Поиск ресурсов совершенствования российского государственного аппарата - Дипломная работа

Именно поэтому реформирование государственного аппарата России представляет собой один из важнейших пунктов программы обновления российской системы управления. В Великобритании, например, работников государственных учреждений принято называть "служителями короны", во Франции используется термин "fonctionnaire" (государственный служащий), а в России близким по значению можно, пожалуй, считать понятие "чиновничество". В российских работах часто смешиваются понятия "бюрократия" и "бюрократизм". Придерживаясь точки зрения Маркса на бюрократию как на организм-паразит, они приписывают самой бюрократии многие негативные черты аппарата государственного управления, и термин "бюрократия" вследствие этого весьма распространенного мнения в русском языке приобретает негативное значение. Бюрократизм имеет множество проявлений: коррупция, формализм, произвол, бумажная волокита, дублирование различными органами одной и той же работы, "борьба бюрократических клик с целью поглотить друг друга", обесценение принципа продвижения чиновников в зависимости от образования, достижений.Если политик облечен полномочиями и несет ответственность перед избирателями, то чиновник, исполняющий несвойственные ему политические функции, остается частью высокоорганизованной, почти самодостаточной управленческой системы со своим этическим кодексом. Не общество создавало государство, а государственная власть методами администрирования в значительной мере сама формировала общественные отношения и социальные группы, которые возникали не как артикуляция проявившихся социально-экономических интересов, а как бюрократическое творение. Результатом стали: приватизация чиновниками своих функций, позволяющая реализовывать корпоративный интерес; распространение корпоративного интереса на структуры государственного аппарата, включение в него этих структур, формирование общего монопольно-бюрократического корпоративного интереса; утверждение рентоориентированного, а не ориентированного на прибыль поведения хозяйствующих субъектов, объективно повышающего роль бюрократических структур как рентодателей; неразделенность политической и экономической власти (т.е. власти и денег) в переходном российском обществе; приход экономического принуждения и экономических критериев не только в экономику, но и туда, где их быть не должно априори ни при каком общественно-экономическом устройстве - в государственный аппарат, министерства и ведомства, систему государственной службы. Общая численность государственных служащих и иных работников федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее именуются - государственные органы), а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления на начало 2002 года составила 1053,1 тыс. человек, в том числе установленная численность государственных служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти - 315,1 тыс. человек. В общей численности государственных служащих и иных работников государственных органов, а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления государственные служащие и иные работники органов исполнительной власти, а также муниципальные служащие и иные работники местного самоуправления составляли 89 процентов (925,1 тыс. человек), из них в федеральных органах исполнительной власти было занято 30 процентов, в том числе в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти - 28 процентов.2.1 Кризис экономической политики государства РФ

Проблема взаимоотношения политики и экономики относится к числу "вечных". Особую остроту эта проблема приобретает на так называемых "крутых поворотах" - в период коренной ломки общественных отношений, социальных структур, представлений, ценностей. Именно такой "крутой" поворотный этап (второй за одно столетие) переживает сегодня российское общество. Его движение к рынку, совершаемое по не бывалой еще в мировой истории схеме - от "социализма" назад к "капитализму" - ставит эту проблему (в том числе и особенно проблему взаимоотношения государства и бизнеса) не только в центр жарких академических споров и дискуссий. Но одновременно и в центр острейшей политической борьбы между сторонниками возврата страны к полностью (или частично) этатизированной (огосударствленной) экономике, и теми, кто выступает за максимальное ограничение государственного вмешательства в хозяйственную жизнь вплоть до полного изгнания государства из этой сферы.

По мере того как снимается противоречие между рыночными реформами и демократическими институтами, возникает и развивается конфликт бизнеса с бюрократией.

С XIX века в России господствует бюрократия. XX век не является в этом смысле исключением: советская власть представляла собой власть бюрократии, номенкл

В настоящее время Российская Федерация столкнулась с рядом серьезных проблем экономического, политического, социального и культурного характера. Проблемы эти имеют в своей основе множество причин, среди которых одна из важнейших - несовершенство системы государственного управления, существующей на сегодняшний день. Таким образом, для перехода на новый уровень развития России необходимо реформировать, усовершенствовать свой государственный административный аппарат.

Актуальность темы определяется сложностью и противоречивостью современного периода становления российской государственности, кризисными проявлениями во всех сферах российской действительности, обострением политической борьбы за влияние на институты власти и за контроль над деятельностью правительственных структур. Многочисленные недостатки современной системы государственного управления хорошо известны не только специалистам, но и всем тем, кто сталкивается с работой бюрократического аппарата по долгу службы и в повседневной жизни. Именно поэтому реформирование государственного аппарата России представляет собой один из важнейших пунктов программы обновления российской системы управления.

Российская Федерация, являясь страной с богатейшими природными ресурсами, обладая достаточным людским, научно-технологическим потенциалом, в последнее время потеряла свой вес на мировой арене. Экономическое и политическое могущество страны подорвано нерациональным экстенсивным развитием в течение долгого периода и негативными тенденциями в управлении, вследствие чего российская экономика переживает спад производства, потерю конкурентоспособности, утечку мозгов, отток капиталов за рубеж. Свободный рынок должен быть поддержан новым государственным регулированием, которое выступает краеугольным камнем в процессе оздоровления экономики страны, а также обретением Россией частично утерянного политического лидерства. России будет трудно идти по пути реформ, если будет сохраняться нынешнее положение, когда "обычному человеку противостоит огромная, жесткая и коррумпированная бюрократическая система, уродующая, подминающая под себя и рынок, и все общественные отношения".

В связи с этим актуальность темы определяется также необходимостью перехода российских государственных органов в управлении от традиционных образцов реагирования к эффективному принятию решений, оптимизации управленческих структур, улучшения управленческого стиля.

Предметом исследования в данной дипломной работы является российская государственная бюрократия и инерционные тенденции в российском государственном аппарате, и их влияние на экономику.

Термин "бюрократия" был введен французским экономистом Винсентом де Гурнэ в 1745г. для обозначения исполнительной власти, при этом данное слово имело уничижительное значение. В каждой стране есть свои синонимические обозначения явления, описываемого термином "бюрократия". В Великобритании, например, работников государственных учреждений принято называть "служителями короны", во Франции используется термин "fonctionnaire" (государственный служащий), а в России близким по значению можно, пожалуй, считать понятие "чиновничество". В словаре В.Даля слово "чин" происходит от слова "чинить", т.е. делать. В настоящее время более распространено понятие "государственный служащий".

В российских работах часто смешиваются понятия "бюрократия" и "бюрократизм". В средствах массовой информации, как и в некоторых научных изданиях, многие авторы не проводят разграничения между этими двумя понятиями. Придерживаясь точки зрения Маркса на бюрократию как на организм-паразит, они приписывают самой бюрократии многие негативные черты аппарата государственного управления, и термин "бюрократия" вследствие этого весьма распространенного мнения в русском языке приобретает негативное значение. Но более логична концепция Вебера, которая определяет бюрократию как наиболее рациональную форму управления. С такой точки зрения негативный смысл должно иметь другое понятие - "бюрократизм", который является болезнью бюрократической организации, ее неспособностью к эффективному функционированию. В зарубежной литературе бюрократизм выражается понятием "дисфункция бюрократии", что, довольно, точно отражает сущность явления. То есть, в данном случае, функция это - эффективное функционирование бюрократической организации, а дисфункция - это ее неправильное функционирование, искаженное состояние.

Бюрократизм имеет множество проявлений: коррупция, формализм, произвол, бумажная волокита, дублирование различными органами одной и той же работы, "борьба бюрократических клик с целью поглотить друг друга", обесценение принципа продвижения чиновников в зависимости от образования, достижений. Данный список можно продолжать бесконечно. Все эти негативные тенденции имеют место в российской бюрократической системе, и вопрос о методах их устранения остро стоит перед государством.

В данной работе предпринята попытка проанализировать недостатки системы государственного управления в России и предложить некоторые рекомендации по преодолению негативных тенденций. Источники и литературу, на изучении которых основана данная работа, можно условно разделить на следующие группы.

Во-первых, это официальные документы, определяющие государственное устройство Российской Федерации.

Во-вторых, работы по истории системы государственного управления в России и по истории российского государства.

В-третьих, публикации, анализирующие актуальные проблемы российской государственной системы.

В-четвертых, аналитические работы и статьи российских и зарубежных авторов, которые посвящены теории бюрократической организации.

Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что существуют определенные трудности анализа современного состояния исполнительной власти в России в связи с тем, что отсутствует доступ к полной, достоверной информации. В связи с этим необходимо признать, что практически невозможно осветить изнутри исследуемую проблему изза отсутствия практического материала.

Признанными зарубежными исследователями феномена бюрократии являются М.Вебер, Е.Этциони-Халеви, П.Блау, Р.Мертон, Ф.Ригз, М. Крозье и др.

В российской общественной науке в последнее десятилетие появился ряд работ, посвященных теме совершенствования системы государственного управления. Но в большинстве случаев эти работы касаются лишь некоторых аспектов модернизации бюрократического аппарата.

Эволюция российской системы государственного управления прослеживается в работах Мизя А.Б., Быстренко В.И., Оболонского А.В. и др.

Целью данной дипломной работы является поиск ресурсов совершенствования российского государственного аппарата. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: - выделить современные негативные тенденции в работе российского бюрократического аппарата, произвести их количественную и качественную оценку;

- выявить причины дисфункции бюрократического аппарата;

- оценить эффективность мер, предпринимаемых государством по совершенствованию функционирования бюрократической системы;

- выявить влияние инерционного кризиса на экономику государства.

- изучить решения по совершенствованию системы государственного управления на основе изучения опыта российских регионов и зарубежных стран;

Практическая значимость работы определяется важностью поиска путей совершенствования системы государственного управления для современной России. Работа позволяет по-новому осмыслить и объяснить комплекс проблем, связанных с неэффективностью функционирования бюрократического аппарата, и оценить меры, предпринимаемые правительством для совершенствования государственной службы.

Говоря о теоретической и методологической основе исследования, представляется важным определить видение идеального управленческого аппарата.

Первая научная концепция "бюрократии" была создана немецким социологом М.Вебером (1864-1920). Его концепция рациональной бюрократии описывает бюрократию как основу современного типа организации, пришедшей на смену ее патриархальному типу. Бюрократическая организация противопоставлялась системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному человеку добиться справедливости было невероятно сложно, чиновники решали все вопросы по своему личному усмотрению. В противовес такой системе бюрократическая организация подразумевает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных служащих и возможных злоупотреблений.

По мнению Вебера, бюрократическая организация - наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных проблем управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

Позицию К. Маркса можно определить как прямо противоположную концепции Вебера. Бюрократия в понимании Маркса - "абсолютное зло", обладающее целым рядом недостатков: подмена общественных интересов частными интересами власти и конкретного чиновника, органическая неспособность решать подлинные проблемы, отсутствие государственного разума; извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии, корпоративность, своекорыстие этой иерархии; карьеризм как образ ее жизни; притязания на монопольную компетентность; формализм. Бюрократия, по мнению Маркса, есть организм-паразит, принципиально неспособный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов.

Исходя из современного опыта функционирования успешных государственных систем, следует признать большую правоту веберовской концепции - бюрократия является рациональным образованием, к которому надо стремиться.

Идеальный государственный аппарат должен обладать характеристиками, которыми Вебер наделял бюрократию. Основными из них являются: 1. иерархическая организация, основанная на базе твердо установленных принципов должностной субординации. Это подразумевает контроль над каждым членом организации.

2. специализация и разделение труда: чиновники должны четко знать пределы своей компетенции и не вмешиваться в компетенцию своих коллег.

3. все должностные лица должны быть профессионально подготовлены в области администрирования, компетентными не только в сфере собственно своих должностных обязанностей, но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом;

4. безличные формализованные отношения. Вебер полагал, что для того, чтобы чиновники принимали действительно рациональные решения, они должны избегать эмоционально окрашенных отношений с другими членами организации и с внешними участниками;

5. четкие правила и инструкции, регулирующие деятельность.

Однако следует помнить, что модель бюрократии Вебера является идеальной конструкцией, в мире нет ни одной реальной организации, которая бы полностью соответствовала ее характеристикам. Питер Блау так охарактеризовал модель Вебера: "Вебер имел дело с бюрократией, которую он определил как идеальный тип. Это методологическое понятие не представляет собой усредненную форму всех существующих бюрократий (или других социальных структур), а является чистым типом, выделенным путем абстрагирования бюрократических характеристик всех известных организаций".

Тем не менее, российский бюрократический аппарат должен стремиться к тому, чтобы соответствовать признакам веберовской бюрократии, для чего необходимо минимизировать проявления бюрократизма.

В данной дипломной работе исследование проводится с использованием системного подхода. При таком подходе организации рассматриваются как открытые образования, связанные с внешним миром, вследствие чего они вынуждены постоянно реагировать на изменения во внешней среде.

Системный подход позволяет связать проблему внутренней самоорганизации бюрократии с воздействием окружающей среды и предоставляет новые возможности для анализа влияния самой бюрократии на внешнюю среду. бюрократия инерционный кризис экономика