Правовое регулирование таможенно-тарифного механизма (сравнительно-правовое исследование) - Диссертация

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридического наукТаможенное право занимает особое место в нормативно-правовом в механизме внешнеэкономических связей одну из ключевых позиций, поскольку таможенно-правовыми нормами регулируются отношения, возникающие в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу. Господствовавшая семь десятилетий государственная монополия внешней торговли по существу свела на нет использование многих важных инструментов таможенной политики, в первую очередь тех, что связаны с тарифным регулированием. Создание рыночных механизмов и демонополизация внешней торговли «вернули» таможенную пошлину в инструментарий таможенной политики России. Развитие интеграционных связей, кооперация и специализация производства, рост объемов внешнеторговых сделок обусловили появление экономических таможенных режимов (переработка под таможенным контролем, переработка на (вне) таможенной территории, временный ввоз и вывоз, магазин беспошлинной торговли и др.). Следует заметить, что исследования таможенного законодательства в сравнительно-правовом плане - это не субъективный подход автора, а реальная потребность, обусловленная «пограничным» характером таможенно-правового регулирования, предполагающим активное международное сотрудничество в направлении унификации национальных таможенных законодательств.Особое место в нормативной базе таможенно-тарифного регулирования отводится его принципам, в которых в концентрированном виде выражено содержание таможенного права, важнейшие основы таможенно-тарифного регулирования. Без этого принцип законности в таможенной области еще долгое время будет оставаться преимущественно принципом де-юре, а сама таможенная служба будет продолжать работать по известному принципу «таможня дает добро». 11) устанавливает: «В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, иными актами законодательства Российской Федерации, Государственный таможенный комитет Российской Федерации издает в пределах своей компетенции нормативные акты по таможенному делу, обязательные для исполнения всеми таможенными органами Российской Федерации и иными государственными органами Российской Федерации, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности и подчиненности, а также должностными лицами и гражданами». 422 ТК) обязанность исполнения распоряжений или требований должностного лица таможни учреждениями и организациями, государственными органами и их должностными лицами и иными работниками, а также физическими лицами, российский законодатель ограничил эту обязанность, распространив ее только на законные распоряжения или требования должностного лица. Настоящим бичом сложившейся практики тарифного регулирования стали участившиеся случаи дачи некоторыми руководителями ГТК указаний по освобождению, снижению, перерасчету таможенных платежей и другим льготам не на основании решений Правительства РФ в форме постановлений или распоряжений, как этого требует Закон РФ «О таможенном тарифе», а по поручениям отдельных членов Правительства.

Проводимые в России рыночные реформы потребовали внесения радикальных изменений в механизм государственного управления внешнеэкономическими связями. Либерализация внешнеторговой деятельности со всей остротой поставила задачу незамедлительного создания новой правовой базы для ее регулирования.

Таможенное право занимает особое место в нормативно-правовом в механизме внешнеэкономических связей одну из ключевых позиций, поскольку таможенно-правовыми нормами регулируются отношения, возникающие в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу.

Уже на начальном этапе экономических реформ стали очевидной необходимостью создания нового, «рыночного» таможенного законодательства. Господствовавшая семь десятилетий государственная монополия внешней торговли по существу свела на нет использование многих важных инструментов таможенной политики, в первую очередь тех, что связаны с тарифным регулированием. Неслучайно саму таможенную службу того периода называли «чемоданной». Ее основной задачей считался досмотр багажа, перемещаемого в пассажирском обороте. Интенсивный рост внешнеторговых связей в последнее время вывел таможенную службу России на новые рубежи в своей деятельности.

Одновременно с этим в связи с распадом СССР сейчас через механизм таможенного регулирования стал проходить значительный поток товаров, ране относившихся к внутренней торговле.

В современных условиях существенные изменения претерпевает та часть таможенного законодательства, которая регулирует отношения по таможенному налогообложению. Создание рыночных механизмов и демонополизация внешней торговли «вернули» таможенную пошлину в инструментарий таможенной политики России. Таможенное налогообложение вновь стало в полном объеме выполнять свои регулятивные и фискальные функции. Развитие интеграционных связей, кооперация и специализация производства, рост объемов внешнеторговых сделок обусловили появление экономических таможенных режимов (переработка под таможенным контролем, переработка на (вне) таможенной территории, временный ввоз и вывоз, магазин беспошлинной торговли и др.). О фискальном значении тарифного регулирования красноречиво говорит тот факт, что в середине 1990-х г.г. почти каждый пятый рубль доходной части бюджета собирался таможенными органами.

В условиях, когда в течение семи десятилетий таможенно-тарифное регулирование в России фактически отсутствовало, особую актуальность приобретает зарубежный опыт в этой области. Сравнительно-правовой метод позволяет выявить объективные тенденции развития современного таможенного законодательства, тесно связанные с закономерностями и основными направлениями развития мировой экономики и международных экономических отношений. Анализ действующего российского законодательства дает возможность выявить существенные недостатки и неточности, содержащиеся в нормативной базе, но не позволяет сформулировать предложения их устранения, на что нацелено изучение зарубежного таможенного законодательства. Следует заметить, что исследования таможенного законодательства в сравнительно-правовом плане - это не субъективный подход автора, а реальная потребность, обусловленная «пограничным» характером таможенно-правового регулирования, предполагающим активное международное сотрудничество в направлении унификации национальных таможенных законодательств.

Остановимся на состоянии научной разработки данной проблемы. Вплоть до последнего времени проблема тарифного регулирования внешнеторговых операций изучалась исключительно в рамках экономической и финансовой науки, а также в научных исследованиях, посвященных развитию международных экономических отношений. В этой связи следует назвать монографии Шапошникова Н.Н., Кулишера И.М., Потяева А.И., Дюмулена И.И., Сабельникова Л.В., учебник под редакцией Н.н. Любимова, коллективную монографию «Таможенное дело в капиталистических странах». Немногочисленные юридические исследования по таможенной проблематике касаются преимущественно административно-правовых аспектов таможенного дела (К.К. Сандровский, Л.Н. Марков, Б.Н. Габричидзе, В.Г. Храбсков) или иных нефинансовых проблем таможенного законодательства: использования гражданско-правовых институтов (Н.П. Фридман), международно-правовых инструментов таможенной политики (Д.А. Александров), таможенных деликтов (Б.М. Угаров, А.А. Федосеев, А.И. Потяев) и др. В большинстве упомянутых работ рассматривалось таможенное законодательство «дорыночного» периода, сформировавшееся под определяющим влиянием государственной монополии внешней торговли. Изучение правовых проблем тарифного регулирования если и присутствовало в таких работах, то носило поверхностный, фрагментарный характер.

Зарубежные исследователи уделяют куда большее внимание правовым аспектам таможенно-тарифного регулирования. Однако большинство капитальных монографий, выходивших по этому вопросу за рубежом, также в основном устарели (Э. Алликс, Х. Эндрюз, М. Шпидлин, Ж. Дюкрок и др.). По-прежнему актуальными представляются исследования С. Дженуссо, Х. Мансухани, Ж. Луайу, Ж.-К. Рену, М. Станковича, С. Верр и А. Тремо, а также некоторых других зарубежных специалистов в области таможенного регулирования и таможенного права. Однако и в них правовое регулирование таможенного налогообложения остается на втором плане. Определенный прогресс в этом направлении был достигнут в связи с исследованием нормативных правовых актов, принятых в рамках ГАТТ, а также при изучении «европейского» таможенного законодательства.

Обзор отечественных и зарубежных источников позволяет сделать вывод о том, что правовое регулирование таможенно-тарифного механизма до сих пор не стало предметом комплексного юридического исследования. В настоящей монографии впервые в научной литературе предметом тщательного анализа стали правовые аспекты таможенно-тарифного регулирования. Решая эту основную задачу, автор не мог обойти ряд важных теоретических проблем таможенного права, по которым среди ученых не обнаружилось единого подхода (по предмету таможенного права, по вопросу правовой природы таможенной пошлины и др.).

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Таможенное право представляет собой комплексную отрасль законодательства, в которой по целевому признаку объединен разнородный правовой материал.

Основные функции таможенно-правового механизма - фискальная и регулятивная - предопределили дуализм таможенного права, нормы которого регулируют: а) отношения административного характера, касающиеся различных ограничений на ввоз и вывоз товаров (квотирование, лицензирование и др.), порядка совершения таможенных операций и отправления таможенных формальностей;

б) финансовые отношения, связанные с взысканием таможенных платежей.

Дуализм таможенного права проявляется в тесной взаимосвязи, органическом переплетении институтов финансового и административного права, что приводит к появлению симбиозных образований, свойственных только для таможенно-правового регулирования и сочетающих в себе административно-правовую и финансово-правовую природу.

2. Таможенно-тарифный механизм характеризует таможенную систему с функциональной стороны и позволяет показать динамику таможенно-тарифных отношений. Предметом правового регулирования в рамках таможенно-тарифного механизма являются: а) инструментальная составляющая, представляющая собой набор конкретных средств воздействия государства на внешнеэкономические связи через стоимостные рычаги (тарифный инструментарий);

б) функциональная составляющая, отражающая особенности тарифного регулирования в зависимости от выбранного декларантом таможенного режима.

3. Основной инструмент тарифного регулирования - таможенная пошлина, вопреки собственному названию, имеет не пошлинную, а налоговую природу. Она представляет собой разновидность косвенного налога, которым облагается трансграничный оборот (ввоз, вывоз, в редких случаях - транзит) товаров.

Таможенная пошлина отвечает основным налоговым характеристикам: а) уплата таможенной пошлины носит обязательный характер и обеспечивает государственно-властным принуждением;

б) таможенная пошлина не представляет собой плату за предоставленные услуги и взыскивается без встречного удовлетворения;

в) поступления от таможенных пошлин не могут предназначаться для покрытия конкретных государственных расходов (принцип запрета специализации налога).

Таможенную пошлину следует отличать от таможенных сборов, имеющих неналоговую (пошлинную) природу, отличающуюся своеобразием правового регулирования и особым положением в финансовом механизме, следует выделять из синтетического понятия «таможенные платежи». Это содействовало бы укреплению режима законности и финансовой дисциплины в таможенно-тарифной сфере.

4. Таможенная территория представляет собой пространство, на котором в полном объеме действует национальное таможенное законодательство.

Интеграционные процессы в мировой экономике и политике, отправной точкой которых является формирование таможенного союза, поглощающего таможенные территории его участников; создание свободных таможенных зон (свободных складов), режим которых предполагает выведение отдельных участков территории изпод действия национального таможенного законодательства; образовавшиеся в результате международно-правовых договоренностей таможенные анклавы и эксклавы, а также некоторые другие обстоятельства допускают расхождение государственной и таможенной территории.

Активизация таможенно-тарифного регулирования приводит к необходимости выделения понятия таможенно-тарифной территории, поскольку использование многочисленных экономических таможенных режимов (таможенный склад, временный ввоз (вывоз), магазин беспошлинной торговли и др.) предполагает выведение находящихся на определенных участках территории товаров из сферы действия тарифного законодательства, но при этом там продолжают действовать нормы, регулирующие процедуру таможенного контроля.

В связи с этим таможенная граница, в отличие от государственной, представляет собой юридическую фикцию, позволяющую использовать различные экономические таможенные режимы.

5. Стабильность и предсказуемость таможенной политики достигаются только при условии высокой степени правовой обеспеченности внешнеэкономических связей, в том числе и в таможенной сфере. Одна из наиболее сложных и острых задач, стоящих перед российским таможенным законодательством - это искоренение субъективизма и усиление объективных начал в правовом регулировании. В основание таможенного законодательства следует положить принципы таможенного права, которые и должны стать остовом, каркасом всех нормативных актов, регламентирующих таможенные отношений.

Для того чтобы таможенное законодательство не расходилось с принципами таможенного права, необходимо прежде всего так организовать законодательную процедуру, чтобы она в максимально полной степени могла «уловить» интересы не только государства, но и различных частнопредпринимательских кругов.

Механизм принятия нормативных актов, отражающих результирующий вектор общественных интересов по таможенным вопросам, позволяет минимизировать проблему расхождения формы и содержания таможенного права. Сложившаяся сейчас в России практика подготовки нормативного акта по таможенным вопросам носит узко ведомственный характер и не позволяет адекватно отражать общегосударственные интересы в этой области. Практика большинства зарубежных стран показывает, что наиболее оптимальным вариантом институционализации процесса выработки согласованных решений по таможенно-тарифным вопросам является создание специального органа типа Таможенно-тарифного совета.

6. курс на «активное участие в международном сотрудничестве в области таможенного дела» (ст. 2 ТК РФ) предопределяет развитие российского таможенного законодательства в направлении гармонизации и унификации с общепринятыми международными нормами по тарифному регулированию. Не будучи участником ГАТТ, Россия реципировала многие нормы этого соглашения. В случае пробельности российского законодательства «мировая практика» (фактически - нормы ГАТТ) выступает в качестве источника права. «Совместимость» таможенного законодательства РФ с зарубежными образцами и международными стандартами ГАТТ является необходимым условием для использования Россией преимуществ международного разделения труда.

Переходный характер процессов, происходящих сейчас во внешнеэкономическом комплексе России, установил определенные пределы использования международного опыта таможенно-тарифного регулирования: российское законодательство должно быть приспособленным к реально сложившимся в стране политической и экономической ситуациям.

7. Создание основ рыночной экономики в России, либерализация внешнеэкономических связей и прежде всего отмена государственной монополии внешней торговли привели к преобразованию всей системы таможенных органов в России.

Отправной точкой при анализе сущности таможенных органов должен служить тезис о многообразных и разноплановых задачах, решаемых ими в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу. Полифункциональный подход к определению таможенных органов исходит из того, что ими опосредуются разнообразные аспекты внешнеэкономической деятельности.

В свете исследования таможенно-тарифного механизма на первый план выступает финансовая деятельность таможенных органов, предполагающая: а) мобилизацию таможенных доходов;

б) распределение и использование денежных средств, поступающих в качестве таможенных сборов, а также средств от конфискованного таможней имущества;

в) осуществление валютного контроля в пределах своей компетенции.

Фискальная функция таможенных органов реализуется по следующим основным направлениям: а) сбор причитающихся таможенных платежей;

б) предоставление отсрочки и рассрочки уплаты таможенных платежей;

в) обеспечение уплаты таможенных платежей;

г) взыскание задолженности по уплате таможенных пошлин, налогов и сборов.

8. Наделение таможенных органов широкими властными полномочиями при осуществлении своей финансовой деятельности со всей остротой ставит проблему защиты налогоплательщиков (декларантов) от «таможенного произвола», проявляющегося в деятельности таможенных органов, должностных лиц таможни, несущей на себе отпечаток субъективизма и волюнтаризма. Проблема таможенного произвола обостряется в связи с наделением таможенных органов значительным объемом дискреционных полномочий.

В правовом государстве расширение дискреционных полномочий таможенных органов должно быть сбалансировано надежным, эффективно действующим механизмом защиты прав и законных интересов декларантов-налогоплательщиков.