Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления - Автореферат

132), заложила не только фундамент разделения государственных дел в Российском государстве, но и обеспечила основы разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами местного самоуправления. В-третьих, Конституция РФ оставляет открытыми вопросы: а) о границах государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в пределах которых органы исполнительной власти субъектов РФ обладают всей полнотой исполнительно-распорядительной деятельности; б) что следует понимать под совместным ведением Российской Федерации и субъектов РФ, в рамках которых должны формироваться полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Объем и характер закрепляемых в законодательных актах субъектов РФ полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения отличается большим разнообразием, что свидетельствует об отсутствии в субъектах РФ единой схемы формирования полномочий органов исполнительной власти на основе федерального законодательства. Разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления должно исходить из сущности исполнительной власти, характеризуемой усилением ее роли в системе разделения властей, и установленных Конституцией РФ предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, законодательно определенных вопросов местного значения.

Актуальность темы исследования. Вопрос об организации исполнительной власти в Российской Федерации, основополагающими принципами построения которой являются единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ (ч.3 ст. 5 Конституции РФ) является принципиальным. Конституция РФ, устанавливая предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72), порядок формирования предметов ведения субъектов РФ (ст. 73), основные направления деятельности органов местного самоуправления (ст. 132), заложила не только фундамент разделения государственных дел в Российском государстве, но и обеспечила основы разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами местного самоуправления.

Исполнительная власть, как это следует из сопоставления ч. 3 ст. 5 и ст.10, ст. 12, ст. 132 Конституции РФ, является составной частью единой системы государственной власти, проходящей сквозь уровни государственного (федерального и субъектов РФ) и муниципального управления. Наличие в Российской Федерации трехуровневой системы публичного управления предполагает не разделение исполнительной власти как таковой, а лишь разграничение полномочий между органами исполнительной власти по ее реализации. Поэтому, с одной стороны, требуется определить объем властного воздействия органов исполнительной власти на общественные отношения в рамках конституционно установленных предметов ведения, с другой стороны, через единство исполнительной власти стремиться к обеспечению единства государственной власти в Российской Федерации.

Конституционные положения о разграничении предметов ведения и полномочий являются исходным материалом для дальнейшей нормотворческой работы по установлению компетенционного пространства органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и исполнительных органов местного самоуправления. Однако действующим законодательством единый подход к разграничению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами местного самоуправления в конституционно установленных предметах ведения не выдерживается. Во-первых, не вполне учитывается сама сущность исполнительной власти, выражаемая в ее целях, задачах, функциях, формах и методах их осуществления. Во-вторых, отсутствует единый подход к употреблению понятий «предмет ведения», «компетенция», «полномочия», а в некоторых случаях происходит смешение данных понятий. В-третьих, Конституция РФ оставляет открытыми вопросы: а) о границах государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в пределах которых органы исполнительной власти субъектов РФ обладают всей полнотой исполнительно-распорядительной деятельности; б) что следует понимать под совместным ведением Российской Федерации и субъектов РФ, в рамках которых должны формироваться полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. В-четвертых, Конституция РФ не разграничивает компетенцию законодательных и исполнительных органов в установленных предметах ведения.

Наиболее существенной проблемой является разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ в предметах совместного ведения.

Положения об объеме федерального регулирования полномочий по предметам совместного ведения Конституция РФ не содержит. В связи с этим дальнейший порядок законодательного регулирования, финансового обеспечения, взаимодействия и контроля по предметам совместного ведения должен бы определяться в текущем законодательстве. Но не все перечисленные аспекты разграничения нашли свое нормативное отражение. Определить на практике оптимальное соотношение федерального и регионального регулирования полномочий органов исполнительной власти довольно сложно. Федеральный законодатель использует различные варианты регулирования полномочий органов исполнительной власти в предметах совместного ведения: от закрепления общих положений о разграничении до детализации полномочий. Причем степень детализации полномочий также различна. В одних нормативных актах дается развернутый перечень полномочий и федеральных, и региональных органов государственной власти. В других законодательных актах детализируются полномочия только федеральных органов государственной власти, а перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ ограничивается указанием на какое-либо одно или несколько действий (организует, осуществляет контроль и т.д.). В итоге федеральный законодательный материал не позволяет сформировать четкие представления о степени и глубине федерального регулирования полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения.

Согласно ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Изучение федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, закрепляющих статус органов исполнительной власти, показывает игнорирование конституционного принципа единства системы исполнительной власти. В нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения зачастую не согласуются, наблюдается параллельность федеральных и региональных полномочий, а также отсутствие должных форм взаимодействия. Такое положение обуславливает порой вывод о наличии на государственном уровне, скорее, двух независимых друг от друга систем исполнительной власти, чем ее единства.

Наличие огромного количества федеральных нормативных актов (в том числе подзаконного характера), определяющих полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, порождает пестроту правового регулирования на уровне субъектов РФ. Объем и характер закрепляемых в законодательных актах субъектов РФ полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения отличается большим разнообразием, что свидетельствует об отсутствии в субъектах РФ единой схемы формирования полномочий органов исполнительной власти на основе федерального законодательства.

Формирование полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в порядке ст. 73 Конституции РФ связано с проблемой установления предметов ведения, в пределах которых субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Конституционная и законодательная неопределенность границ собственной компетенции органов государственной власти субъектов РФ приводит к тому, что в Основных законах последних четко не прописываются те вопросы, которые явно несут на себе местную территориальную нагрузку. Как правило, субъекты РФ стараются давать открытые перечни вопросов вне пределов федерального и совместного ведения. С другой стороны, неопределенность границ федеральной и совместной компетенции по предметам, закрепленным в ст. 71 и 72 Конституции РФ, дает субъектам РФ возможность переносить в собственное ведение общественные отношения, вытекающие, по сути, из федеральной или совместной компетенции.

Исходя из смысла Конституции РФ, исключительная компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ должна устанавливаться законодательством субъектов РФ. Однако такая конституционная модель не выдерживается. В некоторых случаях в федеральном законодательстве содержатся прямые указания на полномочия органов государственной власти субъектов РФ.

Неясность понятия «собственные полномочия субъектов РФ» приводит к противоречивым формулировкам и в самом федеральном законодательстве. Так, к примеру, в перечень ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.) включаются полномочия, которые необходимо относить к собственному ведению субъектов РФ.

Существенное значение имеет форма разграничения полномочий. Конституция РФ (ч.2 ст. 11) предусматривает разграничение полномочий между органами государственной власти Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами. Передача полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ допускается соглашениями (ч.2 ст. 78 Конституции РФ). Федеральный закон от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.) допускает разграничение полномочий федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. В науке административного права порядок разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ на основе указанных форм не изучен. В результате многие важнейшие вопросы для практики функционирования исполнительной власти остаются открытыми (например, как согласуются между собой положения Конституции РФ и указанного Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ о формах разграничения полномочий; в каких случаях целесообразно заключать соглашения о передаче полномочий?).

Довольно робким в юридической науке остается подход в отношении проблемы разграничения полномочий между государственными органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления. Если в отношении Российской Федерации и ее субъектов Конституция РФ устанавливает предметы совместного ведения, то в отношении субъектов РФ и местного самоуправления такая сфера нормативно не установлена, хотя фактически ее присутствие налицо. Во многом причина обусловлена нормами ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности и организационном обособлении местного самоуправления. Наличие общих сфер ведения и у государства, и у местного самоуправления свидетельствует о продолжении задач государственного управления на муниципальном уровне. Уже только это обстоятельство ставит под сомнение отсутствие какой-либо связи между государством и местным самоуправлением. Самостоятельность местного самоуправления обусловлена лишь организационно. Цели же муниципальной политики являются продолжением целей государственной политики. Поэтому через разграничение полномочий необходимо стремиться не к увеличению пропасти между государством и местным самоуправлением, а к сближению государственного и муниципального уровней и достижению принципа единства государственной власти, заложенного в положении ст.5 Конституции РФ. К тому же, новое законодательство о местном самоуправлении уже достаточно четко обозначило направление в сторону усиления государственной природы местного самоуправления. Например, ст. 5 Федерального закона от 2 марта 2007г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.) прямо установила единство принципов организации муниципальной и государственной гражданской службы Российской Федерации.

Кроме того, юридическая наука не проводит исследований исполнительной власти на муниципальном уровне. Имеющиеся работы освещают в основном статус местных администраций как исполнительных органов. Если опираться только на конституционные положения о разделении государственной власти, то судьбу исполнительной власти на муниципальном уровне можно считать предрешенной (она не должна существовать). Однако, свойства исполнительной власти, заложенные в ее природе, сущность деятельности органов местного самоуправления свидетельствуют о том, что и на муниципальном уровне реализуется исполнительная власть. Проблема состоит в обеспечении взаимосвязи, взаимодействия государственных органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления, преемственности государственных и муниципальных начал в системе исполнительной власти, единства исполнительной власти, при соблюдении конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления.

Изложенные обстоятельства, наряду с практической потребностью в четкой регламентации указанных оснований и обусловили выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в настоящей диссертации вопросов и необходимость обращения к научной литературе, освещающей различные аспекты темы. Важное значение для раскрытия механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти в вертикальном ее срезе имеют работы, посвященные анализу исполнительной власти, федерализма, конституцианализма, местного самоуправления, теории компетенции и др. Значительный вклад в разработку этих важных государственно-правовых и административно-правовых проблем внесли А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, С.Н. Братановский, Т.М. Бялкина, И.И. Веремеенко, А.А. Гришковец, А.А. Демин, Н.М. Добрынин, Н.А. Игнатюк, В.Т. Кабышев, Г.Н. Комкова, Н.М. Конин, И.М. Лазарев, , В.М. Манохин, С.Н. Махина, В.Н. Медведев, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, И.Н. Сенякин, Ю.Н. Старилов, Л.К. Терещенко, В.А. Туманов, Н.В. Сухарева, О.Е. Кутафин, А.В. Колесников и др. Е.С. Шугрина, Ю.Л. Шульженко, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева.

Проблемы организации власти на центральном и местном уровнях затрагивались в работах известных российских юристов и политиков еще в дореволюционное время (В. Безобразова, А. Васильчикова, А. Велихова, А. Градовского, Н. Лазаревского, В. Лешкова), они показали взаимосвязь общественно-политической и общественно-экономической динамики с особенностями государственного устройства и развитием самоуправленческих начал в управлении.

Существуют квалификационные работы, Н.Г. Горшковой, А.Д. Барутенко, В.Д. Баширова, В.Н. Медведева, В.Г. Полянского, А.В. Чеснокова, посвященные проблемам исполнительной власти. Вопросы децентрализации стали объектом исследования диссертационных работ С.Н. Махиной, В.И. Савина. Проблемы разграничения полномочий между Российской Федерации и субъектами РФ рассматриваются в работах М.В. Елисеевой, А.А. Миронова, С.В. Могучих, Е.С. Чурсиной, и др.

В научной литературе проблемы формирования компетенции органов местного самоуправления анализируют такиу авторы, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, М.Ю. Дитятковский, А.В. Колесников, О.Е. Кутафин, А.В. Логинов, А.Н. Михеева, А.П. Пешин, Н.В. Постовой, А.А. Сергеев, А.А. Уваровов, Е.С. Шугрина, и др. Отдельным элементам компетенции органов управления посвящены работы И.Л. Бачило, Л.И. Каск, Б.М. Лазарева, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета и других ученых.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти становится все более значимой как в теоретическом, так и в практическом плане. В настоящее время в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» издаются академические и вузовские журналы «Правовая политика и правовая жизнь», «Вестник СГАП», «Право. Законодательство. Личность», на страницах которых не утихают дискуссии ученых по поводу организации исполнительной власти в Российской Федерации, разграничения полномочий между уровнями публичного управления, соотношения государственной власти и местного самоуправления. На базе ведущих юридических вузов и факультетов проводятся «круглые столы» и конференции по данной проблематике.

Активно разрабатывается отечественной юридической наукой тема административной реформы, основным объектом которой является исполнительная власть. Значительный вклад в проблему совершенствования функциональной и структурной организации исполнительной власти как одного из основных направлений административной реформы внесли Н.А. Куликов, Н.П. Медведев, С.Е. Нарышкин, М.П. Петров, А.К. Соловьев, Ю.Н. Старилов, А.И.Татаркин., Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, и др.

Однако специальных монографических исследований, затрагивающих правовые основы разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, не проводилось, хотя такая необходимость очевидна.

Объект исследования - правовой механизм формирования и разграничения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти от федерального центра до муниципального уровня.

Предмет исследования - природа исполнительной власти, аспекты разграничения полномочий, структура компетенции, способы формирования компетенции органов исполнительной власти, правовые основы разграничения полномочий органов исполнительной власти, местное самоуправление.

Цель исследования состоит в теоретическом обосновании концепции разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Задачи исследования. Для достижения указанной цели определены следующие задачи: -изучить влияние природы исполнительной власти на разграничение полномочий между органами исполнительной власти различных уровней публичного управления;

-исследовать основные аспекты разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления;

-изучить проблему реализации конституционного принципа единства государственной власти (ч.3 ст. 5 Конституции РФ) в контексте положений ст.12 Конституции РФ об организационном обособлении местного самоуправления;

-на основе теоретических положений о сущности исполнительной власти, положений действующего законодательства, практики деятельности органов местного самоуправления раскрыть единство исполнительной власти, включающее в себя и государственный, и муниципальный компоненты;

-дифференцировать понятия «предметы ведения», «полномочия», «компетенция» и «разграничение предметов ведения и полномочий», «передача полномочий», показать их взаимосвязь и взаимозависимость;

-рассмотреть конституционный и законодательный способы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ;

-проанализировать правовые основания, условия и порядок формирования компетенции федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

-проанализировать правовые основания, условия и порядок формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и предметам собственного ведения, формируемым в рамках ст. 73 Конституции РФ;

-проанализировать правовые основания, условия и порядок формирования компетенции исполнительных органов местного самоуправления.

Методологическая и теоретическая основа диссертационного исследования. Автор использовал принципы и методы познания, которые позволяют объективно оценить современный конституционный, законодательный и дискреционный подходы к формированию и разграничению предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти. На основе принципов всеобщей связи и развития диссертантом рассматриваются государственно-правовые явления и отношения. В диссертации использовались общенаучные методы, в частности системный подход, который позволяет анализировать сложившуюся модель разграничения полномочий как целостное явление. Метод анализа и синтеза позволил выделить отдельные составляющие терминологического аппарата, признаки и свойства отдельных компонентов исследуемых государственно-правовых и политико-правовых явлений. Функциональный подход дал возможность исследовать порядок отраслевого, межотраслевого, территориального аспектов разграничения полномочий. Метод социологического исследования способствовал выявлению основных проблем практического свойства при разграничении предметов ведения и полномочий между государством и местным самоуправлением. Аксиологический метод использовался при выявлении единых ценностных параметров, лежащих в основе государственных и муниципальных интересов, являющихся одним из критериев разграничения предметов ведения и полномочий. Прогностический метод использовался для определения тенденций развития законодательства в области разграничения предметов ведения и полномочий, соотношения государственного и муниципального управления, эволюции организационно-правовых форм отраслевого государственного управления.

Научная новизна исследования состоит в следующем: -впервые в отечественной юридической науке разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления исследуется как комплексная фундаментальная проблема;

-обоснованы новые теоретические подходы к определению содержания понятий «предметы ведения», «компетенция», «установление предметов ведения», «разграничение полномочий» органов исполнительной власти;

-сформулированы и раскрыты основные факторы, влияющие на разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления;

-сформулированы предложения по совершенствованию разграничения полномочий между органами исполнительной власти на основании Конституции РФ, федеральных законов, соглашений;

-сформулированы и раскрыты правовые основания формирования компетенции органов исполнительной власти и правовые условия ее реализации;

-проанализирован порядок формирования компетенции федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

-сформулированы основные положения, лежащие в основе разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения;

-определены основные направления оптимизации разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в свете проблем регионального развития;

-проанализирован порядок формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам ведения субъектов РФ в порядке ст. 73 Конституции РФ;

-определены основные тенденции развития законодательства в области местного самоуправления по вопросам разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления;

-показано соотношение государственной власти и местного самоуправления с точки зрения конституционного принципа единства государственной власти;

-раскрыто понятие «единая система исполнительной власти», охватывающее не только государственный, но и муниципальный уровни публичного управления.

Положения, выносимые на защиту: 1. Разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления должно исходить из сущности исполнительной власти, характеризуемой усилением ее роли в системе разделения властей, и установленных Конституцией РФ предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, законодательно определенных вопросов местного значения.

2. Между Российской Федерацией, субъектами РФ и местным самоуправлением происходит не разделение исполнительной власти, а разграничение полномочий по ее осуществлению органами публичного управления.

3. Процесс разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления должен учитывать политические, конституционные и административные (управленческие) аспекты.

4. Разграничение полномочий должно опираться на научно проработанную и законодательно выдержанную конструкцию понятий «компетенция», «предметы ведения», «полномочия», «установление предметов ведения», «разграничение полномочий», «совместное ведение».

5. В действующем законодательстве прослеживается позитивная тенденция усиления государственной модели организации местного самоуправления в Российской Федерации, что создает предпосылки реализации принципа единства системы государственной власти, закрепленного в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, с учетом роли и значимости местного самоуправления в решении единых государственных задач.

6. Компетенция органа исполнительной власти государственного или муниципального уровня формируется и реализуется при наличии правового основания. Правовым основанием формирования компетенции органа исполнительной власти служит конкретная правовая норма, закрепляющая предметное поле ведения исполнительной власти федерального, регионального или муниципального уровней. Основанием реализации компетенции органа служит норма права, закрепляющая полномочия и функции органа исполнительной власти в данном предмете ведения, а в некоторых случаях - условия, то есть фактические обстоятельства, с наступлением которых орган исполнительной власти обязан осуществить возложенные на него полномочия и функции.

7. Отсутствие единого научно выработанного подхода к формированию понятий «компетенция», «полномочия», «предметы ведения» ведет к субъективному употреблению данных понятий в законодательстве, что вносит определенный диссонанс в процесс разграничения полномочий между органами исполнительной власти различных уровней публичного управления.

8. Стержневым моментом в процессе разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления выступает публичный интерес, преломляющийся в интересах Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.

9. Совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ следует рассматривать в функциональном и правовом отношении, что позволяет разрешить довольно сложный с практической точки зрения вопрос об оптимальном соотношении федерального и регионального нормотворчества, разграничивающего полномочия между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения.

10. Конституционные основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления исходят из принципов федеративного устройства Российского государства, принципа разделения властей и признания местного самоуправления в качестве весьма важного самостоятельного уровня общей системы организации публичной власти демократического федеративного правового государства.

11. Федеральное законодательство не формирует четкого представления о механизме разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ. Единый законодательный подход к разграничению полномочий не выдержан изза отсутствия представлений о степени и глубине федерального регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

12. Предметы ведения Российской Федерации, субъектов РФ, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ установлены Конституцией РФ. Поэтому договорами не должны устанавливаться или разграничиваться предметы ведения. Разграничиваться должны полномочия между органами государственной власти. Соглашения о передачи полномочий, исходя из анализа Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.), заключаются органами исполнительной власти субъекта РФ а) по вопросам, перечисленным в п. 2 ст. 26.3 Закона, если субъект РФ в силу своих специфических особенностей не может выполнять возложенные полномочия; б) по вопросам, вытекающим из участия органов исполнительной власти субъекта РФ в осуществлении полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения в порядке п.1 ст. 26.3.1 Закона. Соглашениями могут передаваться полномочия субъекта РФ по предметам субъекта РФ.

13. На уровне органов исполнительной власти Российской Федерации сосредотачиваются полномочия, направленные на сохранение государства как единой территориальной и социальной системы: полномочия по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, формированию единого экономического и правового пространства, выработке и проведению единой государственной политики в различных отраслях и сферах общественной жизни;

14. В основу разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения заложены: конституционная идеология формирования перечня предметов совместного ведения, разграничение права собственности, разграничение административных ресурсов, разграничение ответственности, разграничение расходных полномочий.

15. Единообразный законодательный подход к определению и характеру закрепления объема полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в настоящее время отсутствует. Федеральное законодательство не дает полного представления об объеме работы органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения. Анализ федерального законодательства выявляет непоследовательность в формировании видового состава полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения. Сопоставление полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения указывает на федеральное компетенционное преимущество.

16. Отсутствие законодательно установленного перечня предметов ведения субъектов РФ, наличие многочисленных перекрестных изменений и дополнений в федеральное законодательство препятствуют формированию полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и предметам ведения субъектов РФ.

17. Реализация принципа единства системы исполнительной власти в рамках ст.77 Конституции РФ действующей нормативной базой не обеспечивается. Это в значительный, на наш взгляд, мере предопределено разрушением отраслевой системы государственного управления, несостыкованностью, дублированием в предметах совместного ведения полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ, отсутствием должных форм взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации.

18. Основу формирования полномочий исполнительных органов местного самоуправления составляют вопросы местного значения. Перечни вопросов местного значения, закрепленные в ст.14-16 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 3 декабря 2008г.), не учли всего многообразия общественных отношений, участниками которых являются органы местного самоуправления. Рассмотрение федерального законодательства показало, что органы местного самоуправления призваны принимать активное участие и в решении многих вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Научная и практическая значимость диссертации состоит в выяснении вопросов формирования полномочий органов исполнительной власти федерального, регионального (субъектов РФ) и муниципального уровней.

Результаты исследования представляют совокупность новых теоретико-правовых и методологических положений, позволяющих: -провести мониторинг: а) федерального законодательства, разграничивающего полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ;

б) отраслевой организационной структуры исполнительной власти;

в) законодательства субъектов РФ, закрепляющего полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения и предметам собственного ведения;

г) реформы местного самоуправления;

-сформулировать основные направления модернизации правовых основ разграничения полномочий в системе исполнительной власти по вертикали;

-использовать результаты исследования: а) для подготовки учебников и учебных пособий для студентов, магистрантов и аспирантов юридических вузов;

б) в преподавании курсов административного права, муниципального права, специальных курсов по проблемам разграничения полномочий;

в) при подготовке и переподготовке муниципальных и государственных служащих;

г) в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Работа обсуждалась на заседании кафедры административного и муниципального права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», Института законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Основные результаты научного исследования содержатся в монографиях «Организация деятельности милиции общественной безопасности в Российской Федерации» (Саратов, 2004г.), «Разграничение предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти» (Саратов, 2007г.), «Формирование компетенции органов исполнительной власти» (Саратов, 2008г.), а также в статьях, опубликованных в научных журналах, тематических сборниках, материалах международных и всероссийских конференций.

Результаты научной работы нашли применение в деятельности Института законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» при разработке курсов обучающих программ для муниципальных служащих и проведении обучающих семинаров с депутатами представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Саратовской области, главами муниципальных образований, главами местных администраций муниципальных образований Самарской, Оренбургской, Мурманской областей, Ханты-Мансийского автономного округа.

Результаты научной работы диссертанта использовались учеными в деятельности Саратовского филиала ГУ «Института государства и права» РАН: в обсуждениях на методологических семинарах по вопросам федеративной и административной реформ, реформы местного самоуправления (Научно-практический семинар Саратовского филиала ГУ Институт государства и права РАН, ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права" на тему: «Правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления» (25 октября 2007 г.); Второй всероссийский круглый стол Саратовского филиала ГУ Институт государства и права РАН при участии ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", ФГОУ ВПО Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина «Реформа публичной власти в современной России» (14 ноября 2007 г.); Круглый стол Саратовского филиала ГУ Институт государства и права РАН, ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина» «Ответственность публичной власти в современной России» (17 ноября 2008 г.).

Основные выводы диссертационного исследования были использованы при разработке проекта федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», при разработке пакета нормативных документов для органов местного са

муниципальный конституционный самоуправление

1. Волкова Л.П. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти: монография / под ред. Н.М. Конина. Саратов: Издательский центр «Наука», 2007 (10 п.л.).

2. Волкова Л.П. Формирование компетенции органов исполнительной власти: монография / под ред. Н.М. Конина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2008 (10 п.л.).

3. Волкова Л.П. Российская правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления: монография. Колл. авт. / под ред. А.В. Малько. Тамбов: Изд-во ТГУ им. Г.Р. Державина, 2008. (глава «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: проблемы законодательного регулирования и пути их разрешения») (2 п.л.).

4. Волкова Л.П Административное право России: учебник. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. (глава 10 «Административно-правовой статус органов местного самоуправления», глава 27 «Государственное регулирование здравоохранения, социального обслуживания и социальной защиты населения») (2 п.л.).

5. Волкова Л.П., Журик В.В., Колесников А.В., Конин Н.М., Радченков Б.Г. Муниципальное право: Учебно-методический комплекс / под ред. Н.М. Конина. М: НОРМА. 2006 (22, 25 п.л.).

6. Волкова Л.П, Колесников А.В.,. Максимова Н.А. и др. Муниципальное право России: Учебное пособие. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2008 (17,2 п.л.).

7. Волкова Л.П. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: комментарий. Колл. авт. / под ред. сора В.В. Володина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». 2006г. (главы 1, 12) (2 п.л.).

8. Волкова Л.П. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 марта 2007г. «О муниципальной службе в Российской Федерации»: комментарий. Кол. авт. М: Волтерс Клувер. 2009. (статьи 16, 17, 19) (в печати) (1 п.л.).

9. Волкова Л.П. Соотношение государственной власти и местного самоуправления: основные проблемы теории и практики // Современное право. М., 2008. № 7 (0,5 п.л.).

10. Волкова Л.П., Алиев Т.Т. Сущность формирования компетенции органов исполнительной власти // Современное право. М., 2008. № 10 (0,5 п.л.).

11. Волкова Л.П. Проблемы правового регулирования полномочий исполнительных органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. М., 2008. № 8. (0,4 п.л.).

12. Волкова Л.П., Малько А.В. Федеральные и региональные интересы в процессе установления предметов ведения и разграничения полномочий в системе исполнительной власти // Государство и право. М., 2008. № 12 (0,5 п.л.).

13. Волкова Л.П. Правовые основания формирования компетенции органов исполнительной власти // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов, 2008. № 6. (0, 6 п.л.).

14. Волкова Л.П. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (понятие и порядок разграничения полномочий между органами исполнительной власти) // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов, 2009. № 1 (0, 5 п.л.).

15. Волкова Л.П. Вопросы местного значения как основа формирования компетенции исполнительных органов местного самоуправления // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов, 2009. № 2 (0,3 п.л.).

16. Волкова Л.П. Разграничение предметов ведения и установление полномочий в системе исполнительной власти: конституционно-правовой аспект // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов: ЗАО «Типография «Полиграфист», 2008. № 3(22) (0,5 п.л.).

17. Волкова Л.П. Компетенция органов исполнительной власти: понятие и условия установления // Административное право и процесс. М: «Издательская группа «Юрист», 2008. № 5 (0,6 п.л.).

18. Волкова Л.П. О необходимости учета сущности исполнительной власти в процессе разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления // Административное право и процесс. М: «Издательская группа «Юрист», 2009 (0,5 п.л.) (в печати).

19. Волкова Л.П., Петров М.П. Соотношение местной территориально-государственной и муниципальной организации публичной власти // Вестник МИР. Самара, 2008. (1,1).

20. Волкова Л.П. Правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления // Региональное нормотворчество. Аналитический бюллетень. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права. 2006. Вып. 2 (0, 7 п.л.).

21. Волкова Л.П. Теоретико-методологический подход к определению предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти // Региональное нормотворчество. Аналитический бюллетень. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права, 2008. Вып. 3 (0, 5 п.л.).

22. Волкова Л.П. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в условиях российского федерализма // Актуальные проблемы юридической науки. Сборник научных трудов. Тольятти: Изд-во ТГУ, 2008. Вып. 5 (0, 6 п.л.).

23. Волкова Л.П Административные реформы и местное самоуправление // Российская правовая система: вопросы теории и практики. Межвузовский сборник научных трудов / под общей редакцией Т.В. Синюковой, А.Н. Иванова, З.С. Байниязовой. Саратов: «Наука», 2007 (0, 3 п.л.).

24. Волкова Л.П. Основные аспекты разграничения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти Российской Федерации // Актуальные проблемы правоведения: сборник научных трудов. Тольятти: Изд-во ТГУ, 2007. Вып. 2. (0,5 п.л.).

25. Волкова Л.П. Местное самоуправление в механизме разграничения предметов ведения и полномочий исполнительной власти // Актуальные проблемы юридической науки. Сборник научных трудов. Тольятти: изд-во ТГУ, 2008. Вып. 4 (0,5 п.л.).

26. Волкова Л.П. Государственная политика в разграничении предметов веде6ния и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления // Актуальные проблемы современной юридической науки и практики. Межвузовский сборник научных трудов. Саратов. Изд-во: ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского», 2007. Вып. 2 (0,5 п.л.).

27. Волкова Л.П. Соотношение полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения // Право. Законодательство. Личность. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2009. № 1 (0,5 п.л.).

28. Волкова Л.П. Разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ: проблемы теории и практики // Региональное нормотворчество. Аналитический бюллетень. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2009 (1 п.л.) (в печати).

29. Волкова Л.П., Конин Н.М., Петров М.П., Колесников А.В. Основные проблемы разграничения компетенции между государством и муниципальными образованиями в процессе реформирования местного самоуправления // Актуальные проблемы юридической науки и практики: сборник научных статей, посвященных 60-летию кандидата юридических наук, профессора, директора Института права Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина В.М. Пучнина. Тамбов: «Интеграция», 2006 (0,4 п.л.).

30. Волкова Л.П. Проблемы разграничения компетенции между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления // Оптимизация механизмов государственного и муниципального управления в условиях глобализации: материалы международной научно-практической конференции молодых ученых (25-26 апреля 2006 г.). Саратов: Изд-во «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина», 2006 (0, 3 п.л).

31. Волкова Л.П. Основные направления деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах собственного ведения // Сборник научных трудов по материалам Четвертой Всероссийской конференции «Державинские чтения». (Москва 3-4 декабря 2008 г.) (0,4 п.л.).

32. Волкова Л.П. Конституционно-правовые основы административного способа разграничения предметов ведения и полномочий // Реализация конституционных положений в административном праве: международная научно-практическая конференция (25-26 сентября 2008г.). Челябинск: ГОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет», некоммерческое партнерство «Евразийская академия административных наук», 2008 (0,5 п.л.).

33. Волкова Л.П. Исполнительная власть в системе разделения властей // Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы: Всероссийская научно-практическая конференция (21-22 октября 2008г.). Тюмень: ГОУ ВПО «Тюменский государственный университет». Институт государства и права, 2008 (0,4 п.л.).

34. Волкова Л.П. Критерии разграничения полномочий государственных органов исполнительной власти в конституционных предметах совместного ведения // Третья Международная научно-практическая конференция «Юридическая наука и методология преподавания юридических дисциплин в условиях реформирования системы высшего образования» (10-11 октября 2008г.). Туапсе-Небуг: Ассоциация юридических вузов; Ростовский государственный университет «РИНХ», юридический факультет; Южный федеральный университет (филиал в г. Туапсе), 2008 (0,5 п.л.).

35. Волкова Л.П. Формирование компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ в порядке ст. 73 Конституции РФ: проблемы теории и практики // Международная научно-практическая конференция «Конституция Российской Федерации и развитие современной государственности» (К 15-летию Конституции Российской Федерации) (3-4 октября 2008г.). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2008 (0,5 п.л.);

36. Волкова Л.П. Мониторинг реформы местного самоуправления // VI Всероссийская научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменительной практики «Мониторинг права как основа стратегии инновационного развития Российской Федерации» (27 июня 2008г.). Москва: Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2008 (0,4 п.л.).

37. Волкова Л.П. Реализация конституционного принципа единства государственной власти в российском законодательстве // Международная научно-практическая конференция «Стабильная Конституция - основа эффективного государства» (18 декабря 2008г.). Саратов: Изд-во ФГО УВО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина», 2008 (0,4 п.л.).

38. Волкова Л.П. Отдельные государственные полномочия исполнительных органов местного самоуправления // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (2-3 июля, 2008г.). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского», 2008 (0,3 п.л.).

39. Волкова Л.П. Основные направления мониторинга муниципальной реформы // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Современное состояние и тенденции российского законодательства в условиях преемственности государственно-правового развития России» (27 мая 2008г.). М: Волтерс Клувер, 2008 (0,4 п.л.).

Размещено на .ru