Преобразование муниципальных образований с целью их укрепления - Дипломная работа

В выпускной квалификационной работе магистра рассматриваются актуальные вопросы преобразования муниципальных образований Российской Федерации, осуществляемого в целях их укрупнения. На сегодняшний день в публичном управлении отсутствует целостная система, как управленческо-организационного, так и юридического взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также населения муниципальных образований при осуществлении мероприятий по укрупнению муниципальных образований. В связи с этим в работе предлагаются механизмы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также населения муниципальных образований, при осуществлении мероприятий по преобразованию муниципальных образований в целях их укрупнения.В связи с этим в Российской Федерации в целом, и в Пермском крае, в частности, на сегодняшний момент наблюдается тенденция к сокращению числа муниципальных образований. Необходимо отметить, что вопросы укрупнения муниципальных образований нашли отражение и в резолюции IX Съезда Совета муниципальных образований Пермского края, в соответствии с пунктом 2.1 которой главам муниципальных образований Пермского края рекомендовано «с учетом новых экономических условий, положительного опыта укрупнения поселений и создания объединенных администраций муниципальных районов и поселений, являющихся административными центрами муниципальных районов, рассмотреть вопросы преобразования муниципальных образований» [Ежегодный доклад «О состоянии местного самоуправления и развития муниципальных образований в пермском крае в 2014 году», 2015, 78]. б) определить цели, задачи и принципы преобразования муниципальных образований, а также рассмотреть варианты возможного преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения, используемые на практике в различных субъектах Российской Федерации и в Пермском крае; В связи с выделенными целями и задачами предлагается использовать следующую рабочую гипотезу: наряду с нормативно зафиксированным в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) порядком преобразования муниципальных образований существуют и иные варианты укрупнения муниципальных образований, которые явно не выражены в указанном законе, но реально сложились в практике государственного и муниципального управления. Совокупность представленных методов исследования позволяет наиболее полно оценить проблемы и перспективы дальнейшего анализа механизмов взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления Российской Федерации, а также населения соответствующих муниципальных образований при осуществлении мероприятий по преобразованию муниципальных образований Российской Федерации в целях их укрупнения.В отдельной главе Конституции РФ (глава 8 «Местное самоуправление») определены главные права местного самоуправления: а) самостоятельность в решении населением вопросов местного значения; б) самостоятельность в решении населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; в) самостоятельность в установлении местных налогов и сборов; г) право на судебную защиту местного самоуправления; д) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Так, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) [Федеральный закон №131-ФЗ] выделяет шесть видов муниципальных образований, на территории которых осуществляется решение вопросов местного значения и которые являются основными коллективными субъектами правоотношений в муниципальном праве: - городские округа; Следует также обратить внимание на то, что в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» часть 2 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ дополнена положением, согласно которому закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Содержание

Аннотация

Введение

Глава 1. Преобразование муниципальных образований: определение терминологии и предмета исследования

1.1 Понятие «преобразование муниципального образования»

1.2 Проблемные аспекты законодательного регулирования процедуры преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения

Глава 2. Способы преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения

2.1 Цели, задачи и принципы преобразования муниципальных образований

2.2 Механизмы объединения городских и сельских поселений: выделение критериев и необходимых процедур

2.3 Механизмы объединения муниципальных районов: выделение критериев и необходимых процедур

2.4 Механизмы преобразования муниципального района в городской округ: выделение критериев и необходимых процедур

Глава 3. Алгоритмы действий органов местного самоуправления Пермского края при преобразовании муниципальных образований в целях их укрупнения

3.1 Алгоритм работы органов местного самоуправления Пермского края по объединению двух и более поселений

3.2 Алгоритм работы органов местного самоуправления Пермского края по объединению муниципальных районов

3.3 Алгоритм работы органов местного самоуправления Пермского края при создании городского округа в пределах муниципального района в два этапа

3.4 Алгоритм работы органов местного самоуправления Пермского края при создании городского округа в пределах муниципального района в один этап

Заключение

Список использованной литературы

Приложение

Аннотация

Актуальность темы исследования. Реформа местного самоуправления, начатая в 2003 году, привела к образованию большого количества муниципальных образований в Российской Федерации. Как показывает анализ, новое территориальное устройство местного самоуправления не учитывало экономических факторов, что породило большое количество финансово и экономически несостоятельных территорий. В связи с этим в Российской Федерации в целом, и в Пермском крае, в частности, на сегодняшний момент наблюдается тенденция к сокращению числа муниципальных образований. Анализ состава муниципальных образований в Российской Федерации показывает, что они неоднородны как по количеству проживающего на их территории населения, так и по уровню экономического развития и обеспеченности собственными доходами.

Так, например, в Пермском крае на территории 8 городских округов и 15 муниципальных районов с численностью населения свыше 25 тысяч человек проживает 83% жителей края, на территории остальных 25 муниципальных районов проживает 17% населения края. Самыми многочисленными муниципальными районами являются Чайковский и Пермский муниципальные районы с численностью населения более 100 тысяч человек, самым малочисленным - Косинский муниципальный район, в котором проживает 7 тысяч населения. В 53-х поселениях края (20% от общего количества поселений) проживает менее 1000 человек. Существуют различия и в уровне экономического развития муниципалитетов. Наряду с точками роста, такими как Пермь, Чайковский, Березники, Соликамск, Чусовой, есть территории, где уже десяток лет отсутствуют крупные, стабильно работающие предприятия. Это Кизеловский, Гремячинский, Чердынский, Сивинский, Кудымкарский, Гайнский, Юрлинский районы.

Одним из вариантов решения проблем системы муниципального управления, минимизации конфликтов между районной и поселенческой властью, низкой самообеспеченности местных бюджетов, нехватки квалифицированных кадров в местных администрациях является оптимизация территориальной организации местного самоуправления в целях его укрупнения путем осуществления мероприятий по преобразованию муниципальных образований в целях их укрупнения.

Необходимо отметить, что вопросы укрупнения муниципальных образований нашли отражение и в резолюции IX Съезда Совета муниципальных образований Пермского края, в соответствии с пунктом 2.1 которой главам муниципальных образований Пермского края рекомендовано «с учетом новых экономических условий, положительного опыта укрупнения поселений и создания объединенных администраций муниципальных районов и поселений, являющихся административными центрами муниципальных районов, рассмотреть вопросы преобразования муниципальных образований» [Ежегодный доклад «О состоянии местного самоуправления и развития муниципальных образований в пермском крае в 2014 году», 2015, 78].

Таким образом, на сегодняшний день актуальным является рассмотрение вопроса об юридических и управленческих механизмах осуществления укрупнения муниципальных образований, как на территории Российской Федерации, так и в Пермском крае.

Объект исследования - муниципальные образования, участвующие в процессе преобразования в целях их укрупнения.

Предмет исследования - характер взаимодействия органов местного самоуправления, государственных органов Российской Федерации, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе осуществления мероприятий по укрупнению муниципальных образований.

Основной проблемой выбранной темы исследования является отсутствие целостной системы, как управленческо-организационной, так и юридической, взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также населения соответствующих муниципальных образований при осуществлении мероприятий по укрупнению муниципальных образований. В связи с этим целью настоящего исследования является разработка механизмов взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также населения муниципальных образований, при осуществлении мероприятий по преобразованию муниципальных образований в целях их укрупнения.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: а) провести анализ действующего законодательства Российской Федерации в целях выявления существующих механизмов преобразования муниципальных образований по форме их укрупнения, а также в целях формулирования основных понятий;

б) определить цели, задачи и принципы преобразования муниципальных образований, а также рассмотреть варианты возможного преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения, используемые на практике в различных субъектах Российской Федерации и в Пермском крае;

в) разработать на примере муниципальных образований Пермского края алгоритмы преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения.

В связи с выделенными целями и задачами предлагается использовать следующую рабочую гипотезу: наряду с нормативно зафиксированным в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) порядком преобразования муниципальных образований существуют и иные варианты укрупнения муниципальных образований, которые явно не выражены в указанном законе, но реально сложились в практике государственного и муниципального управления. Думается, что указанные варианты преобразования должны быть законодательно установлены на уровне Российской Федерации.

Основным методом исследования является метод анализа нормативной правовой базы федерального и регионального, также муниципального уровней, а также информации об осуществлении мероприятий по преобразованию муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации, полученной в процессе работы в Министерстве территориального развития Пермского края.

Кроме того, в течение 2014 - 2015 годов в Пермском крае планируется осуществить мероприятия по преобразованию ряда муниципальных образований, поэтому еще одним методом исследования является наблюдение за осуществлением мероприятий по преобразованию муниципальных образований Пермского края.

Совокупность представленных методов исследования позволяет наиболее полно оценить проблемы и перспективы дальнейшего анализа механизмов взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления Российской Федерации, а также населения соответствующих муниципальных образований при осуществлении мероприятий по преобразованию муниципальных образований Российской Федерации в целях их укрупнения.

Научная новизна работы заключается в том, что на уровне Пермского края проведен комплексный анализ деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также учета мнения населения соответствующих муниципальных образований, направленный на изучение механизмов преобразования муниципальных образований. Предложены новые механизмы преобразования муниципальных образований. Осуществляемые в целях их укрупнения. По итогам исследования подготовлен методический материал для руководителей органов государственной власти Пермского края и органов местного самоуправления Пермского края по преобразованию муниципальных образований. Фактическим итогом работы являются Методические рекомендации для органов местного самоуправления Пермского края по преобразованию муниципальных образований, предлагаемые к утверждению приказом Министерства территориального развития Пермского края. Здесь уместно привести высказывание А.Н. Черткова, который отмечает, что «имеющаяся правоприменительная практика показала, что муниципалитеты нуждаются в методической и финансовой поддержке в части определения границ и установления их на местности. При этом административные границы муниципальных образований не всегда совпадают с территориальным размещением экономики, изменениями в распределении экономического потенциала, миграцией населения и другими изменениями в территориальной организации жизнедеятельности общества. Некоторые поселения (даже вновь созданные) оказались лишенными кадров и самостоятельных источников финансирования» [Чертков, 2012, с. 40].

Главным риском при проведении исследования можно признать риск изменения российского законодательства. Дело в том, что российское законодательство в процессе проведения исследования может измениться настолько, что как сама гипотеза исследования, так и исследование могут быть изменены. Между тем, в целях минимизации указанного риска планируется разработать методические рекомендации по преобразованию муниципальных образований, основанные на положениях действующего законодательства. В связи с тем, что методические рекомендации в любом случае будут основаны на положениях законодательства, действующего на момент написания работы, думается, что указанный риск можно признать минимальным.

Исследование состоит из трех глав, содержащих в себе общетеоретические положения, практическую и проектную части. В первой части рассмотрены теоретические вопросы, связанные с законодательным определением вариантов преобразования муниципальных образований. Во второй части - существующая практика преобразования муниципальных образований, которая была внедрена в различных субъектах Российской Федерации, в том числе и в Пермском крае. В рамках последней части предложены алгоритмы преобразования муниципальных образований на примере Пермского края. Указанные алгоритмы могут в последующем войти в приказ Министерства территориального развития Пермского края «Об утверждении Методических рекомендаций для органов местного самоуправления Пермского края по преобразованию муниципальных образований» (приложение).

В дальнейшем исследование может быть расширено путем дополнения его рассмотрением специальных правил, посвященных возможности создания единой администрации муниципального района и городского (сельского) поселения, являющегося центром муниципального района. Возможность создания таких администраций возникла после принятия Федерального закона от 29.11.2010 № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с частью 2 статьи 1 которого «уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации поселения, являющегося административным центром района». В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется. Исследование фактических механизмов создания подобного рода администраций является перспективным с точки зрения рассмотрения вопроса о том, что подобного рода механизм организации власти на местном уровне может быть промежуточным звеном между существующей организацией власти на уровне местного самоуправления и осуществлением мероприятий по преобразованию муниципальных образований.

Практическая часть работы состоит в формулировании алгоритмов действий органов государственной власти и местного самоуправления, необходимых для реализации мероприятий по преобразованию муниципальных образований. С этой целью проведен анализ действующего законодательства и практики его применения, в рамках которого выявлены необходимые алгоритмы преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения, которые необходимо использовать на практике.