Інституційні засади становлення та функціонування місцевих органів публічної влади на Закарпатті у складі Першої Чехословацької Республіки - Автореферат

В умовах, коли відбувається становлення України як самостійної держави, в колі першочергових завдань державного будівництва постає необхідність переосмислення місця й ролі місцевих органів публічної влади в системі громадянського суспільства, пошук оптимального варіанту моделі їх територіальної організації, яка була б адекватною політичним викликам сучасності. Розвязання цієї проблеми потребує комплексного підходу, який би враховував реалії сьогодення, світовий досвід і національні особливості місцевих органів публічної влади. У звязку з цим, актуальним є ретроспективний аналіз формування, розвитку і функціональної компетенції місцевих органів публічної влади на Закарпатті у 1919-1938 рр., яке протягом двох десятиліть перебувало у складі найдемократичнішої держави Центральної Європи міжвоєнного періоду - Чехословацької Республіки. Мета дослідження - виявити закономірності процесу організаційного становлення, компетенції регіональних органів територіального самоврядування і локальних органів публічної влади на Закарпатті у складі Першої Чехословацької Республіки, показати специфічні риси та особливості їх функціонування. Реалізація вказаної мети дослідження вимагає розвязання ряду конкретних взаємозумовлених завдань: Визначити основні теоретико-методологічні підходи до вивчення місцевих органів публічної влади на Закарпатті міжвоєнного періоду.У першому розділі - “Теоретико-методологічні аспекти дослідження”, - який складається з трьох підрозділів, зясовано рівень вивчення проблеми, подано аналіз джерельної бази та методології дослідження інститутів місцевої публічної влади на Закарпатті в міжвоєнний період. „Категоріальний апарат та методологічні засади дослідження” - розкрито сутність основних категорій дослідження та здійснено характеристику теоретико-методологічних підходів у політичній науці до вивчення місцевої публічної влади. Автор вважає доцільним вивчати політичний розвиток місцевих органів влади на Закарпатті у складі Першої Чехословацької Республіки через концептуальні положення організації місцевої публічної влади та автономних засад функціонування територіальних утворень. Дисертантом доводиться, що місцева публічна влада - це самоврядна організація управління територіальними спільнотами, одна з форм публічної влади, що функціонує у межах адміністративно-територіальної одиниці, реалізується від імені територіальної громади безпосередньо або через органи влади, які наділені законом відповідними повноваженнями з метою вирішення питань місцевого значення. Автором розглянуто теоретичні питання визначення автономних утворень та їх класифікації, оскільки Закарпаття перебувало у складі Чехословацької Республіки (1919-1938 рр.) на принципах автономії.Доведено, що в сучасній політичній науці виявляються розходження з приводу трактування ключових дефініцій "територіальної організації публічної влади", інтерпретації категорії „місцеві органи публічної влади”. У дослідженні констатується, що в системі публічної влади на місцевому рівні функціонально виділяються дві самостійні підсистеми : місцеве державне управління, що здійснюється місцевими органами державної виконавчої влади, та місцеве самоврядування, яке здійснюється територіальними громадами безпосередньо та через їх представницькі органи. Особливістю системи місцевих органів управління та органів місцевого самоврядування на Закарпатті у складі Чехословацької Республіки було тяжіння до „континентальної” моделі організації публічної влади на місцях із певною специфікою у формі автономних принципів управління. Відповідно до західної типології форм автономій, Закарпаття, яке перебувало у 1919-1938 р. у складі Чехословацької Республіки, поєднувало в собі корпоративну і територіальну форму. Слід відзначити, що демократичний характер політичної системи Чехословацької Республіки позитивно вплинув на становлення структурних елементів системи місцевих органів влади як регіонального, так і локального рівня.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У висновках дисертаційної роботи узагальнено результати дослідження, сформульовано рекомендації щодо їх наукового і практичного використання.

Доведено, що в сучасній політичній науці виявляються розходження з приводу трактування ключових дефініцій "територіальної організації публічної влади", інтерпретації категорії „місцеві органи публічної влади”. У дослідженні констатується, що в системі публічної влади на місцевому рівні функціонально виділяються дві самостійні підсистеми : місцеве державне управління, що здійснюється місцевими органами державної виконавчої влади, та місцеве самоврядування, яке здійснюється територіальними громадами безпосередньо та через їх представницькі органи. Особливістю системи місцевих органів управління та органів місцевого самоврядування на Закарпатті у складі Чехословацької Республіки було тяжіння до „континентальної” моделі організації публічної влади на місцях із певною специфікою у формі автономних принципів управління. Відповідно до західної типології форм автономій, Закарпаття, яке перебувало у 1919-1938 р. у складі Чехословацької Республіки, поєднувало в собі корпоративну і територіальну форму.

Входження території Закарпаття до складу Чехословацької Республіки обумовлювалося цілим рядом факторів, яким був притаманний як внутрішньо- ,так і зовнішньополітичний характер. Незважаючи на домінування серед закарпатського населення проукраїнських настроїв та рішення Хустського зїзду 21 січня 1919 р. про воззєднання з Соборною Україною, політичні обставини склалися так, що виявилась неможливість злуки з Україною. Доля Закарпаття фактично була вирішена за його межами, і визначальний вплив на це мали геополітичні фактори. Детермінуючим чинником, що окреслив політичне майбутнє Закарпаття, було прагнення країн-переможниць на Паризькій конференції включити цей регіон Центральної Європи до складу Чехословацької Республіки. Специфічне становище Закарпаття у складі Чехословаччини від самого початку було внутрішньо суперечливим, обумовленим вищезгаданими політичними факторами. Однак, політичний режим Чехословаччини відзначався більш позитивними умовами лібералізації суспільно-політичних відносин. Слід відзначити, що демократичний характер політичної системи Чехословацької Республіки позитивно вплинув на становлення структурних елементів системи місцевих органів влади як регіонального, так і локального рівня. Закарпаття отримало можливість реалізувати себе в демократичній політичній системі Чехословаччини, характерною ознакою якої була дієвость плюралізму, реалізації законодавчих основ, практика політичного рівноправя.

За формою державного устрою Першу Чехословацьку Республіку автор кваліфікує як унітарну з елементами децентралізації. Державно-правовий статус Закарпаття у складі Чехословацької Республіки був зафіксований у Конституції 1920 року. З теоретичної точки зору положення як Сен-Жерменського договору, так і Конституції визначало за цим регіоном статус територіальної автономії з наданням ширших (у порівнянні з рештою території) повноважень для самостійного вирішення питань внутрішнього самоврядування. Доведено, що правовий статус Закарпаття наближався до статусу складової частини федеральної державно-правової моделі.

Впродовж досліджуваного періоду відбувалося перманентне удосконалення системи органів місцевої влади, які пройшли шлях від угорської моделі місцевого самоврядування, яка обмежувала через виборче право доступ до влади переважної більшості населення, до ефективно працюючого апарату місцевих органів державного управління та самоврядних інституцій. У становленні локальних інститутів влади можна виділити декілька періодів. Перший період характеризувався частковою модифікацією угорської моделі організації місцевої влади, під час якого здійснювалося удосконалення та розподіл функцій і повноважень між місцевими органами державного управління та органами самоврядування. Під час другого періоду модель місцевих органів влади зазнала значних перетворень, в першу чергу завдяки здійсненню адміністративної реформи відповідно до закону „Про організацію політичного управління”, що визначив основоположні принципи діяльності органів первинної та вторинної територіальної громади та їх співвідношення з регіональними автономними структурами влади. Незважаючи на удосконалення нормативної регламентації місцевої публічної самоврядної влади, її правовий статус залишався все ж недосконалим і суперечливим, що вело до становища, при якому більшість важелів впливу на локальний рівень, а отже, й безпосередньо на рівень функціонування територіальної громади й утворених нею органів, концентрувався в руках центральної влади.

Від самого початку утворення Чехословацької держави і входження до її складу Закарпаття, виникають розходження між державними інтересами, репрезентованими чехословацькою владою та інтересами закарпатського населення. Урядові кола проводили політику, спрямовану на управлінську інкорпорацію краю у чехословацьку державу, на поступову чехізацію і асиміляцію закарпатців. Цій політиці підпорядковувалися і процеси формування місцевих органів публічної влади. Національний аспект відігравав ключову роль у ставленні урядових структур до самоврядних інституцій на Закарпатті. Зусиллями влади самоврядні інституції були перетворені на ще один інструмент чехізації краю. Всі зміни і доповнення, які вносились у законодавчу базу самоврядування, переслідували мету - забезпечити чехам непропорційне представництво в органах самоврядування та абсолютну перевагу у виконавчих органах усіх рівнів.

6. Центральні структури влади в Празі прагнули за відносно короткий проміжок часу встановити на території Закарпаття ефективну модель регіонального управління, яка би поєднувала в собі автономні інститути, передбачені міжнародними договорами та Конституцією ЧСР з місцевими органами спеціальної - галузевої та функціональної - компетенції, які були б безпосередньо підпорядковані органам виконавчої влади центрального рівня. Важливим інститутами здійснення завдань та функцій самоврядування були регіональні автономні органи управління, що характеризувалися наявністю повноважень, обсяг і характер яких залежав від цілей та завдань кожного з них і регламентувався відповідними нормативними актами. Такі кроки сформували „гібридний” стан управління в цій адміністративній одиниці Чехословаччини з розбалансуванням владних повноважень між регіональними та локальними владними інституціями, що в цілому негативно впливало на ефективність процесу прийняття рішень у ключових сферах суспільного буття. Співвідношення компетенції між цими відомствами були визначені законодавством явно не на користь самоврядних структур, що ставило регіональну систему управління в пряму залежність від Ради Міністрів Чехословацької Республіки. Ця модель стосунків з ряду чинників була втілена за схемою, у якій регіональне автономне управління та локальні органи влади залежали від центральної влади і були своєрідним продовженням державної адміністративної машини на рівень нижчий від центральної.

7. Наукові результати дисертаційного дослідження дозволяють узагальнити організаційний досвід діяльності місцевих органів публічної влади на Закарпатті протягом 1919-1938 рр. та сформулювати низку рекомендацій та пропозицій стосовно оптимізації функціонування структур сучасних місцевих органів влади, здійсненні адміністративної реформи в Україні, тобто виборі оптимальної для неї моделі територіальної організації місцевої публічної влади. Зокрема, запропоновано адаптувати досвід територіальної організації влади відповідно до реформи 1927 р. до сучасних політичних реалій. Також, позитивним буде застосування практики створення фінансових комісій та інших контролюючих органів на місцевому рівні.

Грегірчак Д. Проблема організації автономної адміністративно-політичної моделі управління на Підкарпатській Русі у 1919-1921 рр. / Дмитро Грегірчак // Науковий вісник Ужгородського університету. Серія : Політологія. Соціологія. Філософія. Вип.11 / Міністерство освіти і науки України; Ужгородський національний університет; Редкол.: М. Вегеш (гол. ред.), В. Андрущенко, О. Бабкіна та ін. ? Ужгород : Вид-во УЖНУ «Говерла», 2009. - С.213?220.

Грегірчак Д. Інститут губернатора в структурі регіональних органів управління на Підкарпатській Русі / Дмитро Грегірчак // Науковий вісник - Одеський державний економічний університет. Всеукраїнська асоціація молодих науковців. - Науки: економіка, політологія, історія. - 2009. ? №22(100). ? С.74?83.

Грегірчак Д. Формування етнічної самосвідомості як визначальний чинник етнополітичної еволюції закарпатського соціуму в модерну добу / Дмитро Грегірчак // Науковий вісник Ужгородського університету. Серія: Політологія. Соціологія. Філософія. Вип.13 / Міністерство освіти і науки України; Ужгородський національний університет; Редкол.: М. Вегеш (гол. ред.), В. Андрущенко, О. Бабкіна та ін. ? Ужгород : Вид-во УЖНУ «Говерла», 2010. - С. 32?37.

Грегірчак Д. Геополітичний статус Закарпаття в контексті формування Версальської системи міжнародних відносин / Дмитро Грегірчак // «Грані»: Науково-теоретичний і громадсько-політичний альманах. ? №1(69). ? січень?лютий 2010. ? С. 23?27.