Полиция и органы местного управления в Феодальной России XVIII века (историко-правовой аспект) - Автореферат

Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Полиция и органы местного управления в Феодальной России XVIII века (историко-правовой аспект)»Рост уголовной преступности и неудовлетворительные итоги борьбы с нею свидетельствуют о том, что один из основных административно-исполнительных органов государства в сфере поддержания правопорядка - милиция - уходит из правового поля органов местного управления и теряет связь с обществом и его институтами, что создает вакуум вокруг нее и ведет к правовому нигилизму. В ней впервые делается попытка показать роль и место земской (сельской) полиции, а также губернской и уездной городской в системе местных органов управления. На основе изучения и обобщения документальных источников, и научной литературы раскрыть процесс образования и организации деятельности земской выборной полиции, показать ее место и роль в формировавшейся системе органов местного управления; и выработать рекомендации по использованию этого опыта в современных условиях; В работе над диссертацией автором использованы современные достижения методологии государства и права, позволившие применить системный, функциональный, сравнительный и другие методы исследования, а также принцип историзма и социального подхода при проведении историко-правового анализа и оценки правовых норм, правоприменительной практики и результатов их внедрения. В принятом 16 января 1721 года «Регламенте или Уставе Главного Магистрата» была сделана попытка конкретизировать и уточнить задачи полиции, на основе которых можно сделать вывод, что законодатель склонен был рассматривать ее как орган общего внутреннего управления, активно взаимодействующий с системой местных (городских) органов.

Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях проблема организации эффективного местного управления остается, по существу, открытой. Эксперименты последних лет в этой сфере жизнеобеспечения населения не принесли ожидаемых результатов, о чем можно судить на примерах формирования и организации деятельности муниципальных Советов. Многие районные администрации, будучи исключительно бюрократическими образованиями чиновников, отпочковались от основной массы населения и не находят у него поддержки.

Рост уголовной преступности и неудовлетворительные итоги борьбы с нею свидетельствуют о том, что один из основных административно-исполнительных органов государства в сфере поддержания правопорядка - милиция - уходит из правового поля органов местного управления и теряет связь с обществом и его институтами, что создает вакуум вокруг нее и ведет к правовому нигилизму.

Гражданская активность в сфере охраны общественного порядка практически сведена к нулю, что вольно или невольно превратило правоохранительную деятельность в сугубо ведомственную задачу и обязанность соответствующих государственных органов.

В Законе Российской Федерации «О милиции» записано: «Милиция решает стоящие перед ней задачи во взаимодействии с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, а также муниципальными органами охраны общественного порядка»1. Однако этот закон не получил должного нормативного развития и применяется только ведомственными чиновниками, а вот ст. 12 Конституции РФ (1993 г.) читается всеми гражданами, т. к. это Основной Закон. А в ней сказано: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», и обязанности по охране правопорядка в государстве, естественно, для них не регламентированы. Муниципальная милиция, как известно, находится в эмбриональном состоянии и еще неизвестно - родится ли?

Между тем, в нашем Отечестве по всем этим животрепещущим проблемам накоплен значительный исторический и историко-правовой опыт. Его исследованию и посвящена диссертация, написанная на основе историко-правового анализа документальный Питомников. В ней впервые делается попытка показать роль и место земской (сельской) полиции, а также губернской и уездной городской в системе местных органов управления. При этом акцент делается не на сугубо функциональной полицейской деятельности, хотя и ей отводится значительное место, а на решении задач местного самоуправления силами и средствами, как выборной земской полиции, так и регулярной городской в уездах и губерниях. В такой редакции эта проблема еще не исследовалась, особенно в части правовой регламентации образования и деятельности земской выборной полиции и нижнего земского суда.

Степень научной разработанности темы. Тема деятельности местных органов управления была и остается актуальной для любого периода отечественной истории, такова природа Российского государства. Проблема притягивала исследователей своей значимостью, масштабностью Российского государства, сложностью социальной структуры его общества, особым режимом самодержавной власти, державшейся на фундаментальных общинных ценностях и традициях.

Исследователи проблемы организации местного управления в XVIII веке рассматривали ее по отдельным периодам и без совмещения или объединения ее с темой полиции, ограничиваясь лишь ее упоминанием применительно к конкретным фактам или событиям. Тема полиции в системе местных органов управления не доминировала, а рассматривалась как сопутствующая. К такой методологии, на наш взгляд, исследователей приводило нараставшее противостояние общества" и государства, и они пытались разобраться в его причинах путем анализа функциональной структуры власти, органов управления и общественных институтов. XVIII век в этом отношении не только привлекателен деятельностью двух выдающихся монархов-преобразователей, но и содержанием и объемом законодательных памятников. А также итогами, проведенных реформ.

Эти же факторы привлекли внимание диссертанта, тем более, что XVIII век явился периодом становления и развития как регулярной, так и земской выборной полиции.

Научная новизна исследования заключается в том, что автор обоснованно объединил начальный этап Петровских преобразований с завершающим этапом реформ Екатерины II. И на основе сравнительного историко-правового анализа показал преемственность и схожесть в подходах двух реформаторов-монархов к решению и выбору жизненно важных направлений государственно-правовой политики в сфере общего внутреннего управления.

Новым в подходах к исследованию этой проблемы явилось органическое слияние ее с темой становления и развития земской выборной полиции как важнейшей составной части системы органов местного управления. Здесь важно отметить, что современные исследователи и авторы работ по истории полиции России, как правило, рассматривают становление и деятельность органов, исполнявших полицейские функции, до образования регулярной полиции, и регулярной полиции, образованной Петром I и усовершенствованной Екатериной III.

Высоко оценивая научный вклад этих ученых в исследование истории полиции и милиции России, все-таки нельзя не отметить, что земская выборная полиция, существовавшая параллельно с регулярной до 1775 года, ими не рассматривалась. А усовершенствованная на новой правовой основе уездная полиция со статусом нижнего земского суда - лишь частично упоминается.

Соответственно не рассматривались и органы местного управления в плане выполнения ими полицейских функций и организации полицейской службы на селе. А ведь это немалый период - с мая 1718 по ноябрь 1775 года. За эти десятилетия дважды реформировались и постоянно эволюционировали органы местного управления и самоуправления, а вместе с ними претерпевала эти же изменения, существовала и действовала земская выборная полиция, опыт которой был обобщен и учтен Екатериной II при проведении реформы местного управления в 1775 году. Именно этот опыт лег в основу образованной в ходе реформы 1775 года уездной полиции - нижнего земского суда, о котором мы уже упоминали. Восполнению этого пробела, в основном, и посвящена диссертация.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования стало законодательство в сфере центрального и местного управления, и организационно-правовые отношения в процессе его реализации в первой четверти и второй половине XVIII века. Предметом исследования является образование и деятельность регулярной и земской (сельской) полиции и определение ее места и роли в системе органов управления в период их реформирования.

Цели и задачи исследования во многом определялись потребностями современного развития российской государственности: 1. Обобщить исторический опыт организации местного управления и самоуправления в России, раскрыть возникавшие в ходе этого процесса общественные отношения и регулировавшие их организационно-правовые нормы. Выработать на этой основе рекомендации для использования в современной практике государственного строительства;

2. На основе изучения и обобщения документальных источников, и научной литературы раскрыть процесс образования и организации деятельности земской выборной полиции, показать ее место и роль в формировавшейся системе органов местного управления; и выработать рекомендации по использованию этого опыта в современных условиях;

3. Выявить и раскрыть позитивные и негативные стороны в содержании правовых норм, регламентировавших функциональную деятельность земской и регулярной полиции в системе местного управления в феодальной России XVIII века;

4. На основе сравнительного историко-правового анализа показать позитивные тенденции государственно-правовой политики Петра I и Екатерины II в сфере общего внутреннего управления с использованием сил и средств правоохранительных органов - полиции, суда, прокуратуры.

Методологические и теоретические основы исследования. В работе над диссертацией автором использованы современные достижения методологии государства и права, позволившие применить системный, функциональный, сравнительный и другие методы исследования, а также принцип историзма и социального подхода при проведении историко-правового анализа и оценки правовых норм, правоприменительной практики и результатов их внедрения.

Тщательному исследованию подвергнута современная юридическая литература по общей теории и истории государства и права.

В частности работы С.С. Алексеева и А.В. Борисова, И.В. Витрука и Ю.И. Гревцова, А.В. Зиновьева и В.Д. Зорькина, Г.Д. Ковалева и А.И. Королева, Э.В. Кузнецова и В.М. Курицына.

А также В.В. Лысенко и Р.С. Мулукаева, И.И. Мушкета и В.Ф. Некрасова, И.Ф. Покровского и Е.Д. Проценко, Р.А. Ромашова, В.П. Сальникова, М.И. Сизикова, С.В. Степашина, Н.И. Уткина и др.

Диссертация написана на основе использования широкой законодательной базы, источники которой многообразны. Первым в их числе следует назвать Полное собрание законов Российской Империи (указов, уставов, положений, учреждений, уложений), охватывающих период с 1649 до 12 декабря 1825 года - основной документальный источник для изложения и обоснования положений и выводов диссертационного исследования по избранной нами теме 1.

В архивных фондах наибольший интерес представляет делопроизводство петровских учреждений, сохранившиеся в подлинниках с различной степенью полноты документы, особенно отчетные. Например, дела Сената - правительственного органа, куда сходились нити всех органов управления, в том числе и местного. Однако масса поправок, резолюций и дополнений на этих документах осложняли исследовательскую работу, особенно в сравнении с Полным собранием законов, в котором сосредоточены документы в последней редакции.

По исследуемому в диссертации периоду ценным источником является работа В.М. Грибовского «Памятники русского законодательства XVIII столетия». В ней дается перечень и характеристика учредительных актов и регламентов по всем создававшимся центральным органам управления - Сенату, коллегиям, магистратам.

Екатерининский период реформ открывается изданием в ноябре 1775 года знаменитого «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи»4. Этот закон был разделен на 2 части: первая вышла в свет в ноябре 1775 г.; вторая - в 1780 году. Затем в дополнение к этим двум частям в апреле 1782 года издается основная часть «Устава благочиния или полицейского», а еще через три года - в 1785 году «Грамота на права, вольности и преимущества-благородного российского дворянства». В общем «Учреждение» - это сложный, многогранный и довольно хорошо систематизированный нормативный акт, который вместе с принятым в 1785 году Городовым положением составили основную правовую базу Екатерининской реформы и явились для диссертанта главным источником по этому периоду. Все последующие законодательные акты или дополняют, или развивают «Учреждение» уже в ходе реализации его норм.

В результате проведенного исследования автором сформулированы и обоснованы практические выводы, рекомендации и следующие положения, выносимые на защиту: 1. Система местного управления - важная и неотъемлемая часть российской государственности, получившая особое развитие в период введения абсолютизма в Российской Империи в - первой четверти XVIII века.

В основе российской государственности лежали фундаментальные общинные ценности, которые являлись источником не только ее постоянного развития, но и жизнестойкости, помогали консолидировать общество в годы испытаний и успешно преодолевать их.

Благодаря общинному быту и мышлению, у русского народа сложилось особое отношение к государству, которое охраняет мир, общину, является необходимой всем системой жизнеобеспечения.

2. Местные административные или распорядительные учреждения, основанные на началах самоуправления - общесословного, земского, общинного (сельского и городского) и даже сословного, - формально являлись такими же органами общегосударственной власти, как и государственные приказные и коллегиальные. Отличие состояло лишь в формах организации, условиях и характере деятельности, подведомственной жесткому контролю со стороны центральной власти.

3. Самодержавное правительство стремилось не к организации полновластия местных органов управления, а к созданию исполнительных органов центральной власти на местах, что было естественным в условиях формировавшейся абсолютной монархии. Не случайно и в начале XVIII века, и в конце его при осуществлении реформ местного управления законодатель стремился детально регламентировать их, по преимуществу, исполнительские функции, не исключая применения к ним принудительных и штрафных санкций.

Именно на этом пути возникла потребность в создании полиции как административно-исполнительного органа государства в проведении всех преобразований. Условия быта и традиции российской глубинки позволили найти решение, освобождавшее государство от ресурсных и финансовых затрат при реформировании местных органов управления и наделении их полицейскими функциями.

4. Процесс образования и организационно-правового развития регулярной полиции оказывал при этом прямое воздействие на становление полицейской службы в системе реформируемых местных органов управления. Так, уже на второй год после учреждения регулярной полиции в Петербурге, в январе 1719 года, были изданы Инструкция и Наказ воеводам, в которых впервые законодателем был употреблен термин «земская полиция». А в 1720 году издается Инструкция земским комиссарам с перечнем обязанностей, совпадающих полностью или частично с «Пунктами», данными для руководства Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру. Законодатель стремился к единообразному толкованию термина «полиция» и содержания ее службы, хотя условия учреждения и деятельности сельской и городской полиции были, безусловно, разными.

5. Процесс развития и деятельности регулярной и земской выборной полиции был взаимосвязанным, обусловленным общими правовыми нормами, действовавшими в сфере охранения безопасности и общего внутреннего управления. Этот фактор оказал благотворное воздействие не только на обеспечение успешной деятельности земской полиции, но и на постоянное совершенствование ее функций.

6. На фундаменте петровских преобразований Екатерина Великая завершила реформирование местного управления и организационно-правовое развитие полицейской системы в России. «Наказ управам благочиния», «Устав благочиния» и сопутствующие им вспомогательные нормативные акты обеспечили успешную деятельность сельской и городской полиции в системе местных органов управления почти на протяжении ста лет - практически до 60-х гг. XIX века.

Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется сохраняющейся актуальностью поиска путей консолидации общества и государства, в т.ч. и на основе использования историко-правового опыта взаимодействия системы органов местного управления и полиции России.

Практическая значимость исследования состоит в том, что собранный и обобщенный в нем материал может представлять определенный интерес для должностных лиц государственной власти, занимающихся решением проблемы организации местного управления и, прежде всего, на муниципальном уровне. Изложенные в диссертации положения о месте и роли полиции в системе органов местного управления, об историческом опыте ее взаимодействия с ними в обеспечении правопорядка могут быть учтены современными правоохранительными органами - милицией, судами, прокуратурой. Диссертация может оказать помощь слушателям и студентам вузов при изучении ими соответствующих разделов учебных курсов по общей теории и истории государства и права и истории полиции и милиции России.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России.

1. Полиция в системе органов государственного управления в период ее становления

XVIII век занимает особое место в отечественной истории: в нем жили и творили два великих преобразователя - Петр I и Екатерина II, усилиями которых Россия была оторвана от патриархального средневековья и выведена на уровень равных и влиятельных государств Европы и мира. Реформаторская деятельность двух монархов была направлена на консолидацию общества и укрепление российской государственности за счет образования новых структур и механизмов в ее системе управления, включая полицию. Закономерным следствием таких устремлений явилось утверждение в России абсолютной монархии, при которой, как известно, феодальное государство достигает наивысшей степени централизации за счет создания разветвленной системы бюрократических органов, постоянной армии и полиции. Россия стала в этом смысле исключением только по одному поводу: полиция в ней была создана позже других центральных органов управления и длительное время на штатной основе существовала только в городах. Утверждение абсолютной монархии в России проходило в напряженной внутренней борьбе между ее сторонниками и противниками, что, несомненно, повлияло на, темпы развития органов полиции и определение ее места и роли в механизме государственного управления.

В диссертации на основе анализа учредительных правовых актов и сопутствующих им нормативных документов доказывается, что образованная Петром I в мае 1718 года в Санкт-Петербурге, а в 1722 году в Москве регулярная полиция занимала исключительное положение в системе органов государственного управления, находясь фактически в ведении монарха и Сената. Исключительное положение полиции, определялось также тем, что она была строго централизованным органом, а ее функции объявлялись общегражданской повинностью, т. е. все граждане России обязаны были оказывать содействие полиции в выполнении возложенных на нее задач.

Полиция ведала не только безопасностью, но и широким кругом вопросов внутреннего порядка: санитарным состоянием городов, торговлей, обеспечением пожарной безопасности, отводом квартир для солдатского постоя, каторжным двором, учетом населения и т. п., что не только сближало ее с системой местного управления, но делало важной составной - частью. В принятом 16 января 1721 года «Регламенте или Уставе Главного Магистрата» была сделана попытка конкретизировать и уточнить задачи полиции, на основе которых можно сделать вывод, что законодатель склонен был рассматривать ее как орган общего внутреннего управления, активно взаимодействующий с системой местных (городских) органов. Широкое декларирование общих функций полиции в «Регламенте» свидетельствует о том, что законодатель стремился образовать полицейские органы во всех городах России, но в тот период, т. е. в 20-е годы XVIII в, изза недостатка людских ресурсов, материальных и финансовых средств, потраченных на войны, это было неосуществимо. Заметим, забегая вперед, что именно по этой причине правительство решало вопрос об организации полицейской службы на местах, в уездах и губерниях, другими методами и средствами. Здесь же необходимо указать, что, делегируя полиции широкие, всеобъемлющие поручения, законодатель невольно «размывал» ее место в системе других правительственных органов, не определял четко правоотношений с ними в процессе выполнения возложенных на нее обязанностей. Этот недостаток успешно устранит Екатерина II, не отвергая петровского опыта.

Учреждение регулярной полиции в Москве проходило с активным использованием петербургского опыта. Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру А.М. Дивиеру было указано не только руководить этим образованием, но и оказывать всемерную помощь, поэтому и отличие в содержании деятельности было незначительным.

2. Организация и содержание деятельности регулярной полиции на начальном этапе ее становления

При этом акцент делается на правовой регламентации полицейской службы, которая в этот период была столь же неопределенной, как и ее всеобъемлющие функции, что вызывало вполне объяснимое недовольство населения. Полновластие полиции, о которой можно сказать, что она «разыскивала, допрашивала, подвергала аресту, проводила выемки, следила, клеймила, наказывала и судила», по мнению автора, было даровано ей законодателем с целью демонстрации могущества вновь созданного органа государства в обеспечении общего внутреннего порядка и подавления сопротивления проводившимся преобразованиям со стороны всех сословий.

К этому следует добавить, что полиция довольно активно использовала предоставленное ей право законодательной инициативы, прежде всего, в сфере общего внутреннего управления. Эта сфера регулировалась актами других высших органов государства, поэтому законотворческая инициатива полицейских чиновников была направлена преимущественно на правовое обоснование своей координирующей роли в сфере общего внутреннего управления. На развитие законодательства, а вместе с ним и компетенции полиции, активно влияла провозглашенная Петром I политика всемерного укрепления государства, его примата в достижении всеобщего блага и стабильности. Отсюда обязанность всех и каждого участвовать в меру своих сил и социальных возможностей в государственном строительстве. Этой же политикой, в частности, объясняется принудительный характер всех преобразований, привлечения к ним всех граждан. Тяглая организация сословий, фактическое отсутствие сословных корпораций, разобщенность городского населения - облегчили решение этой сложной задачи. Служба государству стала цениться превыше всего.

Царствование Петра I отмечено двумя крупными реформами местного управления. Первой явилось разделение России на восемь громадных губерний, границы которых даже не определялись. Это административно-территориальное устройство, если принять за его начало 1708 год, просуществовало, претерпевая различные изменения, около 11 лет.

Вторая крупная реформа, известная под наименованием областной, относится к 1719 году. Она отличается от первой тем, что в ходе нее были созданы новые, промежуточные территориальные образования - провинции, а вместе с ними и новая система провинциальных учреждений. В итоге сложилось трехзвенное административно-территориальное деление: губерния - провинция - уезд.

В диссертации дается историко-правовая характеристика этого периода, цели и степень его научной разработанности по разным направлениям. Автора этот период - привлек также тем, что опыт организационно-правого развития регулярной полиции широко использовался при реформировании и образовании новых органов местного управления.

С целью показа новизны и прогрессивности Петровских преобразований, проведен сравнительный историко-правовой анализ законодательства Московского государства и законодательства Петра I, с акцентом на правоохранительную сферу. Так, например, законодательством Московского государства XVII века, т. е. допетровского периода, запрещались и преследовались лишь те нарушения немногих и несложных норм, которые угрожали внутренней безопасности. Это позволило автору сделать вывод, что в Московском государстве мы встречаем лишь слабые зачатки того, что в дальнейшем будет квалифицироваться нами как полицейская деятельность. В допетровском периоде все полицейские функции государства сводились, в основном, к обеспечению внешней и внутренней безопасности подданных. Защитив их от «лихих людей» внутри страны, государство считало свою задачу выполненной, предоставляя затем подданным самим устраивать и регулировать свои отношения. Однако уже во второй половине XVII века, когда под влиянием развивающихся связей России с Европой в нее хлынул поток новых западных идей, обычай как регулятор общественных отношений стал терять свою былую популярность. Первыми от его влияния стали освобождаться высшие слои общества, ставшие проводниками западных идей. Но в «глубинке», в «низах» обычай все еще жил и действовал, порождая противоречия в общественных отношениях, сталкивая сословия, отдельные группы населения города и деревни по самым простым вещам. Как нам представляется, и эта ситуация нарастающей социальной напряженности подвигла Петра I к активной реформаторской деятельности. Исследователи по-разному оценивали административно- территориальные преобразования Петра I, сходясь лишь в одном, - они были необходимы. В диссертации дается сравнительный анализ работ А. Градовского, М. Богословского, П.Н. Мрочек-Дроздовского, И. Латкине и др., с выделением точки зрения автора. При этом раскрывается деятельность губернской и провинциальной администраций и их силовой поддержки - иррегулярного войска (ландмилиции).

Автор приходит к выводу, что первая реформа 1708-1719 гг. была своего рода испытательным полигоном, на котором отрабатывались элементы административно-территориального управления и его правовая регламентация. Все, что, по мнению законодателя, выдержало испытание временем, широко использовалось в областной реформе 1719-1727 гг. Четкого плана первой реформы не было, зато вторая начиналась по-иному.

29 мая 1719 года Петр I утвердил представленный ему план развития системы местного управления, реализация которого началась в Петербургской губернии, где Петр I сам мог контролировать ее ход. Исследуя ее содержание и правовую базу, автор сосредоточил внимание на становлении и развитии земской выборной полиции, ее месте и роли в формировавшейся системе местного управления. При этом раскрывается функциональная структура этой системы и ее правовая база. Особо выделяется полицейское направление деятельности местной администрации, призванное обеспечивать общественную безопасность и поддерживать внутренний порядок. Эти функции поручались земским комиссарам, которые с 1719 по 1724 год назначались камер-коллегией без указания срока, т.е. пожизненно. Но с 1724 года наряду с «назначенцами» стали действовать новые, так называемых «комиссары от земли», избиравшиеся уездными землевладельцами из своей среды на определенный срок. В диссертации дается сравнительная характеристика деятельности тех и других, и раскрывается «Инструкция земским комиссарам»1, изданная в 1720 г.

Опорой и основным административно-исполнительным органом в деятельности земских комиссаров стала выборная земская полиция, избиравшаяся на особых избирательных сходах, в которых принимали участие старосты и выборные, т. е. сельская администрация вотчин и волостей. Из жителей деревень, удостоенных доверия, избирались десять десятских, подчиненных назначенному местным правлением сотскому. Ведению сотского поручалось сто и более крестьянских дворов, составлявших, как правило, несколько деревень. Избранные для службы в полиции прямо с избирательного схода доставлялись в воеводскую канцелярию, где приводились к присяге и получали инструкции по выполнению своих основных обязанностей. В соответствии с Инструкцией земскому комиссару для исполнения полицейских функций выделялись помощники - нижние комиссары, мостовые надзиратели, караульные (дежурные) служители и выборная полицейская команда.

В диссертации раскрывается содержание деятельности земской полиции и дается сравнительный анализ с полицией регулярной.

3. Раскрытие механизмов правового регулирования местного управления

Местное управление отличалось сложностью и многообразием: из новых, созданных реформой учреждений каждое получало свой регламент.

К этому надо добавить многообразие функций каждого должностного лица, которые тоже выполнялись на основе правовых актов. Например, воевода обязан был обеспечивать охранение безопасности от преступных элементов, меры противопожарной безопасности, санитарное состояние, надзор за мерами и весами, охранение веры и нравов, своевременное собирание всех казенных сборов и отправление правосудия и т. п. И в центре этого правового поля находилась и действовала в ту пору земская выборная полиция. В этой детальной правовой регламентации всех органов управления и состоял переход от вотчинной, средневековой формы государства, к новой, стремившейся к образцу европейской.

Автор делает выводы и излагает свое мнение, насколько этот замысел удалось реализовать на практике.

Главный вывод состоит в том, что реформы местных органов управления, осуществленные Петром I, являлись объективной потребностью развивающейся российской государственности и носили прогрессивный характер. В ходе этих преобразований определилось необходимое административное деление огромной территории Российской Империи, которое будет усовершенствовано Екатериной II.

Впервые получили правовое обоснование разграничение функций центрального и местного управления, отделение суда от администрации, обособление государственного управления от общественного, было введено и обусловлено коллегиальное управление.

Система органов центрального и местного управления была введена в рамки Закона, за точным исполнением которого устанавливался надзор, определялись меры ответственности, регламентированные различными формами отчетности. Фактически местное управление впервые получило законодательное оформление и вошло, пусть пока теоретически, на равных в систему государственного управления. Одним из первых шагов на пути к реформам явилось создание регулярной полиции - важнейшего административно-исполнительного органа в системе государственного управления.

Опыт организационно-правового развития регулярной полиции с первых шагов ее деятельности был положен в основу решения проблемы организации полицейской службы в провинциях. Так же, как и регулярная полиция в городах, земская выборная полиция взяла на себя большинство функций общего внутреннего управления и стала одним из необходимых исполнительных органов местной, провинциальной власти.

Процесс развития и деятельности регулярной полиции и земской выборной полиции был взаимосвязанным, обусловленным общими правовыми нормами. Этот фактор оказал благотворное воздействие не только на сохранение земской полиции, но и на совершенствование ее функциональной деятельности. Екатерина II, учреждая сельскую полицию, активно использует этот опыт.

4. Административно-территориальные преобразования во второй половине XVIII века и их влияние на организационно-правовое развитие полицейской системы

Сходство и преемственность государственно-правовой политики Петра I и Екатерины II в сфере общего внутреннего управления, поясняются хронологические рамки исследуемого периода и его основные этапы.

В первом параграфе диссертант показывает что, деятельность Екатерины II по реформированию органов местного управления можно разделить на три периода: первый - до 1775 года период подготовки реформ, характеризуется изучением потребностей и исследованием тех факторов, которые активно влияли на все последующие преобразования. В число этих факторов включена и подготовка определенного общественного мнения. Второй - от 1775 до 1785 года - период осуществления реформ, характеризуется изданием важнейших законодательных актов: Учреждения для управления губерний Всероссийской империи от 7 ноября 1775 г., Устава благочиния или полицейского (8 апреля 1782 г.), Жалованной грамоты дворянству и городам (1785 г.) и других, менее крупных правовых актов. Третий период - от 1785 г. и до конца царствования Екатерины II, т.е. до 1796 года. Это период активной работы по реализации всех принятых и узаконенных решений и их совершенствования в ходе практического применения. В диссертации, вопреки суждениям отдельных исследователей, автор высказывает и обосновывает убеждение в том, что вопрос о реформе местного управления, в том числе и за счет развития полицейской системы, занимал правительство Екатерины II с первых же дней ее правления. В одном только Полном собрании законов помещено около сотни Указов, изданных Екатериной II за период с 28 июня 1762 года до ноября 1775 года, относящихся к организации местного управления2. В исследовании приводится и анализируется ряд наиболее значимых правовых актов, раскрывающих политику Екатерины II в сфере местного управления. Например, Наставление губернаторам от 21 апреля 1764 г. , в котором говорилось, что губернатор как «проверенная от нас особа» осуществляет надзор за всеми учреждениями и должностными лицами, и всем ведает, включая полицию, которой указывалось «истреблять злодеев» и лишать разбойников удобного пристанища. Показательным для правовой политики Екатерины II является Указ от 11 ноября 1766 года "«О распубликовании во всем государстве об учиненных наказаниях за взятки и лихоимство» и др.

В диссертации показано, что на формирование государственно-правовой политики Екатерины II большое влияние оказали наказы населения депутатам формировавшейся в этот период Комиссии по составлению нового Уложения. И хотя Екатерина II начала свое царствование с возвеличения губернатора как первого должностного лица и хозяина губернии, она считала такое положение реальным при условии его поддержки всеми сословиями, особенно дворянством. Дворянство давно уже созрело до корпоративных объединений, хотя бы на уровне губернского правления, и всячески возражало против всевластия центра на местах. Императрица разделяла эту точку зрения, не желая создавать сильных сословных органов управления в верхних эшелонах власти, что, по ее мнению, грозило просвещенному абсолютизму. В диссертации рассматривается сословная политика Екатерины II, оказавшая решающее воздействие на содержание реформы местных органов управления и развитие полицейской системы. Злоупотребления на местах многие объясняли запущенностью полицейских дел, т. к. выборная земская полиция, будучи по своей сути общинной организацией, во многом, если не во всем, зависела от местной власти и ей служила.

Самым значительным произведением Екатерины II, которое полнее других выражает всю суть не только ее внутренней политики, но и ее мировоззрения в целом, является знаменитый большой Наказ, данный Комиссией по составлению проекта нового Уложения. В своем исследовании автор обратился к этому важнейшему источнику только в той части, которая отвечает интересам темы диссертации. Отметим только, что в Наказе все пропитано идеей о несомненной пользе самодержавия для достижения всеобщего блага (ст. 9, 13, 452 и др.).

И это сыграло важную роль в действиях власти по развитию полицейской системы, которая на основе закона, по мнению императрицы, должна «сделать самое большое спокойствие и пользу людям, под сими законами живущими» (ст. 42-44). Из этого автор делает вывод, что столь высокая цель расширяла до крайних пределов сферу действия закона, а вместе с ним и действующей на его основе полиции. Ради примата закона и завоевания общественной поддержки Екатерина II пошла, разумеется, теоретически, на самоограничение власти ею же самою установленными нормами. Самоограничение выражалось в устранении монарха от непосредственного управления государственными делами, в ограничении его деятельности исключительно одним законодательством. Этим, в частности, Екатерина II объясняла необходимость проведения реформы местного управления и создания в его структуре надежного административно-исполнительного органа - полиции. Далее в диссертационном исследовании раскрывается вся система организационно-правовой подготовки реформы, завершающаяся простейшей формулой замысла: монарх - система чисто бюрократических учреждений, деятельность которых ограничена законом, исходящим от монарха. Автор дает критическую оценку этой схемы, основанной на разном толковании исполнителями одних и тех же положений закона в практике их реализации.

Целью реформы являлось отделение суда от администрации, активное правовое регулирование отношений в обществе и государстве, развитие экономики и способов обогащения, точное определение компетенции каждого присутственного места, правил деятельности и средств исполнения. Россия была разделена на 50 губерний с населением от 300 до 400 тыс. душ в каждой, с подразделением на уезды в 20-30 тыс. душ. Петровские провинции упразднялись. В диссертации показана структура губернского управления и функциона

1. К вопросу об организации местного управления в России XVIII века // МВД России - 200 лет: история, развитие, перспективы: Материалы международной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 22-23 сентября 2000 г. / Под ред. В.П. Сальникова. СПБ.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2000. 0,3 п. л.

2. Земская полиция в России XVIII века // Проблемы развития современного общества и правоохранительные органы: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 12 / Под ред. В.П. Сальникова. СПБ.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2000. 0,7 п. л.

3. Полиция в системе местного управления феодальной России XVIII века // Проблемы развития современного общества и правоохранительные органы: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 12 / Под ред. В.П. Сальникова. СПБ.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2000. 0,7 п. л.

Размещено на .ru