Политические и социально-экономические факторы реализации региональной политики в Российской Федерации - Автореферат

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук Политические и социально-экономические факторы реализации региональной политики в Российской Федерации Работа выполнена на факультете политических наук и социологии Негосударственного образовательного учреждения дополнительного профессионального образования «Европейский Университет в Санкт-Петербурге» (Институт) Защита состоится «11 » декабря 2009 г. в 15-00 часов на заседании Диссертационного совета К 212.189.04 по политическим наукам Пермского государственного университета. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Пермского государственного университетаК примеру, в единственном официальном документе, включающем в себя определение этого политического курса, под региональной политикой понимается «система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации», а основными задачами признаются: 1. обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства; В свою очередь, депутаты Государственной Думы принимают федеральный бюджет, посредством которого в регионы перечисляется большая часть финансовых средств, необходимых для реализации тех или иных мер, проводимых в рамках региональной политики. Американские и европейские исследователи доказали, что сложившаяся в государстве или регионе политическая система, особенности взаимоотношений между правящей партией и оппозицией, необходимость быть переизбранными на следующих выборах - все это оказывает важнейшее влияние на реализацию политического курса в области финансов и экономики. Кроме того, несколько обзоров развития региональной политики в России и за рубежом написаны сотрудником Института региональной политики, доктором экономических наук О.В. Кузнецовой. В работах политических исследователей региональная политика либо рассматривается как набор действий общенационального центра, направленных на достижение и сохранения политического контроля над регионами (в рамках такой логики написана работа Г.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Введение работы посвящено обоснованию актуальности темы, постановке целей и задач и формулировке основных результатов исследования.

Первая глава, «Региональная политика как политический курс общенационального правительства: содержание и модели реализации», представляет собой теоретическую часть работы. В главе отражены основные дискуссии по вопросу о целях и содержании региональной политики. На протяжении последних двадцати лет российские практики и исследователи совершили эволюцию от интерпретации региональной политики как необходимости учета региональной специфики и региональных потребностей до признания отдельной цели, присущей именно этому политическому курсу. Для данной работы важным представляется обратить внимание на двойственность этой цели - с одной стороны, речь идет о снижении неравенства между регионами, а с другой стороны, о стимулировании экономического развития в регионах. Очевидно, что эти цели не противоречат друг другу, но как будет показано ниже, могут предполагать различные меры, принимаемые в рамках политического курса.

Поставленные цели достигаются путем привлечения дополнительных финансовых средств в экономику региона. Для этого общенациональное правительство может либо самостоятельно финансировать различные проекты, либо стимулировать вложение частных инвестиций с помощью создания льготных условий такого инвестирования и ведения предпринимательской деятельности. Поэтому можно выделить два основных элемента региональной политики федеральных властей: 1) межбюджетные отношения; 2) формирование благоприятного инвестиционного климата в регионах.

Межбюджетные отношения включают в себя три элемента: 1) правила, касающиеся распределения прав по сбору налогов; 2) правила по распределению расходных обязательств; 3) система межбюджетных трансферты. Традиционно в государствах с устоявшимися финансовыми системами первые два элемента являются относительно стабильными в длительном периоде времени, в то время как конкретные суммы перечисления в те или иные регионы межбюджетных трансфертов определяются каждый год и могут корректироваться в течение года. Формирование благоприятного инвестиционного климата в регионе - как второе направление в региональной политике государства - предполагает создание особых правил ведения бизнеса и налогообложения для предпринимателей в тех или иных регионах страны путем введения режима особых экономических зон.

Особенности реализации сформулированных направлений региональной политики могут различаться не только в кросснациональной, но и в кросстемпоральной перспективе (в рамках одной страны). В конечном счете, важным представляется вопрос - каким регионам и в соответствие с какими критериями выделяются дополнительные бюджетные финансовые средства и создаются благоприятные инвестиционные условия в России?

При ответе на этот вопрос необходимо принять во внимание важное условие о том, что разрабатывают и реализуют региональную политику (как и любой политический курс) чиновники и контролирующие их политики. В этой связи выделяются две модели реализации политического курса - идеологическая (ориентация политических акторов, задействованных в разработке и реализации политического курса, на решение экономических задач) и оппортунистическая (решение с помощью политического курса политических задач, главная среди которых - удержание власти). В первой главе диссертации представлены две основные стратегии региональной политики как политического курса, направленного на достижение экономических целей: 1) поддержка наименее развитых регионов; 2) поддержка наиболее успешных регионов. В литературе также можно найти термины «компенсирующая» и «стимулирующая» региональная политика соответственно. Традиционно региональная политика осуществлялась путем поддержки регионов с наибольшими экономическими проблемами, однако на современном этапе такая стратегия все чаще признается неэффективной (что связано с отсутствием мотивации региональных элит развивать региональную экономику), вследствие чего общенациональные правительства все чаще предпочитают инвестировать средства в «точки роста».

Однако в то же время в рамках политической экономии признано, что реализация конкретных мер региональной политики зависит не только от социально-экономических показателей развития регионов, но и от политических факторов. Исходя из оппортунистической модели, можно утверждать, что важнейшей политической задачей для правящей элиты является обеспечение лояльности региональных элиты и населения того или иного региона по отношению к политике общенационального центра. Особенно актуальной эта задача становится во время общенациональных выборов и при наличии опасности дезинтеграции государства. В этих случаях правительство должно выбирать, в какие из регионов должно быть направлено наибольшее количество финансов, придерживаясь одной из двух стратегий - 1) умиротворения оппонентов или 2) поощрения друзей. Таким образом, экономическая обусловленность может подменяться политической необходимостью. С научной точки зрения, представляется интересным определить условия и значимость проявления как социально-экономических, так и политических факторов в процессе реализации региональной политики в России.

Вторая глава диссертации, «Реализация региональной политики в Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений», посвящена обзору развития механизмов российской региональной политики в 1990-х - 2000-х гг. Важным контекстом для этого стало развитие федеративных отношений в России. В работе выделены четыре этапа развития федеративной политики федерального центра, каждый из которых характеризует сложившийся баланс сил между федеральной и региональными элитами, способствующий или препятствующий реализовывать тот или иной вариант региональной политики, а также три этапа, отражающие динамику региональной политики. В результате анализа сделан вывод о том, что в случае обоих региональных курсов прослеживается одна тенденция - усилении федерального центра, по мере которого федеральные власти предпринимают действия по сокращению политического влияния и политической самостоятельности региональных руководителей. Вся логика развития показывает, что причиной «региональной вольницы» в 1990-х гг. было не столько наличие значимых ресурсов у субъектов федерации, сколько отсутствие стабильного режима и общая слабость политических акторов на общефедеральном уровне. С момента распада Советского Союза, федеральное правительство (как актор, стремящийся к созданию эффективных механизмов перераспределения средств и воспроизведения устойчивого экономического роста) постепенно формировало объективные методики распределения бюджетных трансфертов, а также создавало альтернативные механизмы поощрения регионального развития. Однако неустойчивость политического режима, выразившаяся в зависимости федеральной правящей элиты от региональных элит, обеспечивающих необходимые результаты голосования на общефедеральных выборах, доминирование элементов переговорного федерализма с республиками, а также наиболее экономически сильными административно-территориальными субъектами федерации, общая слабость системы государственного управления (state capacity) - все это мешало достижению поставленных правительством экономических целей. Начавшееся после 1999 г. усиление федеральных акторов (связанное как со стабилизацией политического режима, так и с экономическим ростом в России) достаточно быстро привело к началу политики рецентрализации, в ходе которой регионы без боя сдали все полученные за 1990-е г. позиции. В 2000-х гг. прекратили свое действие и не были продлены особые договоры о перераспределении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и отдельными субъектами федерациями, была пресечена практика выдачи бюджетных кредитов с возможностью постоянного продления срока их возврата, проведена реформа, в ходе которой была сформирована единая система распределения предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями. В этой связи, важным представляется вопрос о том, стала ли региональная политика в большей степени стремиться к достижению не политических, а социально-экономических целей.

Ответу на этот вопрос посвящена третья глава диссертационной работы «Региональная политика как средство решения политических и социально-экономических задач». Для определения факторов распределения межбюджетных трансфертов в первой половине 1990-х гг. были использованы результаты исследований Дэниэла Трейсмана, согласно которым в 1992 - 1996 гг. федеральный Центр использовал механизмы региональной политики не только для решения социально-экономических задач, но и в своих политических интересах. Так, Д. Трейсман утверждает, что доминирующей стратегией в этот период являлось умиротворение оппонентов, а идеологией региональной политики - поддержка наименее развитых регионов. Такие выводы полностью соответствуют характеристике развития федеративных отношений и региональной политики, которые были представлены во второй главе. Следование оппортунистической модели реализации региональной политики в 1992 - 2001 гг. подтвердило исследование, проведенное В. Поповым. Однако, в связи с альтернативной методикой расчета зависимой переменной, стратегия федеральных властей, обнаруженная исследователем, оказалась обратной.

Проведенный в работе анализ распределения трансфертов с 1999 по 2007 гг. показывает, что в 1999 - 2000 гг. федеральный Центр использовал идеологическую модель, придерживаясь идеологии поддержки наименее развитых регионов. Однако с 2001 г. в трансфертной политике стали проявляться признаки стратегии «поощрения друзей». В 2003 г. значительный объем федеральных средств получали не только наиболее лояльные, но и наиболее оппозиционные регионы. Такой результат объясняется, с одной стороны, существенным улучшением финансовой ситуации в стране, позволившей объединить обе политические модели распределения бюджетных трансфертов, а с другой стороны, необходимостью усиления популистских методов управления накануне парламентских выборов 2003 г. и президентских выборов 2004 г. Такая логика полностью описывается концепцией политического бизнес-цикла В. Нордхауса. Подтверждением этому служит смена ориентации политики Центра на социально-экономические потребности региона после 2004 г. Отсутствие же новой волны политизации трансфертов накануне нового электорального цикла 2007 - 2008 гг. можно объяснить ознаменовавшейся выборами 2003 - 2004 гг. консолидацией политического режима в России, в ходе которой в стране не осталось значимых политических акторов, способных бросить вызов правящей элите на электоральной арене.

Кроме того, важным результатом проведенного анализа является выявление влияния парламентских факторов на распределение трансфертов. Проведение дополнительного анализа позволило констатировать, что, по крайней мере, та часть парламента, которая избиралась по системе большинства в одномандатных округах, служила эффективным каналом представительства региональных интересов на федеральном уровне. С 1999 по 2007 гг., вне зависимости от характеристик партийно-политической системы страны и текущей расстановки политических сил, депутаты - одномандатники успешно лоббировали региональные интересы в Государственной Думе. В наиболее выгодной ситуации находились регионы с наибольшим количеством депутатов на душу населения. Отказ от избрания депутатов в одномандатных округах фактически лишил регионы данного канала лоббирования своих интересов.

Наконец, в работе проведен анализ распределения федеральных бюджетных средств в рамках финансирования долгосрочных региональных проектов (в рамках поддержки федеральных целевых программ, особых экономических зон, стратегических инвестиционных проектов). Исследование показало, что постепенно федеральный Центр отказывался от политически-обоснованного распределения инвестиций. В свою очередь, в рамках идеологической модели реализации политического курса долгосрочные инвестиции выделялись, в большей степени, в пользу наиболее развитых регионов, в то время как при анализе распределения общих сумм трансфертов, однозначного направления зависимости обнаружить не удалось.

В заключении работы представлены ее основные выводы и результаты.

РАБОТЫ, ОПУБЛИКОВАННЫЕ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы, в т.ч. 2 - в изданиях, рецензируемых ВАК: 1. Стародубцев А.В. Межбюджетные трансферты в России: политическая борьба или политический курс? // Вестник Пермского университета. Серия «Политология». 2009. №1(5). С.5-14 (1 а.л.)

2. Стародубцев А.В. Региональные интересы в российском парламенте: депутаты - одномандатники как бюджетные лоббисты // Полития. 2009. №2. С. 90 - 101. (0,8 а.л.)

3. Стародубцев А.В. Политическая лояльность или экономическая эффективность? Политические и социально-экономические факторы распределения межбюджетных трансфертов в России. Препринт М-02/09. СПБ.: Изд-во Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2009. 28 с. (1,3 а.л.)

4. Стародубцев А.В. Ставка на лидеров. Новая региональная политика в России [Электронный ресурс] URL: http://www.polit.ru/analytics/2007/05/24/regiony.html. (0,3 а.л.)

Размещено на .ru