Прокурорский надзор - Курс лекций

Являясь в установленном законом порядке стороной обвинения в уголовном процессе и осуществляя конституционную функцию уголовного преследования, прокуратура, тем не менее, имеет более важную конечную цель - достижение истины, строго основанной на духе и букве закона, справедливости в отношении любых участников процесса, даже если их интересы прямо противоречат друг другу. Во-вторых, самостоятельность определяется целой системой правовых актов, регулирующих структуру и систему органов прокуратуры, принципов и условий их организации и деятельности, полномочий прокуроров по установлению и устранению нарушений законности, присущими только им специфическими методами и средствами. Более того, прокурорский надзор за счет таких преимуществ, как оперативность разрешения обращений граждан, инициативность, доступность для населения, охват широкого круга лиц и, наконец, возможность беспошлинного обращения граждан в прокуратуру существенным образом компенсирует ряд уязвимых сторон суда. В условиях правового нигилизма, откровенного неисполнения законов органами исполнительной власти, хозяйствующими субъектами и гражданами только прокуратура как орган, осуществляющий от имени Кыргызской Республики надзор за исполнением действующих на ее территории законов, в состоянии обеспечить согласованность законодательства и многочисленных правоисполнителей во всех сферах жизнедеятельности страны. Из сказанного принципиально важным для усвоения содержания сущности прокурорского надзора является то, что: 1) прокурорский надзор - это специфический вид государственной деятельности, которую кроме прокуратуры не могут осуществлять никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения или должностные лица.

Содержание

Лекция № 1. Тема: Содержание и система курса "Прокурорский надзор"

Лекция № 2. Тема: "Создание и основные этапы развития прокуратуры"

Литература

Шагивалиев А.К. Прокурорский надзор в Кыргызской Республике. - Б.: Раритет-Инфо, 2004. - С.373.

Сухарев А.Я. Прокурорский надзор. - М.: Норма, 2005. - С.466.

Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. - М.: Экзамен, 2006. - С.387.

Курс прокурорского надзора: Учебник с приложением нормативных актов / Под ред. Коробейникова Б.В., Баскова В.И. - М.: Зерцало, 2000.

Лекция № 2. Тема: "Создание и основные этапы развития прокуратуры"

Цели темы: · Ознакомить студентов с историей зарождения органов прокуратуры.

· Объяснить и раскрыть студентам этапы развития органов прокуратуры Кыргызской Республики.

План лекций: 1. Образование и развитие органов прокуратуры до 1917 г.

2. Органы прокуратуры в период с 1917 по 1991 гг.

3. Органы прокуратуры Кыргызской Республики после 1991 г.

1. Поиск истины, на наш взгляд, всегда связан с поиском исторических корней того или иного явления, его сравнения с имеющимися аналогами. Поэтому история создания какого-либо государственного органа помогает лучше понять его предназначение и место в системе других государственных образований.

До 1991 г. история прокуратуры Кыргызской Республики была неразрывно связана, по известным причинам, с историей прокуратуры России. Последняя, в свою очередь, - с общемировой историей органов прокуратуры, которая исчисляется даже не веками, а тысячелетиями.

При создании этого органа идея состояла отнюдь не в карательном его предназначении, а в обеспечении справедливости и законности. Так, например, предназначение прокуратуры в Греции и странах Востока состояло, во-первых, в надзоре за исполнением предписаний государственной власти, во-вторых, в поддержании обвинения в суде ("ораторы").

В европейских странах впервые прокуратура возникает во Франции в XIV веке. Именно она до настоящего времени остается во многом эталоном прокуратуры западных стран и послужила прообразом Российской прокуратуры. Сразу же следует отметить, что французская прокуратура была создана отнюдь не с тем предназначением, какое в нее первоначально вкладывалось. Это был сугубо обвинительный, карательный орган к тому времени сформировавшегося инквизиционного процесса и приспособлен исключительно для исполнения воли короля. В последующем, особенно после Французской революции 1789 г., деятельность прокуратуры Франции претерпела некоторые изменения, однако основное ее предназначение осталось прежним - обеспечение незыблемости держателя верховной власти в стране.

Учредителем органов прокуратуры в России по праву считается Петр I. Причем она была создана не сразу, одномоментно. Первоначально великий реформатор, будучи крайне озабоченным повальной коррупцией в стране, Указом от 2 марта 1711 г. учреждает фискальную службу с тем, чтобы "… над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправедный суд, также сбор казны и прочего". Материального вознаграждения за свой труд фискалы не получали, а существовали за счет "собственных кормовых", т.е. взяток. Тем самым по существу был создан новый коррупционный орган. Осознав это, Петр I Указом от 12 января 1722 г. упраздняет должность генерал-фискала и вводит новую - генерал-прокурора. Именно этим Указом была учреждена прокуратура Российской империи. Дата - 12 января - Указом Президента РФ от 7 июня 1996 г. провозглашена Днем прокурора. Первым генерал-прокурором России стал известный русский государственный деятель П.И. Ягужинский. В Указе "О должности генерал-прокурора" от 12 апреля 1722г. устанавливается, что "сей чин, яко око наше и стряпчий о делах государственных", что "генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил… Также должен накрепко смотреть, дабы Сенат в своем рвении праведно и нелицемерно поступал, а ежели что увидит противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно и с полным изъяснением, в чем они или некоторые из их не так делают, как надлежит, дабы исправили; а ежели не послушают, то должен в тот час протестовать и оное дело остановить и немедленно донесть нам…"1.

Существенным отличием от службы фискалов было то, что прокуроры стали действовать гласно.

После смерти Петра I, в 1725 г., деятельность органов прокуратуры империи протекала по-разному: то затухала (особенно в период царствования Анны Иоановны), то вновь была восстановлена в первоначальных правах Указом императрицы Елизаветы Петровны от 12 декабря 1741 г. и, наконец, функционально усилена Екатериной II. Затем вновь при Павле I прокурорский надзор ослаб, штаты сокращены.

Большое историческое значение для органов прокуратуры имели реформы Александра II в начале 60-х годов XIX столетия. Причем, прокурорская реформа была проведена даже на два года раньше судебной - в 1862 году. Именно тогда Государственный совет Российской империи принял "Основные положения о прокуратуре", в которых была существенно трансформирована и усилена ее роль и деятельность, определены государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи, а также полномочия прокуроров.

В Положении было четко определено назначение прокуратуры - наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи, сформулированы следующие принципы организации и деятельности: единство и строжайшая централизация органов прокуратуры;

осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры;

осуществление "верховного надзора в Российской империи генерал-прокурором";

строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим;

несменяемость прокуроров;

независимость прокуроров от "местных" влияний при принятии ими любых решений.

Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались на должность рескриптом императора, нижестоящие прокуроры - генерал-прокурором. Прокурор назначался на должность пожизненно, его труд высоко оплачивался, что в значительной мере снижало коррумпированность этой прослойки чиновничества. Однако имелся и существенный недостаток - формирование прокурорского корпуса носило сословный характер. Хотя исторически это объяснимо, тем не менее, нетрудно догадаться, что прокуратура верой и правдой служила только в интересах царского престола, являясь по существу карательным органом. В таком виде с незначительными изменениями она просуществовала до 1917 г., когда на волне пролетарской революции была упразднена вообще. При этом следует все же отметить, что часть Александровских реформ прокуратуры является востребованной и в настоящее время.

Возрождение органов прокуратуры произошло только через пять лет, в 1922 г., в период проведения в стране новой экономической политики. До этого прокурорские функции в какой-то мере выполняли самые различные государственные органы: рабоче-крестьянская инспекция, Наркомюст, ВЧК, Народный комиссариат государственного контроля. Вполне естественно, обеспечить действенный надзор за единообразным исполнением законов они не могли. Исходя из сложившейся на тот момент исторической ситуации в вопросах обеспечения законности, по предложению В.И. Ленина в мае 1922 г. на голосование III сессии ВЦИК был поставлен проект "Положения о прокурорском надзоре". Однако он принят не был и был отправлен на доработку.

Камнем преткновения оказался вопрос о подчиненности прокуроров. Большинство членов ВЦИК полагало, что прокуроры должны иметь "двойную" подчиненность: по вертикали - вышестоящему руководству и по горизонтали - местным органам власти. Именно тогда,20 мая 1922 г., В.И. Ленин обратился к членам ВЦИК с известным письмом "О двойном подчинении и законности", в котором подверг резкой критике такую постановку вопроса, говоря, что законность не может быть Калужской или Казанской, а должна быть единой для всех субъектов федерации. "Прокурор отвечает за то, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом, и только с этой точки зрения прокурор обязан опротестовывать всякие незаконные решения"1.

26 мая Положение было принято и 28 мая 1922 г. подписано председателем ВЦИК М.И. Калининым. Оно было построено на следующих основных принципах: централизация и единоначалие органов прокурорского надзора;

строгое подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим;

независимость органов прокуратуры от местных влияний;

опора прокуратуры на помощь широкой общественности.

Однако структурно органы прокуратуры были не самостоятельны и входили в состав Минюста с 1922 по 1929 гг., а затем вошли в состав Верховного Суда СССР. Первым прокурором был назначен Н.В. Крыленко (1922-1924), затем П.А. Красиков (1924-1933).29 июня 1933 г. принято постановление ЦИК и СНК СССР "Об учреждении Прокуратуры Союза ССР". Утвержденное 17 декабря 1933 г. "Положение о прокуратуре Союза ССР" 1 определило правовой статус прокуратуры как самостоятельного государственного органа. Прокуратура Верховного Суда СССР была упразднена. Первым прокурором СССР был назначен И.А. Акулов. Конституцией СССР 1936 г. (ст.113) впервые в истории конституционного законодательства введено понятие высшего надзора за точным исполнением законов. Причем эта прерогатива была отнесена к полномочиям только Прокурора СССР. На всех нижестоящих прокуроров она не распространялась.

Говоря об этом периоде истории развития органов прокуратуры, нельзя не отметить того, что именно в те годы окончательно установился культ личности Сталина. Многие прокуроры, не желавшие поддерживать необоснованные обвинения, были репрессированы. Расстреляны Н.В. Крыленко, И. А Акулов и многие другие видные деятели прокуратуры.

С началом Великой Отечественной войны деятельность всех без исключения, в том числе и территориальных, прокуратур была перестроена на военный лад.16 сентября 1943 г. Указом ПВС СССР были введены классные чины для всех прокурорско-следственных работников с выдачей форменного обмундирования. В первые послевоенные годы самые видные прокуроры приняли активное участие в Нюрнбергском процессе (1945-46 гг.) над главными военными преступниками. Главным обвинителем от СССР выступил Р.А. Руденко, в то время прокурор Украины, а в последующем долгие годы возглавлявший прокуратуру Союза ССР. 19 марта 1946 г. Верховным Советом СССР был принят закон "О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР".

Начатые в 30-х годах репрессии сталинского режима продолжались вплоть до смерти "вождя всех народов" - до 1953 года. Стоит, однако, отметить, что и органы прокуратуры в те годы вписали немало черных страниц в свою историю. Суды так называемых "троек", назначение непомерно строгих наказаний за мелкие правонарушения, другими словами - правовой беспредел не может быть оправдан никакими самыми тяжелыми историческими обстоятельствами. Поэтому иначе как карательными функции прокуратуры тех лет назвать нельзя. Некоторые современники сейчас начинают выражать в разных формах явное неудовольствие, когда где-либо упоминается о решениях съездов коммунистической партии. И тем не менее, об одном из них мы не можем не сказать. Это ХХ съезд КПСС, который развенчал культ личности Сталина и после которого наступил период хрущевской "оттепели". Коснулась она и всех правоохранительных органов страны.

24 мая 1955 г. Указом ПВС СССР утверждено "Положение о прокурорском надзоре в СССР". В конце 50-х начале 60-х годов проведена реформа уголовного и уголовно-процессуального законодательства, которая в значительной степени приблизила эти нормы права к признанным в демократических государствах правилам реагирования на различного рода преступления. В целом правоохранительная система стала более гуманной и по отношению к гражданам государства во многом исключила проявления правового произвола годов культа личности. В работе органов прокуратуры стало явно просматриваться соблюдение принципов демократизма, гласности, коллегиальности в принятии отдельных важных решений.

Важным в историческом плане для органов прокуратуры являются принятие в 1977 г. четвертой по счету Конституции СССР и в 1979 г. - Закона "О прокуратуре СССР". В частности, согласно гл.21 (состоящей из 5 статей) Конституции, на прокуратуру была возложена обязанность осуществлять надзор не только за точным, но и единообразным исполнением законов. Причем осуществление высшего надзора возлагалось не только на Генерального, но и на всех подчиненных ему прокуроров в пределах их компетенции. Всего этого в Конституции 1936 г. не было. В 1987 г. в Закон "О прокуратуре СССР" были внесены изменения. В обиходе прокурорского надзора появились такие новые средства прокурорского реагирования, как предписание и предостережение.

Такова в кратком виде история развития органов прокуратуры времен социализма.

Начало 90-х годов ознаменовалось распадом некогда могущественной державы СССР и одновременным образованием на ее основе 15 суверенных государств, в том числе и Кыргызской Республики. Несколько месяцев бывшие союзные республики назывались Союзом Суверенных Государств (ССГ), а затем были переименованы в Содружество Независимых Государств (СНГ), в который вошли и пребывают в настоящее время 12 из 15 бывших союзных республик.

Такой исторический поворот, естественно, не мог не отразиться на законодательстве об органах прокуратуры. Каждое суверенное государство стало самостоятельно принимать решения уже без оглядки "на Москву". Однако исторические корни и традиции не позволили радикально отдалиться друг от друга в вопросах принятия законов, регулирующих прокурорскую деятельность. Несмотря на наличие некоторых несовпадений, в целом, в принципиальных ее частях, законодательство стран СНГ осталось одинаковым, не считая тех моментов, которые неизбежно должны были появиться в связи с изменением форм собственности, глубоких общественных преобразований, построением рыночных отношений. Более того, связанный с происходящими переменами резкий рост преступности привел к необходимости объединения усилий прокуратур стран СНГ на отдельных, особо тревожных направлениях борьбы с преступностью, которая сегодня приобрела вид транснациональной. Это такие направления, как терроризм, борьба с наркопреступлениями, хищениями собственности и т.д.7 декабря 1995г. в Москве был создан Координационный Совет Генеральных прокуроров всех 12 стран СНГ и образован также единый печатный орган Генеральных прокуроров стран СНГ - журнал "Прокурорская и следственная практика", в редакционный совет которого вошли представители 10 суверенных республик (кроме Узбекистана и Украины). Одним словом, в вопросах законодательного регулирования прокурорского надзора в суверенных государствах общего пока остается гораздо больше, чем разного.

17 января 1992 г. Верховным Советом Российской Федерации был принят Закон "О прокуратуре Российской Федерации". Однако в связи с вступлением в действие Конституции РФ в 1993 г. и с необходимостью приведения в соответствие с ней существовавших норм этот же Закон в 1995 г. был принят в новой редакции.

Конституция Кыргызской Республики принята 5 мая 1993 г. На ее основании 18 декабря того же года был принят Закон "О прокуратуре Кыргызской Республики", который действует по настоящее время. В Конституции России прокуратура помещена в раздел судебной ветви власти и ее функциональные направления деятельности не обозначены. В ст.129 говорится лишь о порядке назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов федерации. При этом несколько задет принцип централизации, так как прокуроры субъектов федерации назначаются по согласованию с этими самыми субъектами, т.е. органами местной власти и управления.

В отличие от этого Конституция Кыргызской Республики прокуратуре отводит место в исполнительной ветви власти и в ст.78 четко определяет основные функциональные направления ее деятельности: надзор за точным и единообразным исполнением законов;

уголовное преследование;

участие в суде.

Генеральный прокурор назначается Президентом Кыргызской Республики по согласованию с Собранием народных представителей Жогорку Кенеша. Прокуроры областей и г. Бишкек, военный прокурор назначаются на должность и освобождаются от нее Президентом Кыргызской Республики.

В Конституции КР и законах о прокуратуре обоих государств отсутствует понятие высшего надзора, а осталось оно в форме просто надзора за точным и единообразным исполнением законов 1.

Это лишь некоторые различия законодательного регулирования прокурорского надзора в России и Кыргызстане. Имеются и другие, о которых будет сказано ниже, при раскрытии содержания прокурорского надзора в традиционно сложившихся его отраслях.

2. При рассмотрении исторического аспекта развития органов прокуратуры в основном уже были перечислены законы, регулирующие их деятельность. Кроме того, прокуроры и следователи в России и Кыргызстане в своей повседневной работе руководствуются еще приказами, указаниями, инструкциями и распоряжениями своих Генеральных прокуроров, изданных на основе и во исполнение действующего законодательства.

Приказ Генерального прокурора Кыргызской Республики руководящего характера определяет стратегическую линию по осуществлению надзора за исполнением законов в определенной отрасли надзора или в каком-либо направлении деятельности прокуратуры.

Указание дается Генеральным прокурором в развитие приказа руководящего характера, в нем затрагивается какой-либо участок деятельности прокурора.

Распоряжение издается в целях выполнения, чаще всего немедленного, каких-либо действий прокурором и следователем (например, распоряжение Генерального прокурора Кыргызской Республики о создании при прокуратурах области и г. Бишкек комиссий по этике).

Инструкция, утверждаемая Генеральным прокурором, предусматривает порядок производства каких-либо действий технического характера (например, инструкция по делопроизводству, о порядке ведения статистической отчетности и т.д.).

3. Несмотря на то, что органы прокуратуры Кыргызской Республики в основном развивались совместно с прокуратурой России, они, тем не менее, имеют и свою собственную историю становления и развития. Правда, этот вопрос в научной литературе еще недостаточно исследован, поэтому здесь будет приведено только известное на сегодняшний день.

В среде практикующих прокуроров Кыргызской Республики на протяжении нескольких лет дискутировался вопрос: какую дату взять как отправную, с которой можно было бы начать исследования в историческом плане. Одни предлагали совместить эту дату с датой провозглашения независимости Кыргызстана - 31 августа 1991 года. Другие - с момента принятия первого в суверенном государстве Закона "О прокуратуре Кыргызской Республики" - 18 декабря 1993 года. Однако совершенно обоснованно, на наш взгляд, было отдано предпочтение точке зрения, согласно которой историю прокуратуры следует исчислять с момента учреждения Кара-Киргизской автономной области в составе РСФСР как первого национально-политического образования кыргызского народа1. Именно после образования данной области постановлением № 6 Президиума Революционного Комитета Кара-Киргизской автономной области 22 ноября 1924 г. была создана первая прокуратура численностью 15 человек. "Учитывая весомый вклад работников прокуратуры Кыргызской Республики в реализацию принципов правового государства, обеспечение законности, правопорядка, защиты прав и законных интересов личности в целях обеспечения преемственности передаваемых из поколения в поколение богатых прокурорско-следственных традиций Правительство Кыргызской Республики постановляет: Установить 22 ноября ежегодно отмечаемым профессиональным праздником - Днем работника прокуратуры Кыргызской Республики".

Выше приведен дословный текст Постановления Правительства Кыргызской Республики № 456 от 25 июля 2000 года.

В разные годы прокуратуру Кыргызстана возглавляли М.П. Безносиков (1924), А.А. Дорогов (1925), Я.Г. Вельт (1925-1927), Т. Худайбергенов (1927-1928), И. Джоломанов (1929-1933), И. Смирнов (1933-1937), А.М. Присяжный (1938-1939), И.И. Комолов (1939-1942), Ф.И. Шевельков (1943-1948), А.Я. Романов (1948-1959), Ш.А. Акаев (1959-1961).

Три конституционных срока (с 1961 по 1976 гг.), т.е.15 лет, бессменным руководителем кыргызской прокуратуры был Сатаров Александр Михайлович. С 1976 по 1983 гг. прокурором Киргизской ССР был М.Л. Демичев, с 1983 по 1987 гг. - П.Н. Дрыжак, с 1987 по 1991 гг. - Г.И. Иванцов.

Первым прокурором независимого Кыргызстана (1991-1993) стала Баекова Чолпон Турсуновна. Возглавив прокуратуру в годы становления новой кыргызской государственности, она внесла неоценимый вклад в формирование новой кыргызской прокуратуры.

Первым Генеральным прокурором Кыргызской Республики в течение конституционного срока (7 лет) с 1993 по 2000 год был Шаршеналиев Асанбек Шаршеналиевич. Именно в его бытность в указанной должности 18 декабря 1993 г. был принят первый и пока единственный Закон "О прокуратуре Кыргызской Республики", в котором нашли закрепление основные принципы организации и деятельности прокуратуры Кыргызской Республики, созданы дополнительные условия для повышения эффективности работы прокуратуры в процессе реализации политики суверенного кыргызского государства.

В настоящее время Генеральным прокурором Кыргызской Республики является Сатыбалдиев Эльмурза Ракишевич, который более 20 лет проработал в системе органов прокуратуры и возглавил прокуратуру на рубеже третьего тысячелетия.

Выводы по теме: · Целью данной темы является объяснение студентам возникновение и развитие органов прокуратуры.

· Теоретическое значение изучения данной темы состоит в получении студентами знаний в области истории развитии и становлении органов прокуратуры КР.

ЛИТЕРАТУРА.

1) Шагивалиев А.К. Прокурорский надзор в Кыргызской Республике. - Б.: Раритет-Инфо, 2004. - С.373.

2) Курс прокурорского надзора: Учебник с приложением нормативных актов / Под ред. Коробейникова Б.В., Баскова В.И. - М.: Зерцало, 2000.

3) Историческая судьба российской прокуратуры. Научно-публицистический очерк / Под ред. Сухарева А.Я. - М.: Инфра, 2000.

Лекция № 3. Тема: "Задачи и принципы организации и деятельности прокуратуры"

Цели темы: · Объяснить студентам принципы организации и деятельности прокуратуры, указанные в Законе о прокуратуре КР.

· Раскрыть студентам содержание и значение принципов, регулирующих деятельность органов прокуратуры.

План лекций: 1. Понятие и значение задачи организации и деятельности прокуратуры.

2. Понятие и значение принципов организации и деятельности прокуратуры.

3. Прокуратура Кыргызской Республики как единая и централизованная система.

1. Задачи органов прокуратуры условно можно разделить на общие и отраслевые. Они сформулированы и закреплены в Конституции, Законе "О прокуратуре Кыргызской Республики", других законах (УПК, Закон "О государственной службе" и т.д.), а также в приказах Генерального прокурора конкретно по каждой отрасли прокурорского надзора.

Общие задачи сформулированы в Законе "О прокуратуре Кыргызской Республики" (ст.1). К ним относятся: Надзор за точным и единообразным исполнением законодательных актов: министерствами, государственными комитетами, административными ведомствами и другими органами, создаваемыми при Правительстве Кыргызской Республики;

органами местного самоуправления;

местной государственной администрацией;

общественными объединениями;

должностными лицами;

хозяйствующими субъектами независимо от форм собственности;

гражданами.

В других странах надзор за точным и единообразным соблюдением законодательных актов гражданами не осуществляется, да и задача сформулирована несколько иначе: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина всеми должностными лицами, органами управления, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и т.д. На наш взгляд, такой подход не совсем правильный, поскольку он применим больше к так называемой законопослушной части населения. Этим мы не отрицаем наличия некоторых прав у лиц, преступивших закон. Такие, конечно, есть и должны быть в любом демократическом государстве. Что же касается свободы в прямом смысле этого слова, то преступники, содержащиеся в тюрьмах, исправительных колониях на законном основании лишены многих видов свобод, которыми пользуется основная часть населения страны. При таких обстоятельствах возникает вопрос: как нам тогда поступать с нарушившими закон гражданами, не являющимися должностными лицами, не работающими в органах управления, на предприятиях, не состоящими в общественных объединениях и т.д.? Поэтому в России смешаны понятия "гражданин" с понятием "соблюдение прав и свобод гражданина". Последнее, на наш взгляд, является самостоятельной задачей в рамках принципа законности в деятельности прокуратуры и никак не может перекрыть собой задачу по надзору за исполнением законов гражданами.

2. Обеспечение верховенства закона. Данная задача вполне понятна и вроде не требует особых комментариев. И тем не менее, и в Кыргызстане, и в Российской Федерации ее решение затруднено наличием некоторых обстоятельств.

Прокурорский надзор в обеих странах упирается в "потолок" распространения воздействия принимаемых мер реагирования, обозначенных в их законах министерствами и ведомствами. Он не может влиять, как это, например, имеет место на Украине, на решения Правительств, указы Президентов, если они даже противоречат Конституции и другим законам.

Несмотря на то, что в Законе "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" (ст. ст.3,6) указано, что нормативные акты, стоящие ниже в иерархической лестнице, не могут противоречить тем, которые расположены на более высокой ступени, такие нарушения имеют распространенный характер. О каком верховенстве закона можно говорить, когда Постановлением Правительства отменяются положения действующих законов или когда одна из ветвей власти издает подзаконный нормативный акт с явным превышением полномочий, предоставленных ей Конституцией и законами? Так, например, Постановлением Правительства Кыргызской Республики отменены положения законов: "Об органах внутренних дел", "О прокуратуре Кыргызской Республики" в части предоставления работникам этих ведомств права по служебному удостоверению бесплатно пользоваться средствами общественного транспорта (кроме такси). Постановлением Законодательного собрания Жогорку Кенеша КР № 686-1 от 25 апреля 1997 г. прекращена финансово-строительная проверка, проводившаяся госфининспекцией при Правительстве Кыргызской Республики, назначенная Генеральной прокуратурой 27 марта 1997 г., по служебным квартирам депутатов. Тем самым по существу отменено постановление следователя о назначении документальной ревизии. И таких примеров великое множество.

Отраслевые задачи сформулированы в основном в ст.3 Закона "О прокуратуре Кыргызской Республики" и по своему содержанию совпадают с направлениями прокурорской деятельности. Они обеспечивают как выполнение общих задач, так и соблюдение принципов организации и деятельности прокуратуры.

"В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, охраны прав и свобод граждан, - говорится в названной выше норме, - прокуратура осуществляет надзор: за соблюдением законодательных актов органами местного самоуправления и подчиненными Правительству Кыргызской Республики всеми органами исполнительной власти, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами за соответствие законам издаваемых ими актов, а также гражданами;

за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

за соблюдение законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер предупредительного характера, назначаемых судом;

за соблюдением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями.

Прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами. В случаях, предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом, прокуратура осуществляет расследование преступлений".

Эти, а также некоторые другие задачи (например, надзор за исполнением законов о несовершеннолетних) детально регламентированы отраслевыми приказами Генерального прокурора Кыргызской Республики. Так, например, в приказе № 3 от 3 марта 2000 г. "Об организации прокурорского надзора за раскрытием и расследованием преступлений" перед заместителем Генпрокурора по вопросам следствия, следственными отделами, прокурорами областей, городов, районов и специализированных прокуратур поставлены следующие задачи: организовать и осуществлять эффективный надзор за исполнением законов органами дознания и следствия, всецело подчинив его решению задач обеспечения полного, всестороннего и объективного расследования, неотвратимости наказания за преступления, изобличения виновных лиц, охраны прав и свобод участвующих в деле лиц, укрепление законности и правопорядка;

считать важнейшей обязанностью прокуроров, следователей и органов дознания защиту прав и законных интересов лиц, потерпевших от преступлений;

лично участвовать в организации расследования наиболее сложных и актуальных дел, уделяя особое внимание при этом преступлениям в сфере экономики и т.д.

Полное содержание приказов будет раскрыто в дальнейшем, при рассмотрении надзорной работы прокуроров в традиционно сложившихся отраслях.

2. Принципы (основополагающие требования) прокурорского надзора носят общеобязательный характер. Они тесно переплетаются с общими конституционными принципами отправления правосудия и не могут им противоречить либо противостоять.

Все принципы тесно взаимосвязаны и срабатывают только тогда, когда ими руководствуются комплексно. Только при этом можно избежать таких негативных явлений, как так называемое "телефонное право", правовой произвол и т.д. В ст.4 Закона "О прокуратуре Кыргызской Республики" закреплены следующие принципы организации и деятельности прокуратуры: 1) принцип единства и централизации;

2) принцип гласности;

3) принцип независимости от местных органов власти и управления;

4) обязательность исполнения требований прокурора.

Если говорить языком закона, то они выглядят так. Органы прокуратуры Кыргызской Республики: составляют единую систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящему и Генеральному прокурору Кыргызской Республики;

действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод граждан, а равно государственной и иной охраняемой законом тайны.

Воздействие в какой бы то ни было форме органов государственной власти, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также уполномоченных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Требования прокурора, предъявленные на основании и в порядке, установленном законом, обязательны для исполнения всеми органами, должностными лицами и гражданами. Неисполнение должностными лицами и гражданами законных требований прокурора влечет ответственность, установленную законом. Все вроде правильно и солидно звучит. Однако есть одно "но". И заключается оно в том, что дважды напоминается о наступлении "установленной законом ответственности" за неисполнение законных требований прокурора либо воздействие на принимаемые им решения. За неисполнение приговора или решения суда установлена уголовная ответственность (ст.338 УК КР). К сожалению, за неисполнение законных требований прокурора к ответственности никого в настоящее время привлечь невозможно по той простой причине, что она даже в административном порядке законами не предусмотрена 1.

Может поэтому законодательство Российской Федерации не содержит такого принципа, как обязательность исполнения требований прокурора? Зато там возведены в ранг принципов деполитизированность органов прокуратуры и запрет на совмещение своей основной деятельности с иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. Однако, на наш взгляд, деполитизация и совмещение работы не могут рассматриваться как принципы. Данные требования более приемлемы для этических сторон деятельности прокурорской системы и требованиям, предъявляемым к ее кадрам.

Обоснование введения принципа деполитизации в организацию и деятельность органов прокуратуры российские коллеги объясняют тем, что в советские времена прокуроры и следователи являлись номенклатурными работниками партийных комитетов КПСС, которые давали согласие на назначение и освобождение от должности, принуждали прокуроров на основании своих директив заниматься не свойственными для них функциями, связанными с вмешательством в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий, организаций и учреждений и т.д. Другими словами, прокуроры полностью зависели от этих органов. Теперь, мол, такое не должно повториться. А почему нет? Трудно, например, представить ситуацию, когда в администрации недавно избранного президента США Дж. Буша-младшего, представляющего Республиканскую партию, должность Генерального атторнея будет занимать демократ. Это просто невозможно! У нас, в Кыргызстане, сейчас политических партий несколько десятков, а не одна, как это было при СССР. Поэтому, полагаем, что такое обоснование и есть чистой воды политика, не совсем согласующаяся с правовыми, юридическими критериями и категориями и опытом процветающих демократических государств.

Принцип единства и централизации органов прокуратуры в законодательстве Кыргызской Республики закреплен более полно, хотя также имеет некоторые изъяны. Генеральный прокурор назначается Президентом с согласия СНП Жогорку Кенеша. Прокуроры областей, г. Бишкека и военный прокурор назначаются на должность Президентом республики по представлению Генерального прокурора. Аналогичен порядок назначения на должность заместителей Генерального прокурора. Согласно Закону "О прокуратуре Кыргызской Республики" (ст. ст.8,10), начальники управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокуратуры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются и освобождаются от должности Генеральным прокурором республики. Однако, согласно специального перечня должностных лиц, утвержденного Распоряжением Президентом КР 11 июля 1997 г., городские, районные прокуроры, а также начальники управлений и ведущих отделов Генпрокуратуры назначаются Генеральным прокурором по согласованию с Администрацией Президента. В данном случае снова возникает вопрос: какой нормативный акт - Закон или Распоряжение Президента - имеют большую юридическую силу. На практике - Распоряжение, хотя теоретики вполне обоснованно могут и возражать.

В Российской Федерации Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от нее верхней палатой Парламента - Советом Федерации по представлению Президента страны. Прокуроры субъектов Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с ее субъектами.

На первый взгляд кажется, что принцип централизации тем самым нарушен. Однако это не совсем так, а лишь только одно отступление от указанного принципа. Оно вовсе не исключает другие важные составляющие элементы принципа единства и централизации органов прокуратуры России. Это: единое законодательство с отдачей приоритета общегосударственным (федеральным) законам;

единство целей и задач, стоящих перед всеми без исключения звеньями прокурорской иерархии;

единая линия руководства в лице Генерального прокурора со строгим подчинением ему всех нижестоящих прокуроров;

наличие права вышестоящего прокурора отменить, изменить или приостановить действие, являющегося, по его мнению, не соответствующим требованиям закона, решение нижестоящего прокурора;

Генеральный прокурор России определяет структуру, штатную численность подчиненных прокуратур и вправе направлять дополнительные кадры прокуроров и следователей на те участки деятельности, которые требуют первостепенного внимания;

Генеральный прокурор РФ сво