Осуществление государственного управления - Курсовая работа

12 мая 1992 года был подписан Указ Президента Российской Федерации № 511 «Об упорядочении системы государственного управления», согласно которому в эту систему входили: 1) министерства; 2) государственные комитеты; 3)федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты (при Президенте РФ, Правительстве РФ и министерствах)[515]. Публичное раскрытие информации с применением ИКТ, выступающее важнейшей компонентой в таких сферах взаимодействия граждан и государства, как государственный учет, оказание государственных услуг, надзор и контроль и пр., должно поддержать информационную открытость процессов и результатов государственного управления, что, в свою очередь, требует радикального пересмотра законодательных основ взаимодействия государства и общества. Задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы на более веских основаниях: избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого; четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив их дублирование, параллелизм и «провисание»; упразднить ненужные структурные подразделения и/или органы в целом. № 649 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства Российской Федерации. Таким образом, основным результатом первого этапа проведения административной реформы является разделение функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти по схеме «министерство - служба - агентство», позволившее четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования и исключить коллизии между функциями выработки политики, реализации политики и контролем политики в государстве.Изменения структуры и функций органов исполнительной власти, а также порядка ее отношений с обществом (частными лицами, бизнесом и т. д.) непрерывно идут под воздействием самых разных факторов в большинстве стран мира, как федеративных, так и унитарных. Только совокупность всех этих признаков, а именно: инициирование и проведение «сверху»; законность и связанная с этим всеобщая обязательность; специальная организация и фундаментальность перемен и отличают административную реформу от частных улучшений и ситуативных изменений в структуре и порядке работы органов исполнительной власти[529]. Проведение административных преобразований направлено на придание нового облика государству, а в условиях России оно выступает и способом легитимного встраивания всех прочих реформационных преобразований (от приватизационных процессов и трансформации федеративных отношений до «монетизации льгот») в административные механизмы государственного управления. Начав эту реформу с относительно малым отставанием от зарубежных стран (бум «западных» административных реформ пришелся на первую половину 90-х годов), и уже получив опыт проведения глубоких политических, экономических и социальных перестроек, приближающих общественное устройство к зарубежным образцам, Россия выбрала идеологию административного реформирования тех стран, в которых Public Administration зримо переходит в New Public Management («Новый государственный менеджмент»), и где в государственные институты активно привносятся принципы и технологии стандартного бизнес-управления.

Государственное управление (англ. public administration) - деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется с одной стороны политической деятельности, а с другой стороны - деятельности по формулированию политического курса.

В современных условиях особую важность приобретает проблема повышения эффективности государственного управления.

Изменение принципов и характера деятельности государственного аппарата, всей системы исполнительной власти в Российской Федерации началось сразу после распада СССР. В период до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года была произведена департизация государственного аппарата и сформированы новые структуры для управления процессами реформирования экономики страны.

Так, во-первых, ряд «промышленно-экономических» министерств и государственных комитетов был упразднен и на их месте возникли смешанные государственно-частные акционерные компании.

Во-вторых, в связи с новыми задачами, стоящими перед либерализуемой экономикой, были созданы новые государственные органы, а именно: Государственный комитет по управлению государственным имуществом (главная задача - приватизация государственной собственности); Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур; Федеральная налоговая служба и Федеральная служба налоговой полиции; Федеральное казначейство.

В-третьих, к этому периоду относятся первые попытки упорядочивания системы федеральных органов исполнительной власти. 12 мая 1992 года был подписан Указ Президента Российской Федерации № 511 «Об упорядочении системы государственного управления», согласно которому в эту систему входили: 1) министерства; 2) государственные комитеты; 3)федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты (при Президенте РФ, Правительстве РФ и министерствах)[515]. Необходимо отметить отсутствие четких критериев при отнесении указанных органов к тому или иному виду. Об этом, в частности, свидетельствует Указ Президента Российской Федерации от 30 сентября 1992 года № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти», посвященный укрупнению одних ведомств путем их слияния и повышению статуса других.

В-четвертых, на этом этапе были предприняты первые попытки ввести новые принципы управления, соответствующие характеру правового государства.

Именно в этот период были проведены наиболее массовые и глубокие преобразования системы и структуры исполнительной власти, задавшие основные направления совершенствования всей системы государственного управления Российской.

В настоящее время в России осуществляется административная реформа.

1. Государственное управление в современной России

1.1 Особенности государственного управления

В теории государственного управления существует три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления: Правовой подход;

Политический подход;

Менеджеристский (управленческий) подход.

Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинен не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления - является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчетны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учет ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».

Общей для всех трех подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам: Следования принципу верховенству права (правовой подход);

Следования воле народа (политический подход);

Следования цели получения нужного социально-экономического результат (менеджеристский подход).

Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.

1.2 Качество государственного управления

Качество государственного управления (англ. good governance) обозначает степень соответствия деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления. Понятие «ключевых ценностей» принимает разное значение в зависимости от того, какой подход к государственному управлению (правовой, политический или менеджеристский) используется для оценки деятельности государственных служащих.

Широко используемая в мире методика ООН по оценке «качественного управления» учитывает ключевые ценности различных подходов: Ценности правового подхода

Верховенство права (rule of law) - наличие справедливых законов и действенная защита прав человека, особенно для демократических меньшинств.

Равенство и недискриминация (equity and inclusiveness)- равный подход ко всем гражданам.

Ценности политического подхода

Участие (participation) - участие граждан в процессе принятия государственных решений, как непосредственное, так и через организации гражданского общества.

Оперативность (responsiveness) - административные процессы в разумное время обеспечивают вовлечение и дают возможность участия всех заинтересованных лиц.

Ориентация на консенсус (consensus oriented) - используются механизмы посредничества и иные способы для достижения общего согласия при принятии решений в интересах всех членов общества.

Ценности менеджеристского подхода

Результативность и эффективность (effectiveness and efficiency) - органы власти производят результаты, которые удовлетворяют общественные ожидания, и в то же время наилучшим образом используют ресурсы, находящиеся в их распоряжении, заботясь о воспроизводстве этих ресурсов.

Универсальные организационные ценности

Прозрачность (transparency)

Подотчетность (accountability)

Наряду с политическими, правовыми и менеджеристскими ценностями в методике ООН можно выделить «универсальные организационные ценности» (прозрачность и подотчетность), которые относятся не к конкретному содержанию деятельности органов власти, а к решению характерной для любой организации агентской проблемы. Именно одновременное наличие прозрачности и подотчетности является предварительным условием решения проблемы качества государственного управления и позволяет обеспечить реализацию ключевых ценностей государственного управления. Без наличия необходимой информации о деятельности государственных служащих, нельзя ими управлять (использовать «кнут и пряник»). Без возможности управлять информация о деятельности государственных служащих не имеет полезного примененения.

1.3 Административная реформа в Российской Федерации и ее основные компоненты

В общем случае состав российской административной реформы включает следующие компоненты: Изменение места исполнительной власти в системе государственного управления;

Изменение соотношения централизации и децентрализации этой власти;

Перемены в структуре органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях;

Перераспределение полномочий и ресурсов для их исполнения по территориальным уровням власти;

Уточнение и унификацию содержания государственных услуг, их стандартизацию и изменение порядка предоставления;

Обновление внутренних регламентов деятельности различных органов власти;

Укрепление взаимодействия государства и бизнеса, государства и граждан.

Эффективное предоставление государственных услуг предусматривает знание граждан (организаций, деловых кругов) о деятельности органов исполнительной власти. При этом знания каждого гражданина об этой деятельности должны быть предельно конкретными, то есть корреспондировать не с абстрактной «общественной целесообразностью», но, прежде всего, с его личными интересами и проблемами. Речь в данном случае может идти о Подотчетности и прозрачности как универсальных характеристиках государственного Управления (по методологии ООН[517]). Считается, что при одновременном их внедрении в рамках административных преобразований плодотворность взаимодействия государства и общества должна существенно повышаться. Подотчетность предполагает решение проблемы ответственности - государства перед гражданином. Прозрачность выступает как решение информационной проблемы - гражданин и общество в целом должны иметь информацию о ходе дел у органов исполнительной власти[518].

Решение проблемы прозрачности начинается с введения института раскрытия государственной информации. Публичное раскрытие информации государства - это предоставление доступа к юридически значимой информации государства для неограниченного круга лиц, осуществляемое без направления специального запроса. При этом сам доступ определяется как обеспечение возможности ознакомления с информацией для лица, не являющегося ее обладателем[519].

Признанным способом реализации открытости государства перед обществом и налаживания эффективных каналов взаимодействия общества и государства является претворение в жизнь в рамках административной реформы концепции электронного государства - осуществления Государственной деятельности с массовым и повсеместным использованием информационно-коммуникационных технологий в процессах государственного управления.

Использование современных информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) позволяет добиться одновременно информационной прозрачности и подотчетности государства, существенно повысить оперативность государственного управления. Публичное раскрытие информации с применением ИКТ, выступающее важнейшей компонентой в таких сферах взаимодействия граждан и государства, как государственный учет, оказание государственных услуг, надзор и контроль и пр., должно поддержать информационную открытость процессов и результатов государственного управления, что, в свою очередь, требует радикального пересмотра законодательных основ взаимодействия государства и общества.

Административные реформы основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государство более эффективным, «приблизить» его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны. Опыт проведения административных преобразований в ряде ведущих зарубежных стран свидетельствует о невозможности их проведения в сжатые сроки и радикальными методами. Поскольку речь, в том числе, идет о корректировке культуры государственного управления, административное реформирование может рассматриваться в качестве постоянной функции государства. При этом проведение реформы может рассматриваться как некоторая последовательность сменяющих друг друга этапов.

2. Проблемы и перспективы повышения эффективности государственного управления

2.1 Первый этап реализации административной реформы (2003 - 2005 гг.) государственный управление административный реформа

К 2003 году идеология и концептуальные положения административной реформы были в целом сформулированы. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2003 год недостаточная эффективность государственного аппарата и несоответствие количества его полномочий качеству власти были названы «основным препятствием на пути экономических реформ». В связи с этим приоритетными задачами развития государственного управления были объявлены: значительное сокращение функций органов исполнительной власти; изменение их системы и структуры; совершенствование управленческих процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом (создание административной юстиции). Главной целью первого этапа административной реформы стало, прежде всего, преодоление вышеуказанных недостатков.

Начало практических действий первого этапа реформы обозначил Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». В этом Указе были сформулированы следующие пять главных задач административной реформы: Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования.

Исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти.

Развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики.

Организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.

Завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451.

В соответствии с Положением Правительственная комиссия стала координационным органом Правительства РФ по обеспечению реализации приоритетных направлений административной реформы. На нее возложено предварительное рассмотрение федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам, касающимся пяти главных задач административной реформы, определенных в Указе Президента РФ № 824. Распоряжением Правительства РФ от 21 мая 2004 года №682-р при Правительственной комиссии были созданы соответствующие рабочие группы.

Параллельно, в целях совершенствования государственного управления, в соответствии с Указом Президента РФ от 16 июля 2004 года №910 «О мерах по совершенствованию государственного управления», была образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая стала постоянно действующим консультативным органом. При этой Комиссии образованы три межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы.

Исходным «предреформационным» действием стала произведенная Правительственной комиссией ревизия и корректировка функционального пространства исполнительной власти. Задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы на более веских основаниях: избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого; четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив их дублирование, параллелизм и «провисание»; упразднить ненужные структурные подразделения и/или органы в целом. Тем самым предполагалось, что удастся наконец «пресечь» бесконечную реорганизацию государственного аппарата, рационально реализовать принцип «трех определений» в организации исполнительного аппарата: «функции, структура, штаты» - и приступить к осуществлению эффективного государственного управления.

В период с января по август 2003 г. оценкой своих функций занимались сами федеральные органы исполнительной власти в порядке обновления собственных положений. В рамках данной работы по текстам положений Правительство РФ упразднило 22 функции и по-новому определило содержание 16 функций государственного регулирования[520].

Дальнейшая ревизия функций федеральных органов исполнительной власти проводилась уже Правительственной комиссией по проведению административной реформы. В ходе анализа были выявлены группы функций, которые было предложено упразднить либо передать саморегулируемым организациям, либо по-новому определить их содержание. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Таким образом, число функций федеральной исполнительной власти было сокращено на 25%, а в оставшейся части примерно такую же долю функций следовало пересмотреть или уточнить[521].

Логическим следствием упорядочения функций государственного управления стало кардинальное обновление структуры федеральной исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти» функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию были сосредоточены в федеральных министерствах, функции контроля и надзора - в федеральных службах, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - в федеральных агентствах. Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства Российской Федерации.

В соответствии с Указом № 314 было создано 14 министерств (в том числе 5 подведомственных Президенту РФ), которым были подведомственны 27 служб (в том числе 7 - министерствам в ведении Президента РФ) и 26 агентств (в том числе одно - подведомственное министерству в ведении Президента РФ). Непосредственно (то есть без вхождения ни в одну управленческую структуру с каким-либо министерством) в ведении Президента РФ находились 5 служб и 2 агентства, в ведении Правительства РФ - две службы. Таким образом, общее число федеральных служб составляло 34, федеральных агентств - 28, а всего федеральных органов исполнительной власти - 76.

Сформированный первичный состав федеральных органов исполнительной власти оказался недостаточно сбалансированным и уже в ближайшие месяцы Президентом РФ в эту систему органов были внесены оперативные уточнения[522]. Так, Указом от 20 мая 2004 г. № 649 одно из министерств было разделено на два, были образованы две новых службы и два новых агентства, две из ранее созданных служб были объединены в одну, а три службы и агентства преобразованы (в том числе одна из служб - в агентство). Указом от 13 сентября 2004 г. № 1168 «О Министерстве регионального развития Российской Федерации» было создано новое федеральное министерство в ведении Правительства РФ. Указом от 11 октября 2004 г. № 1304 «О Федеральном медико-биологическом агентстве» было создано новое федеральное агентство, подведомственное министерству в ведении Правительства РФ. Указом от 18 ноября 2004 г. № 1453 «О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту» было создано новое федеральное агентство, подведомственное Правительству РФ, а Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму преобразовано в Федеральное агентство по физической культуре и спорту и передано из ведения Министерства здравоохранения и социального развития непосредственно в ведение Правительства РФ. Указом от 1 декабря 2004 г. № 1487 «О Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству» данное агентство было передано из ведения Министерства промышленности и энергетики в ведение Министерства регионального развития.

Перечисленные изменения мая-декабря 2004 г. коснулись в основном органов, подведомственных Правительству РФ. В результате этих изменений число органов в его ведении увеличилось на 7 единиц (добавились 2 министерства и 5 агентств). При этом число служб и агентств, подведомственных непосредственно Правительству РФ (не подчиненных соответствующим федеральным министерствам), также увеличилось[523].

В результате перечисленных административных преобразований структура федеральных органов исполнительной власти по состоянию на 1 июля 2005 г. включала один орган общей компетенции (Правительство РФ) и 83 органа отраслевой (специальной) компетенции: 16 министерств, 34 службы и 33 агентства, каждый из которых мог находиться в ведении или Правительства РФ, или Президента РФ. Президент РФ осуществлял руководство двадцатью органами: пятью министерствами (которым были подведомственны 7 служб и одно агентство), а также непосредственно пятью службами и двумя агентствами. Правительство РФ осуществляло руководство 63-мя органами: 11-ю министерствами (которым были подведомственны 16 служб и 26 агентств), а также непосредственно шестью службами и четырьмя агентствами. При этом девять министерств осуществляли руководство деятельностью как федеральных служб, так и федеральных агентств, три - только служб, два - только агентств, два - вообще не имели подведомственных органов. В этой системе федеральных органов происходило постепенное нарастание «президентской» части; в 1999 г. в прямом подчинении Президента РФ было 15 федеральных органов, в 2000-2003 гг. - 17, в 2005 г. - 20[524].

Таким образом, число федеральных органов исполнительной власти в результате реформы возросло. Если до реформы их было 58, то после первой реорганизации в марте 2004 г. их стало 76, после корректировки в мае 2004 года - 80, а к настоящему моменту - 84[525].

Динамизм проведения структурных преобразований федеральных органов исполнительной власти на первом этапе административной реформы существенно актуализировал проблему не только вертикальных (министерство - агентство - служба), но и горизонтальных (например, агентство - агентство) взаимодействий. Министерства оказались во главе «кустов» из служб и агентств, а последние, получив в распоряжение бюджетные средства и право издания индивидуальных правовых актов, превратились фактически в «микроминистерства». Это привело к росту конфликтов между федеральными ведомствами и усложнению процессов управления в ряде отраслей[526].

В соответствии с одной из задач первого этапа административной реформы Правительственной комиссией были подготовлены и в 2005 г. одобрены Правительством РФ предложения по рационализации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий. Была проанализирована деятельность 18983 учреждений и 6478 предприятий, из них было предложено ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5008 учреждений (36,4 процента) и 3353 предприятия (51,8 процента).

Реорганизация структуры и функций федеральных исполнительных органов потребовала внесения изменений в ранее существовавшие механизмы и процедуры осуществления административных отношений. Так, были внесены изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей нарушений требований законодательства Российской Федерации. Были внесены изменения в федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и в Кодекс РФ об административных правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49-ти из 123-х видов деятельности. В 2005 году были подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности. Было начато реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд: принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и т. д[527].

Таким образом, в 2003-2005 гг. в ходе выполнения первого этапа административной реформы были подготовлены некоторые базовые условия для проведения ее второго этапа, цели и задачи которого будут рассмотрены ниже. В то же время были выявлены наиболее проблемные моменты в деятельности федеральных органов исполнительной власти, не снятые после первого этапа реформы и ставшие предметом ее второго этапа.

В 2003-2004 гг. административная реформа в субъектах РФ проходила, в основном, в формате упорядочения организации управления за счет более рационального перераспределения функций между структурными подразделениями органов исполнительной власти и (гораздо реже) исключения излишних звеньев управления. Эта работа регулировалась нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и осложнилась в связи с принятием в рассматриваемый период ряда федеральных законов, коренным образом перераспределивших полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Таким образом, основным результатом первого этапа проведения административной реформы является разделение функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти по схеме «министерство - служба - агентство», позволившее четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования и исключить коллизии между функциями выработки политики, реализации политики и контролем политики в государстве.

2.2 Второй этап и перспективы реализации административной реформы (2006 -2009 гг.)

В результате реализации первого этапа административной реформы к 2006 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления в соответствии с приоритетными направлениями, определенными Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах». В дальнейшем предполагалось не только продолжить структурно-функциональные преобразования в органах исполнительной власти, но и приступить к модернизации стиля и методов ее деятельности.

Новый этап административной реформы было решено проводить на четко обозначенной концептуальной основе, определяющей содержание и ожидаемые результаты преобразований во всей системе исполнительной власти России - федеральной, региональной и муниципальной. Для этого еще в 2004 году был разработан проект Федеральной целевой программы (ФЦП) «Административная реформа». В этом проекте предлагалось создать специальный орган по управлению реформой - Дирекцию с широкими полномочиями. Однако Министерство финансов не одобрило дополнительных расходов для реализации этой федеральной целевой программы. Вместо ФЦП «Центром стратегических разработок» при участии Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ) была разработана концепция административной реформы, реализация которой возлагалась на сами органы исполнительной власти при координирующей роли Правительственной комиссии по административной реформе. Разработка такой концепции была обоснована необходимостью повысить эффективность государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти.

Проект этой концепции под названием «Поддержка реализации административной реформы и реформы государственной службы в Российской Федерации» разрабатывался при методической и финансовой поддержке Секретариата доноров при Всемирном Банке и Департамента международного развития Великобритании. Данный проект далее лег в основу официально одобренной Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006 - 2008 годы.

Начало реализации второго этапа административной реформы было положено Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р. Это распоряжение одобрило Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и план мероприятий по ее проведению, а также рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации подготовить программы и планы мероприятий по проведению административной реформы с учетом положений Концепции и плана мероприятий.

В Концепции отмечается, что «стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты».

В перечень нерешенных задач административной реформы Концепция относит отсутствие разработанных стандартов качества и доступности государственных услуг, а также административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Отмечается, что должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, других форм государственного регулирования административного характера. Не разработаны также и механизмы противодействия коррупции. Требует оптимизации взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом. Кроме того, требует повышения уровень использования современных информационных технологий для кардинального повышения эффективности деятельности органов ГОСУДАРСТВ качестве обоснования необходимости интенсивного проведения административных преобразований в Концепции приводятся рейтинги Российской Федерации по ряду интегральных показателей и оценкам отечественных и международных экспертов (табл. 1.). Отмечается, что по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных оценочных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы.

Перечень недостатков функционирования системы государственного управления фактически задает и цели административной реформы. Так, в соответствии с Концепцией, целями административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах ЯВЛЯЮТСЯПОВЫШЕНИЕ качества и доступности государственных услуг;

Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

Повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей предусматривается решение следующих задач: Внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

Разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

Оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

Формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Временными рамками достижения поставленных целей определен трехлетний период с 2006 по 2008 гг. В 2006 году основные усилия были сосредоточены на разработке нормативно-правовой и методической базы проведения административной реформы, в частности, создании стандартов госуслуг и административных регламентов, разработке механизма досудебного обжалования решений органов исполнительной власти и должностных лиц. Была начата модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; внедрение на федеральном и региональном уровнях стандартов массовых общественно значимых государственных услуг.

На 2006 год была также запланирована разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, а также порядок передачи ряда государственных функций саморегулируемым организациям. Намечалось принять законы и разработать методическую базу для совершенствования действующей системы контроля и надзора, процесса закупок для госнужд, механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов. Было запланировано и создание механизма противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, а также системы мониторинга по направлениям административной реформы.

В 2006 году предполагалось разработать типовые программы проведения административной реформы и типовые антикоррупционные программы для федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также ведомственные антикоррупционные программы. Было запланировано внедрение практики антикоррупционной экспертизы законодательства. Предполагалось также начать реализацию программ административной реформы в субъектах РФ.

На 2007 год намечены: ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти; завершение разработки нормативно-правовой базы и внедрение процедур управления по результатам на федеральном уровне.

Кроме того, предполагается внедрение приоритетных стандартов госуслуг, административных регламентов и электронных административных регламентов, а также внедрение механизма досудебного обжалования решений органов исполнительной власти и должностных лиц. Предполагается также осуществить пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов и механизмов противодействия коррупции, реализацию антикоррупционных программ, внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и других нормативных актов.

В 2007 году планируется завершение разработки и внедрение систем мониторинга результативности деятельности органов исполнительной власти, качества и доступности государственных услуг, уровня коррупции и антикоррупционных мероприятий, информационной открытости, процесса закупок для государственных нужд, результативности административной реформы.

В 2008 году намечена разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов в органах исполнительной власти; окончательная ликвидация их избыточных функций; внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов; обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне. Будет также откорректирована нормативно-правовая база с учетом анализа накопленного опыта проведения реформы.

В соответствии с Концепцией административная реформа сводится к реализации мероприя

Изменения структуры и функций органов исполнительной власти, а также порядка ее отношений с обществом (частными лицами, бизнесом и т. д.) непрерывно идут под воздействием самых разных факторов в большинстве стран мира, как федеративных, так и унитарных. Таких изменений очень много, но отнести к классу административных реформ возможно лишь те из них, которые организованы и на законных основаниях проводятся высшими органами власти в виде коренных и всеобщих преобразований административных отношений и институтов исполнительной власти. Только совокупность всех этих признаков, а именно: инициирование и проведение «сверху»; законность и связанная с этим всеобщая обязательность; специальная организация и фундаментальность перемен и отличают административную реформу от частных улучшений и ситуативных изменений в структуре и порядке работы органов исполнительной власти[529].

Проведение административных преобразований направлено на придание нового облика государству, а в условиях России оно выступает и способом легитимного встраивания всех прочих реформационных преобразований (от приватизационных процессов и трансформации федеративных отношений до «монетизации льгот») в административные механизмы государственного управления. Признаки административной реформы полностью соответствуют аналогичным признакам реформ как особому классу радикальных преобразований. В то же время, административные реформы - это такой тип реформ, в котором во-многом совпадают и субъект и объект реформирования. Ход проведения административной реформы в России показал, что главным субъектом и инициатором ее проведения выступает Президент страны, а объектом преобразований являются органы исполнительной власти.

Ни одна из реформ, проводимых в России в последние 15 лет, не была так плотно вписана в контекст зарубежной практики, как административная. Начав эту реформу с относительно малым отставанием от зарубежных стран (бум «западных» административных реформ пришелся на первую половину 90-х годов), и уже получив опыт проведения глубоких политических, экономических и социальных перестроек, приближающих общественное устройство к зарубежным образцам, Россия выбрала идеологию административного реформирования тех стран, в которых Public Administration зримо переходит в New Public Management («Новый государственный менеджмент»), и где в государственные институты активно привносятся принципы и технологии стандартного бизнес-управления.

Таким образом, осознание российской политической элитой взаимосвязи между перспективами экономического роста и качеством государственного администрирования, а также курс на укрепление «вертикали» власти стали ведущими факторами, определяющими дальнейшие усилия по проведению административной реформы. Но на сегодняшний день не существует официального «реестра» ее результатов и официальных оценок их реальности, значительности и полезности. Можно лишь констатировать, что на данном этапе административной реформы проводятся масштабные мероприятия по пересмотру функций органов исполнительной власти, совершенствованию порядка их реализации и построению новой системы и структуры исполнительной власти, создаются необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления.

1. Конституция Российской Федерации. М., 2009.

2. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

3. Административная реформа в России. Научно-практическое пособие. Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Харбиевой. М., «ИНФРА-М». 2006.

4. Административная реформа в Российской Федерации. Нормативная база, проблемы реализации, рекомендации. В. Н. Лексин, И. В. Лексин, Н. Н Чучелина, эксперты проекта «Административная реформа в Российской Федерации». Отчет №5. 2006. ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP.

5. Атаманчук Г. В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации. Вестник государственной службы. М., 2005, Июнь, стр. 5-16.

6. Бирюков Н. И., Сергеев В. М. Становление институтов представительной власти в современной России. Серия: Окна и зеркала. Издательство: Издательский сервис, 2008.

7. Вельский К. С. О концепции реформы государственной службы и России // Государство и право. 2008. №4. С. 24.

8. Венгеров А. Б. Теория государства и права. М: Новый юрист, 2007.

9. Качество Управления Имеет Значение: Показатели Эффективности Государственного Управления в Странах Мира за 1996-2006 Годы"Governance Matters, 2007: Worldwide Governance Indicators 1996-2006.

10. Клименко С. В., Чичерин А. Л. Основы государства и права. М: Теис, 2007.

11. Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М.: Наука, 2007.

12. Лазарев В. В. Теория государства и права: Актуальные проблемы.- М., 2007.

13. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Технология реформ (разработка и применение их общей организационной теории)// Российский экономический журнал, 2007, №№ 3-4.

14. Лексин В. Н., Швецов А. Н.. Общая теория реформ. Контуры проблемы и система исследования// В кн.: Теория и практика организации проведения реформ. М.: ИСА РАН, 2007.

15. Пикулькин А. В. Система государственного управления Издательство: Юнити-Дана, 2008.

16. Работа с кадрами местного самоуправления. Екатеринбург. 2008.

17. Слатинов В. Б. Государственная политика в сфере административной реформы: противоречия и проблемы. В кн. Проблемы формирования государственных политик в России., М. Научный эксперт 2008.

18. Черданцев А. Ф. Теория государства и права. М., 2009.

19. Шестаев Н. Т. Функции и структура государства. М., 2007.

Размещено на .ru