Правова охорона атмосферного повітря за законодавством України - Автореферат

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИАВТОРЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук Роботу виконано в Інституті держави і права ім. Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України МАЛИШЕВА Наталія Рафаелівна, Інститут держави і права ім. Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор ЄРМОЛЕНКО Володимир Михайлович, Національний університет біоресурсів і природокористування України, завідувач кафедрою аграрного, земельного та екологічного права ім. Захист відбудеться «23» червня 2010р. о 16 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.02 в Інституті держави і права ім.При вирішенні сучасних складних еколого-правових проблем, викликаних зростаючою деградацією навколишнього природного середовища та нераціональним використанням природних ресурсів, підвищується роль екологічної політики та права в галузі забезпечення ефективної охорони атмосферного повітря. За роки незалежного правотворення в Україні було прийнято цілу низку законів та інших нормативно-правових актів, що регулюють відносини щодо охорони атмосферного повітря. Виявлення „слабких місць” у правовому регулюванні відповідної сфери, а також недоліків правозастосування в галузі охорони атмосферного повітря в умовах незалежної України не було самостійним обєктом монографічного еколого-правового дослідження. Разом із тим, як показала практика, екологічні та економічні чинники суттєво випереджають законотворчий процес, а тому здійснення всебічного аналізу законодавства України про охорону атмосферного повітря та відповідної правозастосовчої практики є актуальним та невідкладним. За допомогою історичного методу вивчалося становлення та розвиток правової охорони атмосферного повітря в Україні та в інших державах Європи та дореволюційної Росії, здійснена її періодизація, з урахуванням науково-теоретичних підходів та доробок в частині охорони атмосферного повітря та обґрунтування необхідності дослідження питань, повязаних із зазначеною сферою відносин.Розділ 1 «Загальна характеристика правової охорони атмосферного повітря в Україні» складається із трьох підрозділів, в яких розкривається сутність та складові правової охорони атмосферного повітря. «Атмосферне повітря як обєкт правової охорони» проаналізовані всі законодавчі та доктринальні визначення поняття «атмосферне повітря», які були сформульовані як у радянський період, так і в законодавстві України та інших держав пострадянського простору, а також ті, що отримали нормативне закріплення. «Правова охорона атмосферного повітря: поняття та зміст» розкриває сутність правової охорони атмосферного повітря та викладаються його змістовні складові. Дисертант на підставі вивчення атмосфероохоронного законодавства України, країн СНД та ЄС пропонує оновлене визначення правової охорони атмосферного повітря, під якою, розуміється комплекс заходів економічного, санітарно-гігієнічного, планувально-будівельного, організаційного, науково-технічного, технологічного та іншого характеру, спрямованих на гарантування й забезпечення збереження, відтворення, особливого режиму охорони та використання атмосферного повітря з метою запобігання погіршенню його стану та настання інших наслідків, які є небезпечними для життя і здоровя людей, а також встановлення юридичної відповідальності за порушення вимог законодавства про охорону атмосферного повітря. «Розвиток правової охорони атмосферного повітря в Україні» досліджується історичний шлях становлення й розвитку правової охорони атмосферного повітря, який пропонується умовно поділити на шість етапів.У дисертаційному дослідженні здійснено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукових проблем правових засад охорони атмосферного повітря, розроблено рекомендації щодо практики правозастосування у відповідній сфері. Пропонується уточнити зміст «атмосферного повітря» і розглядати його як природну суміш газів нижнього приземного шару атмосфери - тропосфери, за виключенням повітря закритих (жилих, виробничих та інших) приміщень. Уточнюються та доповнюються інші терміни: «правова охорона атмосферного повітря», «механізм правового регулювання охорони атмосферного повітря» тощо. З метою вдосконалення атмосфероохоронного законодавства, підвищення ефективності правозастосування у відповідній сфері необхідно забезпечити узгоджене функціонування всіх елементів механізму правового регулювання охорони атмосферного повітря, основними з яких автор вважає запровадження адекватних правових норм, здатних упорядкувати суспільні атмосферо-охоронні відносини, забезпечення їх ефективної реалізації в діяльності субєктів відповідних правовідносин, а також застосування примусових заходів у випадку порушення атмосфероохоронних норм. Доведена відсутність системного підходу у законотворчому процесі в Україні на підставі аналізу існуючого законодавства у сфері охорони атмосферного повітря, а також законопроектів, що з відповідних питань подавались на розгляд до ВР України.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

повітря охорона контроль

У дисертаційному дослідженні здійснено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукових проблем правових засад охорони атмосферного повітря, розроблено рекомендації щодо практики правозастосування у відповідній сфері. Встановлено, що більшість правових норм, які регулюють охорону атмосферного повітря на законодавчому рівні, є недосконалими. Основними висновками здійсненого дослідження є наступні.

1. Недосконалість і нечіткість понятійно-термінологічного апарату, що застосовується у законодавстві про охорону атмосферного повітря, не сприяє однозначному тлумаченню основних понять і категорій. Пропонується уточнити зміст «атмосферного повітря» і розглядати його як природну суміш газів нижнього приземного шару атмосфери - тропосфери, за виключенням повітря закритих (жилих, виробничих та інших) приміщень. Уточнюються та доповнюються інші терміни: «правова охорона атмосферного повітря», «механізм правового регулювання охорони атмосферного повітря» тощо.

2. Здійснено періодизацію історії розвитку правового регулювання охорони атмосферного повітря на 6 етапів, відповідно до особливостей, характеру і масштабів правового регулювання цих відносин. Аналіз кожного етапу свідчить про поступове розширення сфери, а також послідовну зміну пріоритетів у регулюванні атмосфероохоронних відносин. Дослідження дозволило виявити в історії правового регулювання інститути, що не виправдали випробування часом, так і такі, що були ефективними, але згодом були невиправдано забуті.

3. З метою вдосконалення атмосфероохоронного законодавства, підвищення ефективності правозастосування у відповідній сфері необхідно забезпечити узгоджене функціонування всіх елементів механізму правового регулювання охорони атмосферного повітря, основними з яких автор вважає запровадження адекватних правових норм, здатних упорядкувати суспільні атмосферо-охоронні відносини, забезпечення їх ефективної реалізації в діяльності субєктів відповідних правовідносин, а також застосування примусових заходів у випадку порушення атмосфероохоронних норм.

4. Доведена відсутність системного підходу у законотворчому процесі в Україні на підставі аналізу існуючого законодавства у сфері охорони атмосферного повітря, а також законопроектів, що з відповідних питань подавались на розгляд до ВР України. Законопроекти, що подаються, здебільшого мають за мету вирішення однієї конкретної проблеми, не враховуючи при цьому загальний рівень та існуючі звязки у регулюванні відносин щодо охорони атмосферного повітря як одного з природних ресурсів, і не завжди враховують світовий та європейський досвід.

5. У механізмі правореалізації в сфері охорони атмосферного повітря непересічну роль відіграє державний, виробничий та громадський контроль. Однак чинна система контрольної діяльності потребує вдосконалення, чому мало б сприяти прийняття Закону України «Про державний контроль у сфері охорони довкілля». У дисертації підтримується і далі розвивається пропозиція щодо доцільності розробки та прийняття Закону України «Про громадський екологічний контроль і громадські екологічні організації». Обґрунтовується необхідність законодавчого запровадження поряд з уже існуючими формами - самоврядного контролю, здійснення якого покладається на органи місцевого самоврядування.

6. Недостатнім і таким, що не відповідає рівню розвитку суспільних відносин, є правове регулювання охорони озонового шару в Україні. На сьогодні діє значна кількість розрізнених урядових постанов, що не сприяє послідовному впровадженню в законодавство України важливих вимог щодо збереження озонового шару. Робиться висновок про доцільність прийняття спеціального закону, який би в комплексі врегулював питання охорони озонового шару відповідно до вимог міжнародних договорів, Стороною яких є Україна. Пропонується також включити до обєктів правової охорони навколишнього природного середовища, які визначені в ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», озоновий шар, а також передбачити в ньому спеціальну статтю, присвячену охороні озонового шару Землі.

7. Існує нагальна потреба подальшого вдосконалення інституту нормування в галузі охорони атмосферного повітря як одного із стрижневих елементів в механізмі правової охорони атмосферного повітря. Всі інші складові цього механізму (оцінку впливу на навколишнє середовище, екологічну експертизу, екологічний аудит, моніторинг та інші) пропонується розглядати як похідні, орієнтовані на забезпечення дотримання відповідних нормативів. Сучасний стан нормування в галузі охорони атмосферного повітря є далеким від досконалості. Деякі із нормативів охорони атмосферного повітря взагалі не мають свого законодавчого визначення (це, зокрема, норматив якості атмосферного повітря). Не знайшов свого послідовного втілення й поділ нормативів якості повітря на екологічний та санітарно-гігієнічний. Не до кінця опрацьованим є зміст нормативів граничнодопустимого рівня впливу на атмосферне повітря фізичних та біологічних факторів стаціонарних джерел забруднення, а також нормативів вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах та впливу фізичних факторів пересувних джерел забруднення атмосферного повітря. Не чітко визначеним є і механізм їх запровадження.

8. Доведено, що система дозвільної діяльності в галузі охорони атмосферного повітря є не до кінця відпрацьованою. Законодавчо не передбачена видача дозволів на провадження діяльності, повязаної зі штучними змінами стану атмосфери та атмосферних явищ. Пропонується запровадити принципово нову, комплексну дозвільну систему в природоохоронній сфері. Для її впровадження слід розробити програмний документ щодо поступового переходу до більш сучасної регулятивної системи у відповідності з підходами, адаптованими в ЄС, а також прийняти Закон про комплексну природоохоронну дозвільну систему.

9. Як результат аналізу норм про юридичну відповідальність констатується їх неповна відповідність підставам відповідальності, передбаченим Законом України «Про охорону атмосферного повітря»; пропонується розширити перелік правопорушень у сфері охорони атмосферного повітря як підстав юридичної відповідальності, надається їх рекомендований перелік і пропонується закріпити в конкретних статтях законодавства про охорону атмосферного повітря з привязкою до відповідних статей Кодексу України про адміністративні правопорушення.

10. Пропонується переглянути шкалу розмірів адміністративних штрафів за порушення законодавства про охорону атмосферного повітря; наводиться порівняльний розрахунок впливу запропонованих розмірів адміністративних стягнень на ефективність відповідальності за порушення вимог атмосфероохоронного законодавства, і в звязку з цим рекомендується підвищити розміри адміністративних штрафів у відповідній сфері.

11. Підприємства - забруднювачі атмосферного повітря за умов сучасного регулювання не зацікавлені в фінансуванні атмосфероохоронних заходів у звязку з відсутністю економічних стимулів. Ситуацію пропонується виправити шляхом фіксації у тарифі на продукцію таких підприємств, конкретно визначеного рівня витрат на оплату за викиди забруднюючих речовин. У подальшому або зменшувати цей показник, відповідно до графіку зниження викидів, або зафіксувати при підвищені питомих платежів за викиди. Відповідне регулювання слід встановити у правовому порядку.

1. Рибачек В. К. Законодавство України про охорону атмосферного повітря та перспективи його вдосконалення / В. К. Рибачек // Держава і право : зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. - К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2006. - Вип. 34. - С. 391-396.

2. Рибачек В. К. Щодо визначення поняття «атмосферне повітря» в екологічному законодавстві України / В. К. Рибачек // Підприємництво, господарство і право : наук.-практ. господарсько-правовий журнал. - 2007. - № 7. - С. 56-57.

3. Рибачек В. К. Проблеми застосування Закону України «Про охорону атмосферного повітря» (регулювання, контроль, відповідальність) / В. К. Рибачек // Держава і право : зб. наук. праць. Юридичні і політичні науки. - Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2007. - Вип. 38. - С. 530-534.

4. Рибачек В. К. Державний, громадський і виробничий контроль за охороною атмосферного повітря / В. К. Рибачек // Підприємництво, господарство і право : наук.-практ. господарсько-правовий журнал. - 2008. - № 5. - С. 88-90.

5. Рибачек В. К. Еколого-правові проблеми охорони атмосферного повітря в контексті забезпечення продовольчої безпеки та сталого розвитку сільського господарства України / В. К. Рибачек // Актуальні проблеми правового забезпечення національної продовольчої безпеки і сталого розвитку сільського господарства України : зб. наук. праць учасників Всеукраїнської наук.-практ. конф. молодих вчених (м. Київ, 18 квітня 2008 р.). - К. : НАУУ, 2008. - С. 86-88.

6. Рибачек В. К. Державний контроль у галузі охорони атмосферного повітря: стан, проблеми, шляхи вдосконалення / В. К. Рибачек // Державний контроль за дотриманням земельного та екологічного законодавства: стан, проблеми та шляхи вдосконалення : матеріали Міжнародної наук.-практ. конф. (м. Київ, 17 червня 2008 р.). - К. : Вид-во «Юридична думка», 2009. - С. 162-166.