в Российской Федерации» с учетом особенностей, предусмотренных соответствующим международным договором Российской Федерации. На референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. На референдум не могут выноситься вопросы: 1) об изменении статуса субъекта (субъектов) РФ, закрепленного Конституцией РФ; 2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, ГД ФС РФ, а также о проведении досрочных выборов Президента РФ, депутатов ГД ФС РФ либо о перенесении сроков проведения таких выборов; 3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; 4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; 5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; 6) о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации; 7) о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты; 8) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; 9) об амнистии и о помиловании. Законодателем оговорено, что выносимый на референдум вопрос не должен противоречить Конституции РФ, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Он должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

\Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума. Инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит: 1) не менее чем 2 000 000 граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 000. из них; 2) Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ; 3) федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О референдуме в Российской Федерации». Референдум назначает Президент РФ. Не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент РФ направляет их в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу / вопросам референдума. Конституционный Суд РФ рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение. Инициатива проведения референдума не может быть выдвинута в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, а также в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента РФ, ГД ФС РФ. Решение Конституционного Суда РФ подлежит незамедлительному опубликованию. В случае если Конституционный Суд РФ признал инициативу проведения референдума по предложенному вопросу / вопросам референдума соответствующей Конституции РФ, Президент РФ не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда РФ назначает референдум. Если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции РФ, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда РФ. При назначении референдума Президент РФ определяет день голосования, которым может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума. Голосование не может быть назначено на предпраздничный и нерабочий праздничный день, день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении референдума подлежит официальному опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Таким образом, в системе непосредственной демократии референдум занимает особое место, определяемое его характеристиками как осуществляемого в форме всенародного голосования волеизъявления граждан, проживающих на территории публично-правового образования, направленного на принятие окончательного властного решения. Законодательство России подробно регулирует процесс проведения референдума посредством норм №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», устанавливая высший авторитет решений, принятых на референдуме.

1.2 Эволюция законодательства о референдуме

После принятия новой Конституции Российской Федерации возникла необходимость создания нового закона о референдуме. С одной стороны, Конституция требует, чтобы порядок назначения референдума определялся федеральным конституционным законом. С другой стороны, Закон РСФСР «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 г. не мог действовать уже в силу того, что не существовали органы, уполномоченные этим законом назначать референдум.

В процессе подготовки законопроекта выявились два подхода. Большая часть участников работы над проектом считала, что федеральный конституционный закон должен регулировать все вопросы, связанные с референдумом Российской Федерации. По мнению же фракции «Яблоко», большинство вопросов, касающихся референдума Российской Федерации, должно регулироваться Избирательным кодексом, а федеральный конституционный закон должен определять лишь порядок его назначения.

1 ноября 1994 г. Президент внес в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», который был разработан совместной комиссией, созданной председателями обеих палат парламента и Центризбиркома. 13 ноября депутаты фракции «Яблоко» внесли проект Федерального конституционного закона «О порядке назначения федерального референдума Российской Федерации».

Оба проекта рассматривались на заседании 23 ноября. Поскольку большинство депутатских объединений не поддержали предложение о принятии Избирательного кодекса, «яблочный» проект федерального конституционного закона также не был поддержан - за него проголосовали лишь 123 депутата.

Что касается президентского проекта, то Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе предложил принять его сразу с поправками. Однако за проект было подано только 282 голоса при необходимых 300.

Наиболее острые дискуссии велись по двум вопросам. Первый вопрос касался круга возможных инициаторов референдума. В президентском проекте были предусмотрены 6 субъектов инициативы: 2 миллиона граждан Российской Федерации, законодательные органы государственной власти не менее 15 субъектов Федерации, Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Конституционное Собрание. Второй дискуссионный момент был связан с ограничением круга вопросов, которые можно выносить на референдум.

После доработки проект согласительной комиссии был 22 декабря вынесен на первое чтение и поддержан 372 депутатами.

Ко второму чтению большинство разногласий удалось преодолеть. Однако на заседании 19 мая 1995 г. представители фракций «Выбор России» и КПРФ продолжали отстаивать свои позиции, и в результате проект был отправлен на доработку.

К следующему рассмотрению законопроекта разногласия были улажены: в законе был установлен запрет выносить на референдум не только вопрос о досрочном прекращении полномочий, но и об их продлении. В результате проект был принят 21 июня во втором чтении 325 голосами.

В третьем чтении закон был принят 7 июля 337 голосами. Совет Федерации одобрил его только 3 октября - до этого момента на его заседаниях присутствовало менее 3/4 членов, необходимых для одобрения конституционного закона. 10 октября закон был подписан Президентом Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. предусматривал достаточно простую процедуру инициирования референдума. Необходимо было создать инициативную группу численностью не менее 100 граждан. Эта группа регистрировалась в избирательной комиссии субъекта Федерации, на территории которого проживало большинство членов группы. На сбор подписей отводилось 3 месяца, после чего группа должна была представить подписи в избирательные комиссии тех субъектов Федерации, где эти подписи собирались. Всего необходимо было собрать не менее 2 миллионов подписей. Подписи проверялись сначала комиссиями субъектов Федерации, а затем - Центризбиркомом Российской Федерации.

18 сентября в первом чтении был принят проект федерального конституционного закона о внесении изменений в закон о референдуме Российской Федерации. 20 сентября он был принят во втором и третьем чтениях. В тот же день во всех трех чтениях был принят и второй закон, разрешающий обратную силу первого. Оба закона были одобрены Советом Федерации 25 сентября, подписаны Президентом 27 сентября и опубликованы в «Российской газете» 28 сентября 2002 г.

Суть федерального конституционного закона от 27 сентября 2002 г. состоит в том, что в период федеральной избирательной кампании и в последний год полномочий Государственной Думы и (или) Президента Российской Федерации запрещено проведение референдума Российской Федерации (кроме референдума, проводимого по инициативе Конституционного Собрания или инициированного в соответствии с международным договором). Более того, закон запретил выступать с инициативой проведения референдума Российской Федерации как в период федеральной избирательной кампании, так и в том случае, «если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти».

Получилось, с учетом сложившихся сроков проведения федеральных выборов, что период, в течение которого закон разрешает проведение референдума, составляет менее двух лет в пределах одного четырехлетнего избирательного цикла. Если же выборы депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации окажутся разделенными периодом в два года, то проведение референдума Российской Федерации, инициированного гражданами Российской Федерации, окажется просто невозможным.

Кроме того, приведенная выше формулировка закона страдает существенной неопределенностью. Дело в том, что сроки прохождения всех этапов референдумного процесса зависят от многих участников данного процесса. Поэтому в момент выдвижения инициативы референдума невозможно точно определить, придется ли проведение референдума на последний год полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или нет. Это позволяет (точнее, вынуждает) толковать данную норму закона совершенно произвольно.

Еще одна неопределенность связана с тем, что в законе нет ответа на вопрос, что должен делать президент в случае, если в поддержку инициативы проведения референдума собрано необходимое количество подписей и инициатива проведения референдума признана соответствующей Конституции, но срок, в течение которого должно быть проведено голосование, попадает на период, во время которого проведение референдума запрещено. Такая неопределенность позволяет вообще отказаться от назначения референдума и тем самым нарушить права граждан на участие в референдуме.

Группа депутатов Государственной Думы обратилась в Конституционный суд с запросом о соответствии этого закона Конституции Российской Федерации. 11 июня 2003 г. Конституционный суд в своем Постановлении №10-П признал закон соответствующим Конституции Российской Федерации. При этом, как отмечается в постановлении, «период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен, во всяком случае составлять не менее двух лет, с тем чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов».

Эта формулировка составлена весьма двусмысленно. Действительно, «период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем» в совокупности составляет более двух лет в пределах четырехлетнего цикла. Однако порознь как период, в течение которого можно выступать с инициативой, так и период, в течение которого можно непосредственно участвовать в референдуме, составляют менее двух лет. На наш взгляд, важен именно такой подход, поскольку речь идет о разных правах граждан. Что касается возможности проведения в течение четырехлетнего периода двух референдумов, то такая возможность обеспечивается только в том случае, если два референдумных процесса развиваются параллельно.

К сожалению, в новом федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. эти нормы воспроизведены практически в том же виде.

Практика показала, что Федеральный конституционный закон о референдуме должен регулировать все вопросы, связанные с проведением референдума Российской Федерации и привела к необходимости унификации многих избирательных и референдумных процедур. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» за период своего существования не раз кардинально обновлялся. В Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. (в силу того, что принятие и изменение федерального конституционного закона требует квалифицированного большинства в обеих палатах Федерального Собрания) сохранились старые нормы, в том числе касающиеся системы избирательных комиссий, порядка проведения голосования и подсчета голосов и т.п.

В связи с этим возникла необходимость принятия нового федерального конституционного закона о референдуме.

11 июня 2004 года Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» был принят сразу во втором и третьем чтениях.

23 июня закон был одобрен Советом Федерации и 28 июня подписан Президентом.

Данный закон закрепил правовые нормы, которые более подробно регулируют проведение референдума в нашей стране, но вместе с тем делают проведение референдума практически неосуществимым.

Эти нормы направлены на усложнение процедуры выдвижения инициативы референдума. К ним можно отнести: требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;

требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;

требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;

требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;

запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;

ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;

предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;

требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;

сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;

возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.

Таким образом, законодательство о референдуме идет не по пути кардинального изменения содержащихся в нем правовых норм, а по пути детализации норм, регулирующих реализацию права на референдум. Большинство поправок в законодательство о референдуме содержат ограничения и запреты по поводу его проведения, что делает его проведение практически невозможным.

2. Выборы в России. Эволюция законодательства о выборах

2.1 Понятие и принципы проведения выборов в Российской Федерации

В законодательстве России, помимо Конституции, существует четыре основных закона, регулирующих избирательное право в стране, это - Федеральный закон от 26.11.1996 №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, «Федеральный закон от 18.05.2005 №51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 10.01.2003 №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».

Выборы представляют собой процедуру, посредством которой определенная группа людей выдвигает из своей среды одного или нескольких членов для выполнения каких-либо общественных функций. Особое место занимают политические выборы, в результате которых формируются органы государственной власти и управления. Классическое определение демократической государственности признает в качестве ее атрибутивного признака наличие государственных органов, избираемых гражданами на определенный срок. Выборы не определяют характера общественного строя, но, являясь важной составной частью политической системы любого классового общества, связаны с формированием представительных (в широком смысле) учреждений.

Под выборами в избирательном праве понимаются выборы органов государственной власти и органов местного самоуправления: именно на выборах граждане реализуют конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Выборы обеспечивают воспроизводство, обновление государственной и местной власти на демократических основах, в соответствии с наиболее значимыми политическими интересами, формируемыми гражданским обществом. В этом заключается их социально-политическое значение. В современных, демократически организованных государствах, выборы - это принятие политико-правовых решений, причем субъектом является общество в лице его дееспособных граждан, а объектом - государственная власть. Посредством конституционных выборов осуществляется публичное политическое воспроизводство самого государства, а именно социальная ротация или перераспределение (перегруппировка или передача) законодательных и правительственных функций и полномочий. Социальная ценность выборов состоит еще и в том, что они являются одним из существенных моментов политического самоутверждения граждан, политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающим его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими объединениями возможностью быть субъектами государственной власти. Выборам посвящено большое количество научных изысканий, существует достаточно много определений данного понятия.

Под выборами понимается участие граждан в осуществлении государственной власти как непосредственным волеизъявлением по коренным вопросам общественной и государственной жизни при формировании представительных органов государственной власти, так и выделение из своей среды путем голосования представителей для выполнения в этих органах функций по осуществлению государственной власти в соответствии с волей и интересами граждан, выраженными на выборах.

Волеизъявление избирателей - синтез общенациональных или региональных (публичных и частных) и собственных интересов. Оно формируется на основании субъективного понимания сочетания этих интересов. Сюда входит и отношение к бывшему составу представительного органа, его политическому поведению и к модели политического поведения отдельных кандидатов и групп кандидатов в депутаты. Оказывает влияние и личное понимание каждым избирателем его места в обществе, характера соприкосновения с государством, личное представление каждого избирателя о политическом будущем государства и общества.

Не остается без внимания отношение к личностям кандидатов и к их образу жизни. Разнородность и широта избирательного корпуса отражаются в системе представительного правления, так как воля и интересы народа посредством выборов опосредуются в воле и поведении народных представителей. Сама воля избирательного корпуса - единство разнообразных воль избирателей, достигаемое путем конкурентного согласия. Состав политического представительства, сформированного единством разнообразных воль избирателей, также отражает это разнообразие: в нем участвуют лица, представляющие различные интересы и выражающие различные мнения. Однако, будучи социально разнородной совокупностью людей, представительный орган выявляет единую консолидированную волю относительно управления общественными делами, так как, выражая различные интересы, парламентарии осуществляют тем самым и общий интерес, действуя в этом отношении как единое целое.

Выборность является фактором громадной практической важности, в значительной степени определяет и место народного представительства среди других государственных установлений и его жизненное значение, выборность создает тесную нравственную связь органов власти с народом и является источником политической силы народного представительства. Кроме того, выборность народного представительства создает его полную независимость от бюрократического механизма. Наконец, выборность создает для органов народного представительства независимое положение. В этом определении резюмированы исходные признаки и качества демократической публичной власти, основанной на выборных началах, т.е. правилах и процедурах, обеспечивающих политическую стабильность, юридическую преемственность и социальную легитимность представительных (исполнительных) институтов.

В понятие «выборы» включаются действия граждан, избирательных объединений, избирательных комиссий и органов государственной власти на всех стадиях избирательного процесса (составление списков избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов, проведение предвыборной агитации, голосование и подведение его итогов и некоторые другие). Особенностью этих действий является то, что они совершаются в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Таким образом, любые избирательные действия, которые осуществляются не с целью избрать перечисленные выше органы власти и не в соответствии с указанными нормативными актами, не могут считаться выборами в Российской Федерации в смысле Федерального закона об основных гарантиях.

Выборы общественных органов, органов коммерческих организаций, иных органов и их должностных лиц, не являющихся органами государственной власти и органами местного самоуправления, не относятся к предмету регулирования избирательного законодательства.

Законодательство РФ не дает классификацию принципов избирательного права. В юридической литературе единая градация принципов в этой сфере тоже отсутствует.

Так, для советского периода развития избирательной системы характерным было отождествление принципов избирательного права применительно к условиям реализации гражданами субъективного права избирать и быть избранными в органы государственной власти. В качестве принципов рассматривалось исключительно участие граждан в выборах на основе общего прямого равного избирательного права при тайном голосовании.

Тем не менее, в Российской Федерации наметилась тенденция расширительного понимания принципов избирательного права, включения в их систему не только концептуальных условий участия граждан в выборах, но и фундаментальных начал избирательного процесса, отражающих демократическую природу выборов как политического института народовластия и обеспечивающих свободное и открытое участие граждан в формировании представительных основ публичной власти.

Так как в литературе нет единой классификации принципов выборов, отмечу, на мой взгляд, существенные из них, без которых не возможна демократическая избирательная система.

Сегодня обязательные, периодичные, своевременные (своевременно назначенные), свободные, альтернативные (состязательные), подлинные выборы - единственный законный способ делегирования власти народом, а также оптимальное средство формирования института представительной демократии, который является неразрывной составной частью современной конституционно-правовой модели российской государственности.

Всеобщее избирательное право. Принцип всеобщего избирательного права означает, что избирательные права (или хотя бы активное избирательное право) признается за всеми взрослыми и психически здоровыми людьми. Это максимум возможного и разумного, который практически нигде не достигается. Всеобщность означает отсутствие дискриминации по каким-либо основаниям (пола, национальности и др.), то есть невозможность отстранения от выборов каких-либо граждан или групп населения.

Прямое и косвенное избирательное право. Применение принципов прямого или косвенного избирательного права или их определенное сочетание зависят от порядка формирования выборного органа.

Прямое (непосредственное) избирательное право означает право избирателя избирать и быть избранным непосредственно в выборный орган или на выборную должность.

Косвенное (многоступенчатое) избирательное право означает, что избиратель выбирает лишь членов коллегии, которая затем уже избирает выборный орган. Такой коллегией может быть государственный или самоуправленческий орган, нижестоящий, по отношению к выбираемому.

Равное избирательное право. Принцип равного избирательного права предполагает равную для каждого избирателя возможность воздействовать на результаты выборов. Он представляет собой следствие и одно из важнейших проявлений конституционно гарантируемого равноправия граждан. Равенство избирательного права обеспечивается прежде всего наличием у каждого избирателя одинакового числа голосов. В зависимости от избирательной системы у каждого избирателя число голосов может быть больше, чем один. Поэтому важно, чтобы у всех избирателей их было поровну. Принципу равного избирательного права противоречит плюральный вотум (буквально - множественное голосование). Согласно этому принципу одни избиратели могут иметь в зависимости от обстоятельств больше голосов, чем другие.

Принципу равного избирательного права также противоречат куриальные выборы, которые заранее делят избирателей на группы - курии (например, по национальному, религиозному, сословно-кастовому и другим признакам) с заранее установленным числом мандатов, предоставляемых каждой из этих групп.

Тайное голосование. Принцип тайного голосования состоит в исключении внешнего наблюдения и контроля за волеизъявлением избирателя. Смысл его в гарантии полной свободы этого волеизъявления.

Принцип свободных выборов означает, что избиратель сам решает, участвовать ли ему в избирательном процессе, а если участвовать, то в какой мере. Этот принцип сочетается с добровольной регистрацией избирателей. Неучастие избирателей в выборах называют абсентеизмом. На его уровень влияют чаще всего политические и экономические обстоятельства. Высокий уровень абсентеизма приводит либо к избранию органа власти или самоуправления небольшой частью избирательного корпуса, что дает основание сомневаться в легитимности органа, либо может вести к безрезультатности избирательного процесса.

Принцип обязательности и периодичности выборов - означает, что выборы являются единственным в полной мере легитимным способом формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Предполагается, что деятельность выборных институтов власти должна быть регламентирована по времени и их воспроизводств

Преобразования избирательной системы и законодательства о референдуме, начало которым положили массовый политический энтузиазм конца 80-х годов и нововведения в советском избирательном законодательстве, осуществленные в 1988-1989 годах, радикально изменили российские выборы и референдум. Выборы девяностых годов разительно отличались от того мероприятия, которое называлось выборами в советские времена. В отличие от СССР, где всесоюзный референдум был проведен всего лишь один раз, институт референдума применяется, хотя в основном на региональном уровне.

В первую очередь следует отметить огромные перемены, произошедшие в избирательном законодательстве. Современное российское законодательство выгодно отличается от советского существенно большей определенностью и системностью. Законодательство, несомненно, сильно влияет на избирательный процесс, хотя не следует забывать и о российской традиции безнаказанного пренебрежения к закону. Российским властям приходится тратить довольно много сил на «управление» результатами выборов, в частности, по той причине, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит прямые запреты на использование административного ресурса в политических целях.

С конца 90-х годов в России наступает эпоха бюрократического ренессанса. До этого времени неокрепшая российская бюрократия никак не могла притормозить прогресс в области законов: главный законодательный орган страны проявлял известную самостоятельность. К 1997 году Россия получила избирательное законодательство и законодательство о референдуме, удовлетворяющее в целом международным стандартам.

Период с 1997 по 2004 год - время приспосабливания российской власти к прогрессивному закону. С одной стороны, власть совершенствовала использование на выборах административных органов. С другой стороны, она заново устанавливала контроль над органами других ветвей власти - избирательными комиссиями, судами, прокуратурой, законодательными собраниями и представительными органами местного самоуправления. Этот период характеризуется нарастающим произволом в правоприменительной практике, противоречивой судебной практикой.

С избранием нового состава Государственной думы в 2003 году началось активное наступление на российское избирательное законодательство. «Разминочным» материалом стал Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года «О референдуме Российской Федерации», сделавший практически нереальным проведение референдума по инициативе «снизу». Затем последовали изменения в законы, регламентирующие выборы. Эти изменения были направлены на увеличение управляемости выборов.

Осуществляя наступление на институт выборов, организаторы этого наступления придумывают различные предлоги. Они сетуют на то, что коммерческие политтехнологи сделали выборы «грязными», что «криминал рвется во власть», что российский избиратель не может разобраться в кандидатах. Это якобы не только уменьшает возможности государственного управления, но и вообще нарушает целостность России.

Авторы подобного рода заявлений сильно лукавят. Многочисленные российские выборы всех уровней - и чем выше уровень выборов, тем в большей степени - показывают, что основными нарушителями избирательного закона и основными «загрязняющими» элементами российских выборов являются властные органы, в первую очередь - органы исполнительной власти. Сейчас коммерческие политтехнологи успешны ровно настолько, насколько они работают на администрацию. Эта тенденция начала проявляться с 1996 года и к настоящему времени стала преобладающей.

Замечательные победы, описанные в рекламе политтехнологических фирм - в основном победы, подкрепленные административным ресурсом. Хотя изредка в периферийных регионах России происходят отклонения от правила, и победителем может оказаться кандидат, на первый взгляд, не поддерживаемый властью, при ближайшем рассмотрении обычно выясняется, что на таких выборах просто столкнулись разные уровни административного ресурса - федеральный с региональным или региональный с местным.

После перестроечной «перетряски» бюрократический класс опять превратился в довольно устойчивую структуру. Эту структуру цементируют, в первую очередь, меркантильные интересы, но следует отметить и правовые предпосылки формирования этой общности. Интересы «лиц, находящихся на государственной службе», законодательно защищены существенно лучше, чем интересы простых граждан. Реформа избирательного законодательства и законодательства о референдуме все больше содействует бюрократической консолидации.

Все это дает основания использовать обобщенные термины для российского чиновничества: власть, бюрократическая корпорация и т.д. В общность, обозначаемую нами этими терминами, в отличие от классического чиновничества, входят представители не только исполнительной власти, но и других властных ветвей и органов.

Размытое разделения властей и административное влияние на результат выборов все больше и больше усугубляют выделение властного класса бюрократов. Управляемые выборы и невозможность проведения всероссийского референдума ведут к дальнейшей концентрации власти, уничтожая конкуренцию внутри самой власти, порождая полностью управляемые законодательные (представительные) и судебные органы.

Несмотря на то, что российские выборы быстро приобретают черты заранее отрепетированного спектакля, а о проведении референдума народ даже и не вспоминает, несмотря на сужение круга избираемых органов власти, Россия не собирается отказываться от этих институтов вообще. Надо заметить, что такие предложения иногда проскальзывают как у сторонников «жесткой власти» - поскольку выборы лишь мешают жесткой власти - так и у людей вполне демократических взглядов, которые считают, что лучше вообще не иметь никаких выборов, чем профанировать их. Но вопрос о полной отмене выборов в России не только не стоит, но, думается, никогда и не будет стоять. Российская бюрократия достаточно хорошо умеет имитировать выборы, она обладает богатым опытом советских времен. Напомним, что в Советском Союзе выборы были всегда (за исключением исторически короткого периода Великой Отечественной войны), хотя они и не обладали характеристиками, которые должны быть присущи выборам в классическом смысле этого слова (например, в избирательных бюллетенях присутствовала только одна кандидатура). При этом выборы в СССР были формально более широкими, чем в РФ; кроме депутатов, «избирались» еще и районные судьи. Они также были более обстоятельно оформлены советской Конституцией: в отличие от нынешней российской Конституции советские конституции содержали большой раздел об избирательной системе.

Нынешнее наступление на демократический институт выборов ограничено не только (а может и не столько) внутренним сопротивлением, но и международными документами, под которыми стоят подписи российской стороны. Российским властям приходится соблюдать некоторые правила приличия перед западным миром, от которого зависит статус страны и политиков в мировом сообществе.

На сегодняшний день налицо создание такой ситуации, когда, как считают некоторые исследователи, мы движемся к своего рода выборной дуалистической монархии, где глава государства сам подбирает и проводит своего преемника на этот пост, опираясь на партию власти, которая была создана при покровительстве нынешней государственной власти. При этом еще и делаются заявления о том, что такой порядок правления в России должен сохраняться по меньшей мере на двадцать, тридцать и даже пятьдесят лет.

Но в целом нарастание авторитарных тенденций в развитии нашей государственности остается фактом, а это неизбежно требует менять вектор развития нынешнего законодательства, и в том числе того законодательства, которое связано с определением роли и значения института выборов и референдума, как важнейших рычагов укрепления начал подлинной демократии и народовластия в стране.

Список нормативных правовых актов и литературы

Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Информационно-правовая база: URL:http://www.consultant.ru/

Федеральный конституционный закон Российской Федерации О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. №5-ФКЗ» // Информационно-правовая база: URL:http://www.consultant.ru/

Федеральный закон Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 06.12.1994 г. №56-ФЗ (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/

Федеральный закон Российской Федерации «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21.06.1995 г. №90-ФЗ (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/

Федеральный закон Российской Федерации «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 №82-ФЗ (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/

Федеральный закон Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. №124-ФЗ (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/

Федеральный закон Российской Федерации «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 года №121-ФЗ (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/

Федеральный закон Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г. №67-ФЗ // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/

Федеральный закон Российской Федерации Российской Федерации «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» №175-ФЗ от 20.12.2002 г. (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/

Федеральный закон Российской Федерации «О политических партиях» от 11.07.2001 г. №95-ФЗ // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/

Федеральный закон Российской Федерации «О выборах Президента Российской Федерации» от 17 мая 1995 г. №76-ФЗ (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/

Федеральный закон Российской Федерации «О выборах Президента Российской Федерации» от 31 декабря 1999 г. №228-ФЗ (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/

Федеральный закон Российской Федерации «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. №19-ФЗ // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/

Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. №1096-1 «О выборах Президента РСФСР» утратил силу) // Информационно-правовая база: URL:http://www.consultant.ru/

Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/

Конституция РСФСР 1978 г. (в ред. от 24 мая 1991 г.) (утратила силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/

Положение о выборах депутатов государственной Думы и Положением о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденными Указами Президента Российской Федерации 21 сентября 1993 года №14001 и 11 октября 1993 года №1626 (утратило силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/

Закон СССР «Об общественных объединениях» от 09.10.1990 года №1708-1 (утратил силу) // Информационно-правовая база: URL: http://www.consultant.ru/

Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный) / Борисов А.Н.М.: «Юстицинформ», 2007;

Комментарий к Федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации» (постатейный) / под ред. В.И. Шкатуллы М.: «Юстицинформ», 2006;

Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов (14-е издание, переработанное и дополненное) // Учебник, М.: «Юстицинформ», 2008;

Кудинов О.А. Конституционное право зарубежных стран: курс лекций // Курс лекций, М, М.: ОСЬ-89, 2008;

Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б., Избирательное право // Учебник, М., Юстицинформ, 2008.

Рыбаков А.В. Избирательное право и избирательные системы // Социально-политический журнал, 2009, №2. 2.

Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997.

Миронов А. Конституция Российской Федерации 1993 года: смысло-логический анализ. СПБ., 2008.

Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2005.

Гаджимагомедов Г.А., Ивлиев Г.П. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности. М.: Норма, 2008.

Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: Материалы международной конференции/ Под ред. А.В. Иванченко и А.Е. Любарева. - М.: Аспект Пресс, 2006.

Ершов В.А. Основы избирательного права Российской Федерации / М.: ГРОССМЕДИА, Росбух, 2009.

Цыбуляк С.И. Избирательный процесс: проблемы определения понятия / журнал «Государственная власть и местное самоуправление», №5, 2009;

Шемелин А.В. Электоральный процесс и политико-правовое поле в России / журнал «Государственная власть и местное самоуправление», №4, 2009;

Рецензия на учебник «Избирательное право России» / Под ред. В.О. Лучина, Старостина И.А. / журнал «Конституционное и муниципальное право», №9, 2009;

Лукьянова Е.А. Суд не может отменить результаты выборов не только потому, что просто не может… / журнал «Конституционное и муниципальное право», №7, 2009;

Старостенко К.В. Система выборов в Российской Федерации: ограничение политического многообразия / журнал «Общество и право», №1, 2008;

Петров М. Надзор за исполнением законодательства о выборах / журнал «Законность», №1, 2009;

Горбунов В.А., Кликушин А.А. Защита судами общей юрисдикции публичных интересов избирательного корпуса / журнал «Конституционное и муниципальное право», №6, 2009;

Сунцова Е.А., Бетин А.В. Подсчет и учет голосов как стадия избирательного процесса / журнал «Административное и муниципальное право», №6, 2009;

Референдум как институт непосредственной демократии

Редакционный материал «Государственная власть и местное самоуправление», 2007, №6

Бузин А.Ю. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации / журнал «Конституционное и муниципальное право», №3, 2009;

Борисов И.Б., Ивайловский Д.А. Соотношение отдельных позиций Европейского суда по правам человека с национальным избирательным законодательством / журнал «Конституционное и муниципальное право», №3, 2009;

Зуйков А.В. Развитие законодательства о выборах Президента РФ в 1993-2008 годах / журнал «Конституционное и муниципальное право», №20, 2008;

Предеин А.Н. О бедном кандидате замолвите слово? / журнал «Государственная власть и местное самоуправление», №5, 2008;

Шемелин А.В. Влияние экономического фактора на электоральное поведение россиян в период становления избирательной системы

/ журнал «Государственная власть и местное самоуправление», №5, 2009;

Ерыгина В.И. Эволюция идеи пропорционального представительства в России / журнал «История государства и права», №12, 2008;

Курячая М.М. Проблемы реализации права граждан на референдум / журнал «Право и политика», №9, 2005;

Чертков А.Н., Артамонова Н.В. Политические партии в контексте развития правовой культуры избирателей / «Законодательство и экономика», №10, 2007;

Ефименко Е.А. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума в Российской Федерации: правовой режим, особенности, недостатки / журнал «Конституционное и муниципальное право», №3, 2007;

Лапаева В.В. Законодательное требование к численности политической партии как ограничение конституционного права на объединение: критерии правомерности / журнал «Журнал российского права», №9, 2007;

Волкова Е.А. Куда идет законодательство о политических партиях / журнал «Конституционное и муниципальное право», №1, 2009;

Митин Г.Н. Исключение из политической партии: право гражданина на защиту / журнал «Конституционное и муниципальное право», №16, 2009.

Размещено на .ru