Підготовче провадження в адміністративному процесі - Автореферат

Як визначено у Кодексі адміністративного судочинства України (далі - КАС України), основним завданням адміністративних судів є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у відносинах із субєктами владних повноважень. Вимагають дослідження й нові поняття, які до цього не використовувалися в адміністративному процесі, зокрема - «підготовче провадження». Процесуальні дії, які відповідно до КАС України мають бути вчинені під час підготовчого провадження, виконуються вже на стадії судового розгляду справи, і, як наслідок, це призводить до затягування строків розгляду справи, винесення необєктивного і необґрунтованого рішення суду, перевантаження судів, а отже - до негативних наслідків і недовіри громадян до правосуддя. Практика розгляду адміністративних справ Львівським окружним та Львівським апеляційним адміністративними судами, Вищим адміністративним судом України та Верховним Судом України дає підстави стверджувати, що суди неоднаково застосовують положення КАС України щодо проведення підготовчого провадження в адміністративній справі. Окремі аспекти підготовчого провадження в адміністративному процесі вивчалися у працях таких вітчизняних науковців, фахівців з теорії держави і права, адміністративного права, цивільного процесу, як: В. Б.Розділ 1 «Теоретико-методологічні основи дослідження підготовчого провадження в адміністративному процесі» складається з двох підрозділів і присвячений вивченню стану наукових досліджень підготовчого провадження в адміністративному процесі. У підрозділі 1.1 «Загальна характеристика стану наукових досліджень підготовчого провадження в адміністративному процесі» наведено аналітичний огляд точок зору науковців щодо поняття «адміністративний процес» та «підготовче провадження в адміністративному процесі» і здійснено їх узагальнення. На основі проведення загального огляду наукових досліджень підготовчого провадження в адміністративному процесі звертається увага на те, що поняття «підготовче провадження» в адміністративному процесі до прийняття КАС України не використовувалося. У підрозділі 2.1 «Поняття і структура підготовчого провадження в адміністративному процесі» досліджуються висловлені в науковій літературі думки щодо розуміння поняття «адміністративний процес» та структури підготовчого провадження як стадії цього процесу. Досліджено структуру стадії підготовчого провадження, визначено її мету, яка полягає у забезпеченні обґрунтованого вирішення адміністративної справи своєчасно, тобто в розумні строки, та завдання: а) визначення характеру спірних правовідносин; б) окреслення складу учасників, які братимуть участь у розгляді адміністративної справи; в) чітке формування предмета доказування; г) систематизація доказів, необхідних для своєчасного і правильного вирішення справи; д) вжиття заходів для врегулювання спору до судового розгляду.Завданнями стадії підготовчого провадження в адміністративному процесі є визначення: а) характеру спірних правовідносин; б) складу учасників, які братимуть участь у розгляді адміністративної справи; в) предмета доказування, г) доказів, необхідних для своєчасного і правильного вирішення справи; д) заходів для врегулювання спору до судового розгляду. Обґрунтовано, що підготовче провадження є обовязковою самостійною стадією адміністративного процесу, оскільки характеризується ознаками, які властиві стадії адміністративного процесу: є складовою частиною адміністративного процесу; становить відносно відокремлену, виділену в часі і логічно повязану сукупність процесуальних дій; спрямоване на досягнення певної мети; виконує конкретні завдання, але в межах загальних завдань процесу; вирізняється колом субєктів; завершується прийняттям певного процесуального рішення. Визначено, що стадія підготовчого провадження в адміністративному процесі складається з трьох етапів: підготовки справи до судового розгляду, попереднього судового засідання, винесення рішення суду за наслідками проведення підготовчого провадження. Попереднє судове засідання характеризується наявністю подвійної мети, а саме: зясувати можливість врегулювання спору до судового розгляду, а у разі неможливості цього зробити - сприяти забезпеченню всебічного й обєктивного вирішення справи упродовж розумного строку. Забезпечення позову гарантує виконання рішення суду, проте у разі відмови в задоволенні позову, який був забезпечений судом, винесення ухвали про закриття провадження в справі, ухвали про залишення позовної заяви без розгляду чи у разі скасування особа, щодо якої вжито заходів забезпечення позову, повинна мати право на відшкодування збитків, завданих забезпеченням позову.

Основний зміст роботи

У дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової проблеми, що виявляються у визначенні підготовчого провадження як самостійної стадії адміністративного процесу, її місця і ролі в структурі адміністративного процесу. На основі вивчення наукової літератури, чинного законодавства, судової практики сформульовано такі висновки.

1. Зясовано сутність підготовчого провадження в адміністративному процесі та визначено його мету, завдання і процесуальне оформлення. Його мета - забезпечити обґрунтоване вирішення адміністративної справи своєчасно та в розумні строки.

Завданнями стадії підготовчого провадження в адміністративному процесі є визначення: а) характеру спірних правовідносин; б) складу учасників, які братимуть участь у розгляді адміністративної справи; в) предмета доказування, г) доказів, необхідних для своєчасного і правильного вирішення справи; д) заходів для врегулювання спору до судового розгляду.

Підготовче провадження як стадія адміністративного процесу завершується прийняттям рішення у формі ухвали чи постанови. Ці рішення впливають на подальший розгляд справи на наступній стадії процесу. Сторонам у справі повинні бути відомі правові наслідки прийнятих рішень. Це сприятиме виконанню завдань адміністративного судочинства.

2. Обґрунтовано, що підготовче провадження є обовязковою самостійною стадією адміністративного процесу, оскільки характеризується ознаками, які властиві стадії адміністративного процесу: є складовою частиною адміністративного процесу; становить відносно відокремлену, виділену в часі і логічно повязану сукупність процесуальних дій; спрямоване на досягнення певної мети; виконує конкретні завдання, але в межах загальних завдань процесу; вирізняється колом субєктів; завершується прийняттям певного процесуального рішення.

3. Визначено, що стадія підготовчого провадження в адміністративному процесі складається з трьох етапів: підготовки справи до судового розгляду, попереднього судового засідання, винесення рішення суду за наслідками проведення підготовчого провадження.

Кожен з етапів підготовчого провадження характеризується: відповідною метою, завданнями, субєктним складом, особливими процесуальними діями та рішеннями суду, які оформляються в передбаченому КАС України порядку. Етапи поділяються на обовязкові та факультативні. Обовязковими є: підготовка справи до судового розгляду та винесення рішення за наслідками проведення підготовчого провадження. Попереднє судове засідання є важливим етапом, проте необовязковим, тобто факультативним, оскільки відповідно до КАС України може призначатися за рішенням суду. Перехід від одного етапу в рамках підготовчого провадження до іншого оформляється відповідним рішенням суду.

Попереднє судове засідання характеризується наявністю подвійної мети, а саме: зясувати можливість врегулювання спору до судового розгляду, а у разі неможливості цього зробити - сприяти забезпеченню всебічного й обєктивного вирішення справи упродовж розумного строку.

4. Виділено окремі процесуальні дії, спрямовані на забезпечення обєктивного й неупередженого розгляду справи на стадії підготовчого провадження, до яких можна віднести забезпечення позову та відшкодування збитків забезпеченням позову. Забезпечення позову гарантує виконання рішення суду, проте у разі відмови в задоволенні позову, який був забезпечений судом, винесення ухвали про закриття провадження в справі, ухвали про залишення позовної заяви без розгляду чи у разі скасування особа, щодо якої вжито заходів забезпечення позову, повинна мати право на відшкодування збитків, завданих забезпеченням позову.

5. Зустрічний позов є одним із способів захисту відповідача проти позову, поданого позивачем, поряд із запереченням. Проте зустрічний позов істотно відрізняється від заперечення, що полягає у правових наслідках, а саме: при поданні заперечення на позовну заяву відповідач може розраховувати лише на прийняття до уваги цього заперечення і на відмову в задоволенні позову. При поданні зустрічного позову суд зобовязаний розглянути вимоги відповідача і винести за ними рішення про повне або часткове задоволення зустрічного позову або про відмову в його задоволенні.

6. Примирення є ефективним способом урегулювання спору до судового розгляду, яке досягається на основі волевиявлення сторін шляхом компромісу і оформляється у вигляді ухвали про закриття провадження в справі у звязку з примиренням сторін. Проте процедура примирення, передбачена КАС України, потребує вдосконалення та привернення більшої уваги до неї на практиці.

7. Забезпечення реалізації права на відвід (самовідвід) в адміністративному процесі є гарантією неупередженого та обєктивного розгляду справи. Проте до КАС України необхідно внести доповнення та зміни щодо порядку правового регулювання цієї процесуальної дії.

8. Виявлено прогалини правового регулювання стадії підготовчого провадження, зокрема у вчиненні певних процесуальних дій. У КАС України правове регулювання розгляду питання про відвід не забезпечує розгляд адміністративної справи незалежним та неупередженим судом, оскільки заява про відвід розглядається тим самим суддею, якому його заявлено. Окрім того, учасники адміністративного процесу обмежені строками у поданні заяви про відвід. Також у КАС України не передбачено механізмів запобігання зловживанню правом на відвід.

9. У адміністративному процесі сторони не мають права на відшкодування збитків, завданих забезпеченням позову, що може призвести до зловживання правом на забезпечення позову, а також завдати значних матеріальних збитків відповідачу. Особливо це стосується оскарження індивідуальних адміністративних актів, винесених органами державної фіскальної служби.

Незважаючи на відсутність в КАС України норми, яка надавала б відповідачеві право на подання зустрічного позову, адміністративні суди пішли правильним шляхом, приймаючи до розгляду зустрічний позов з метою забезпечення всебічного й обєктивного розгляду справи. У такий спосіб забезпечується право на захист усім сторонам публічно-правового спору.

Щодо заперечення на адміністративний позов, то значним недоліком, зважаючи на характер спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, є відсутність правового регулювання строків його подання. Законодавче обмеження права на подання заперечення у конкретні строки сприятиме ефективному розгляду справи з урахуванням всіх обставин.

Згідно із КАС України примирення в адміністративному процесі проводиться за участю судді, який головує у справі, що часто є підставою відмови сторін врегулювати спір до судового розгляду в справі. Ще однією прогалиною правового регулювання порядку примирення в адміністративному процесі є відсутність примусового виконання ухвали про закриття провадження в справі у звязку з примиренням.

10. Сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін та доповнень у КАС України: - статтю 120 КАС України доповнити частиною другою, яку викласти в такій редакції: «Участь сторін у призначеному судом попередньому судовому засіданні є обовязковою»;

- частину третю статті 30 КАС України викласти у такій редакції: «Заява про відвід (самовідвід) може бути подана на будь-якій стадії процесу, до виходу суду у нарадчу кімнату, коли стали відомими підстави для відводу. У разі повторного заявлення відводу судді, яке має ознаки зловживання правом, суддя своєю ухвалою може відмовити у його задоволенні самостійно»;

- доповнити КАС України статтею 1181 «Відшкодування збитків, завданих забезпеченням позову» такого змісту: «У разі скасування заходів забезпечення позову, набрання законної сили рішенням про відмову у задоволенні позову чи ухвалою про закриття провадження в справі або залишення заяви без розгляду, особа, щодо якої вжито заходи забезпечення позову, має право на відшкодування збитків, завданих забезпеченням позову»;

- доповнити статтю 51 КАС України нормою, яка надає право відповідачу - субєкту владних повноважень подати заперечення проти адміністративного позову до або під час попереднього судового засідання,а у разі непроведення останнього - до початку судового розгляду в справі;

- доповнити КАС України статтею 1161 «Зустрічний позов», у якій передбачити порядок подання зустрічного позову та його обєднання із первинним позовом. З метою забезпечення виконання завдань адміністративного судочинства встановити, що зустрічний позов може бути поданий виключно у адміністративних справах за позовами субєктів владних повноважень;

- ухвала суду про закриття провадження в справі на підставі примирення є обовязковою до виконання, а у разі необхідності її примусового виконання на її підставі має бути виданий виконавчий лист. Відповідні зміни доцільно внести до Закону України «Про виконавче провадження».

1. Кіт Х. І. Поняття підготовчого провадження в адміністративному процесі / Х. І. Кіт // Бюл. М-ва юстиції України. № 1 (січ). - 2013. - С. 110-115.

2. Кіт Х. І. Підготовче провадження як стадія адміністративного процесу: загальна характеристика / Х. І. Кіт // Вісн. Львів. нац. ун-ту ім. Івана Франка. - Сер. юридична. - Вип. 58. - 2013. - С. 135-139.

3. Кіт Х. І. Попереднє судове засідання як етап підготовчого провадження: загальна характеристика / Х. І. Кіт // Наук. вісн. міжнар. гуманітар. ун-ту. - Сер. юриспруденція. - Вип. 6-1. - Том 1. - 2013. - С. 154-157.

4. Кит К. Институт отвода (самоотвода) как гарантия непредвзятого и объективного рассмотрения и решения дел в административном суде / К. Кит // Legea Si Viata. Publicatie stiintifico-practica Nr. 11/2 (263). - 2013. - С. 115-118.

5. Кіт Х. І. Роль адміністративного суду у збиранні доказів на стадії підготовчого провадження / Х. І. Кіт // Вісн. Львів. нац. ун-ту ім. Івана Франка. - Сер. юридична. - № 59. - 2014. - С. 179-184.

6. Кіт Х. І. Адміністративно-правовий статус голови суду / Х. І. Кіт // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні: матеріали XVIII регіонал. наук-практ. конф., 26-27 січ. 2012 р. - Л. : Юрид. ф-т Львів. нац. ун-ту ім. Івана Франка, 2012. - С. 149-150.

7. Кіт Х. І. Поняття стадії адміністративного процесу / Х. І. Кіт // «Актуальні проблеми прав людини, держави та правової системи» : XI міжнар. студент.-аспірант. наук. конф., 20-22 квіт. 2012 р. : тези доп. - Л. : Юрид. ф-т. Львів. нац. ун-ту ім. Івана Франка. - 2012. - С. 54-55.

8. Кіт Х. І. Підготовче провадження за Кодексом адміністративного судочинства України та Федеративної Республіки Німеччина / Х. І. Кіт // Порівняльне правознавство: сучасний стан і перспективи розвитку: «Компаративістські читання» : матеріали IV міжнар. наук. конф., 27-29 квіт. 2012 р. - Л. - 2012. - С. 455-457.

9. Кіт Х. І. Поняття провадження в адміністративному процесі / Х. І. Кіт // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні: матеріали ХІХ звітної наук.-практ. конф. 7-8 лютого 2013 р. - Л. : Юрид. ф-т Львів. нац. ун-ту ім. Івана Франка, 2013. - С. 117-118.

10. Кіт Х. І. Зустрічний позов: перспективи запровадження в адміністративному процесі України / Х. І. Кіт // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні : матеріали ХХ звітної наук.-практ. конф., 6-7 лют. 2014 р. - Л. : Юрид. ф-т Львів. нац. ун-ту ім. Івана Франка, 2014. - С. 178-181.

11. Кіт Х. І. Способи захисту відповідачем своїх прав на стадії підготовчого провадження в адміністративному процесі / Х. І. Кіт // Проблеми та стан дотримання захисту прав людини в Україні: матеріали міжнар. нау.-практ. конф. 25-26 лип. 2014 р. - Л. : Західноукр. організація «Центр правничих ініціатив», 2014. - С. 88-90.

12. Кіт Х. І. Примирення сторін в адміністративному процесі / Х. І. Кіт // Держава і право : проблеми становлення і стратегія розвитку: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. 14-15 листоп. 2014 р. - Ужгород. - С. 136-139.