Налогообложение предприятий - Курс лекций

Под управлением налоговой системы понимают совокупность приемов и методов планомерного воздействия на налоговую систему в целях формирования государственных доходов и эффективного воздействия на экономические процессы.

В управлении налоговой системой выделяют два функциональных элемента: общее управление и оперативное управление (контроль).

Общее и оперативное управление налоговой системой РФ осуществляются на трех уровнях: федеральном, региональном и местном.

Общее управление на федеральном уровне осуществляется высшими органами государственной власти: Федеральным Собранием, Президентом РФ, Правительством РФ. Федеральное Собрание РФ обеспечивает законодательно-правовое закрепление и детализацию основных направлений налоговой политики (перечень налогов и сборов, порядок их взимания, бюджетную принадлежность) с учетом вносимых Правительством РФ предложений об изменениях в налоговой системе.

Президент РФ определяет основные направления налоговой политики РФ и направления реформирования налоговой системы, вносит на рассмотрение Государственной Думы законопроекты или принимает указы для восполнения пробелов налогового законодательства.

Правительство РФ разрабатывает и приводит в исполнение конкретные меры и законопроекты в целях реализации налоговой политики РФ. Реализует принятый порядок уплаты налогов и сборов.

На региональном уровне общее управление осуществляется законодательным органом субъектов РФ, главой субъекта РФ и исполнительным органом субъекта РФ.

Законодательный орган субъекта РФ уточняет и детализирует в предусмотренных пределах налоговое законодательство РФ. Решает вопрос о введении на территории субъекта необязательных, но предусмотренных НК РФ региональных налогов и сборов.

Глава субъекта РФ осуществляет общее руководство и координацию действий органов власти субъекта РФ в области налогообложения.

Исполнительный орган субъекта РФ осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность по взиманию налогов и сборов на региональном уровне.

Общее управление налоговой системой на местном уровне власти осуществляется законодательным органом местного самоуправления, главой муниципального образования, местным органом исполнительной власти.

Законодательный орган местного самоуправления решает вопрос о введении на территории субъекта необязательных, но предусмотренных НК РФ местных налогов.

Глава муниципального образования осуществляет общее руководство и координацию действий органов местного самоуправления в области налогообложения.

Местный орган исполнительной власти осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность по взиманию налогов на местном уровне.

К системе органов оперативного управления налоговой системой РФ относятся: 1. финансовые органы (Министерство финансов РФ);

2. налоговые органы (федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы);

3. таможенные органы (федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области таможенного дела, подчиненные ему таможенные органы РФ);

4. органы внутренних дел.

В ст. 34.2 Налогового кодекса РФ определены полномочия финансовых органов в области налогов и сборов. Министерство финансов РФ дает письменные разъяснения по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах, утверждает формы расчетов по налогам и формы налоговых деклараций, обязательные для налогоплательщиков, а также порядок их заполнения. Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, уполномоченные в области финансов, дают письменные разъяснения по вопросам применения соответственно законодательства субъектов РФ о налогах и сборах и нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах. Согласно ст. 30 Налогового кодекса налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ иных обязательных платежей. В указанную систему входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы. Налоговые органы осуществляют свои функции и взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами посредством реализации полномочий, предусмотренных Налоговым кодексом и иными нормативными правовыми актами РФ. Единая централизованная система налоговых органов состоит из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов, и его территориальных органов (Закон РФ от 21.03.1991 № 943-1 (ред. от 29.06.2004) «О налоговых органах РФ»). В связи с принятием Закона РФ от 29.06.2004 г.

7.1 Экономическое содержание расходов бюджета

Расходы бюджета - это не просто денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и органов местного самоуправления. Это экономические отношения, возникающие в связи с нормативно-правовым регулированием и распределением денежных средств государства, предназначенных для финансирования затрат на оказание государственных услуг, и их использованием по отраслевому, целевому и территориальному назначению. Разумные объемы и структура государственных расходов - это один из достаточно мощных рычагов влияния на экономику.

Права и обязанности соответствующих органов власти, связанные с реализацией этих экономических отношений, называются расходными полномочиями.

Каждый уровень власти в процессе расходования бюджетных средств в пределах своей компетенции осуществляет следующие функции: - определяет требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов (т. е. осуществляет нормативное правовое регулирование бюджетных расходов);

- обеспечивает собственные расходные полномочия финансовыми средствами;

- осуществляет финансирование (организацию, производство) общественных услуг (собственных или переданных ему расходных полномочий).

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, - обусловленными законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением с обязанностями публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Бюджетные обязательства - это расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

Существуют определенные требования общеэкономического характера к определению структуры бюджетных расходов. Суть их заключается в том, чтобы каждая государственная услуга давала необходимую отдачу не только материального, но и социального характера.

В расходах бюджета находят свое выражение две стороны единого распределительного процесса: разделение бюджетного фонда на составные части, связанные с развитием материального производства, совершенствованием его отраслевой структуры, а также используемые на содержание и дальнейшее развитие непроизводственной сферы (обеспечивающие инновационную и инвестиционную деятельность) и формирование денежных средств, необходимых для оказания государственных услуг социального характера (текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, государственная поддержка другим бюджетам и т. д.).

Формируя ту или иную структуру бюджетных расходов, Правительство РФ ориентируется на выбранные им приоритеты экономического и социального развития. Эти приоритеты формулируются в программах социально-экономического развития страны на перспективу и в ежегодных бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному собранию РФ. Распределение же расходных полномочий по уровням бюджетной системы определяется на законодательном уровне, оно зафиксировано в Бюджетном кодексе РФ. В этом документе определены виды бюджетных расходов, которые финансируются каждым уровнем бюджетов, а также виды расходов, финансирование которых осуществляется ими совместно.

По взаимному согласию органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления отдельные виды расходов могут передаваться из одного уровня бюджетной системы в другой с соответствующей передачей доходных источников или иных финансовых средств.

Средства бюджетов могут направляться на финансирование долгосрочных целевых программ, выходящих за пределы одного финансового года и включаемых в бюджеты последующих лет. Перечень и объем финансирования программ, принимаемых к финансированию из бюджета, утверждаются в качестве приложения к бюджету.

В законе (решении) о бюджете могут определяться обязательные для исполнения получателем бюджетных средств условия финансирования конкретных расходов, предусмотренных законом (решением) о бюджете.

Если получатель бюджетных средств не выполняет условий, определенных законом (решением) о бюджете, министр финансов Российской Федерации, руководитель соответствующего органа исполнительной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления на любом этапе исполнения бюджета обязан осуществить блокировку расходов, связанных с выполнением определенных условий.

Для эффективного функционирования финансовой системы государственной власти особое значение имеет правильное, с наибольшей отдачей расходование как федерального бюджета, так и бюджетов территорий.

Нельзя не отметить и такую важную проблему, от которой напрямую зависит эффективность расходной бюджетной политики в целом, как рационализация системы разграничения расходных полномочий по уровням бюджетной системы.

7.2 Управление бюджетными расходами: принципы, цели, задачи

Место и роль системы управления расходами бюджетов в системе управления общественными финансами определяется двумя факторами: объемом общественных расходов и теми целями и задачами, которые стоят перед органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления. При решении указанных задач необходимо определить, какие средства на это нужны и какие расходы на эти цели соответствующий уровень власти может себе позволить. На всех уровнях государственной власти и местного самоуправления управление расходами находится под более пристальным вниманием представительных органов власти и общественности, чем любой другой элемент системы управления общественными финансами.

В мировой практике исполнение бюджетов в части расходов прежде всего - элемент стратегии. Это комплекс управленческих мер, которые с помощью такого инструмента, как система бюджетов, обеспечивают повышение качества государственного управления на всех уровнях. Соответственно, если сегодня роль финансового органа сводится к обслуживанию финансовых потоков региона или муниципального образования, то при смене вектора бюджетного управления расходы становятся инструментом этого управления.

В рамках существующей системы управления расходами каждому распорядителю бюджетных средств выделяется определенный объем финансовых ресурсов, четко разделенный по составу (на что может быть потрачена та или иная сумма). При этом распорядитель не вправе потратить выделенные на одно направление средства на другие цели, даже если это является, с его точки зрения, необходимым или оптимальным: его возможности для управления финансовыми средствами достаточно ограничены.

Более того, в случае экономии по какой-то статье расходов распорядитель не может потратить неистраченные деньги по своему усмотрению, и они возвращаются в бюджет соответствующего уровня, т. е. распорядители бюджетных средств лишены стимулов экономно распоряжаться полученными средствами. Таким образом, бюджетные деньги ежегодно тратятся недостаточно эффективно, поскольку сама система управления расходами не способствует более экономному и рациональному использованию выделенных средств.

В рамках системы управления расходами бюджетов можно выделить следующие цели управления (большинство из них определены в бюджетных посланиях Президента РФ1; их актуальность постоянно подтверждается и Правительством РФ): - повышение эффективности использования бюджетных ресурсов;

- прозрачность денежных потоков и использования средств (при целевом подходе к распределению средств облегчается контроль за их использованием, и, соответственно, появляется возможность оценить эффективность);

- достаточность средств для достижения цели (при управлении расходами появляется возможность оценить конкретное количество ресурсов, необходимое для достижения поставленной задачи; соответственно, средства распределяются исходя из приоритетности задач и в полном объеме для достижения результата);

- выявление проблемных точек (недостижение ожидаемых результатов в течение ряда периодов как раз и будет сигналом, показывающим существование проблемных точек).

Цели управления определяют следующие задачи: - переход к программно-целевому распределению средств;

1 Начиная с 2000 г. среди задач в области бюджетных расходов, поставленных в бюджетных посланиях Президента РФ, в качестве приоритетных были обозначены меры, направленные в основном на оптимизацию бюджетных расходов с учетом выработки критериев оценки их рациональности и эффективности. Особо подчеркивается стратегическая важность полноценного финансового обеспечения первоочередных задач по проведению военной реформы, укреплению судебной системы, воспроизводству научного потенциала, переходу к новой модели пенсионной системы, усилению социальной направленности бюджетных расходов.

- определение направлений деятельности и необходимого объема финансовых ресурсов;

- определение критериев результативности;

- четкое определение статей расходов, необходимых для достижения поставленных целей;

- мониторинг и оценка эффективности (результативности) распределения расходов.

Повышение эффективности бюджетных расходов прежде всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. Можно выделить несколько основных направлений таких преобразований.

Первое направление включает в себя комплекс мер по обеспечению полного финансирования обязательств, принятых на себя государственными органами власти федерального и регионального уровней, а также органами местного самоуправления. В связи с этим требуется планомерная работа по инвентаризации бюджетных обязательств, в особенности в социальной сфере. Итогом подобной инвентаризации должна стать выработка предложений по отмене тех нормативных актов, финансирование которых не способствует устойчивому росту экономики и социальной сферы, но ложится бременем на бюджетную систему.

Второе направление предполагает внедрение программно-целевого принципа при планировании и исполнении бюджета. В рамках данного направления необходимо изменить процедуры составления и утверждения бюджета. Указанные процедуры должны быть переориентированы на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации. Это влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета, полномочий распорядителей (администраторов) бюджетных расходов и получателей бюджетных средств, в том числе бюджетных учреждений. Необходимо также разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по межведомственным программам, нацеленным на решение острых социальных и экономических проблем. При этом для исключения отраслевого лоббизма необходимо установить строго конкурентные принципы отбора программ для бюджетного финансирования, внедрить систему институционального и индивидуального контрактования сотрудников органов государственной власти, установить систему оценки эффективности осуществления программ. Исключительно важным в связи с этим является среднесрочное планирование, которое позволяет зафиксировать источники и объемы финансирования программ на несколько лет.

Третьим направлением является совершенствование методов закупок для государственных и муниципальных нужд. Необходимо полностью перевести финансирование закупок и подряда для государственных и муниципальных нужд на конкурсную основу и одновременно создать необходимые условия для честной конкуренции в рамках таких конкурсов.

Четвертым направлением является создание условий, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм. Для этого необходимо реформирование системы государственных и муниципальных унитарных, казенных предприятий и бюджетных учреждений. Смысл подобной реформы заключается в сокращении государственного сектора экономики при одновременном повышении его эффективности. Сокращение государственного сектора должно происходить за счет перехода части бюджетных организаций в частный сектор на добровольной основе в условиях поэтапного сокращения бюджетной составляющей их финансирования. Это прежде всего касается отраслей социальной сферы, в особенности здравоохранения и образования. Такие организации участвуют на конкурсной основе в распределении бюджетных средств и несут полную ответственность по своим обязательствам. Оставшиеся бюджетные организации теряют какую бы то ни было финансовую самостоятельность и финансируются из бюджета по строго фиксированной смете.

Пятым направлением реформирования бюджетного процесса является совершенствование отчетности. Предполагается установить полный охват отчетностью государственных и муниципальных операций с бюджетными и внебюджетными средствами, а также усовершенствовать бюджетную классификацию с целью повышения прозрачности операций с бюджетными средствами.

Шестое направление включает в себя мероприятия по установлению объективных ориентиров для определения бюджетных ассигнований. Требуется перейти к нормативам минимально необходимого финансирования государственных и муниципальных услуг в социальной сфере, а в дальнейшем - и по иным видам бюджетных расходов. Важнейшими условиями эффективности такой системы нормативов являются: принцип подушевого финансирования, когда возмещение государственных и муниципальных услуг происходит в соответствии с количеством потребителей этих услуг; фиксирование доли со-финансирования нормативов из бюджетов различного уровня. Следует определить круг лиц, услуги которым должны предоставляться на безвозмездной основе, критерии нуждаемости и, наконец, обеспеченность нормативов достаточным уровнем финансирования.

Седьмым направлением является совершенствование механизмов казначейского исполнения и контроля за расходованием бюджетных средств и их распространение на субфедеральный уровень.

В рамках реструктуризации бюджетной сферы предполагается провести системные преобразования, направленные на устранение следующих недостатков: - распыления финансовых ресурсов;

- предоставления услуг неудовлетворительного качества и не в требуемых объемах;

- низкого качества управления бюджетными учреждениями;

- непрозрачности бюджета;

- реализации функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомственными органам исполнительной власти других уровней. В частности, смешение функций возникает, когда главные распорядители средств федерального бюджета не имеют территориальных подразделений на территории определенного субъекта Федерации и (или) муниципального образования и делегируют свои полномочия по распоряжению средствами федерального бюджета, выделенные для финансирования находящихся в их ведении бюджетополучателей.

Исключить указанные недостатки в существенной мере позволяет внедрение системы управления расходами на принципах бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), что предполагает: - внедрение программно-целевого метода планирования в бюджетную практику. В рамках этого метода распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами должно вестись с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов;

- переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение;

- создание систем мониторинга результативности бюджетных расходов, внешнего и внутреннего аудита. (Более подробно система управления на принципах бюджетирования, ориентированного на результат, будет описана далее.)

7.3 Формы бюджетных расходов

Бюджетный кодекс РФ (ст. 69) устанавливает, что предоставление бюджетных средств осуществляется в форме бюджетных ассигнований.

Бюджетные ассигнования - это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

Они могут предоставляться на следующие цели: 1) оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

2) социальное обеспечение населения;

3) предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

4) предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг;

5) предоставление межбюджетных трансфертов;

6) предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

7) обслуживание государственного (муниципального) долга;

8) исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Федерации, муниципальным образованиям за возмещение вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (ст. 69.1) относятся ассигнования на следующие цели: - обеспечение деятельности бюджетных учреждений;

- предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;

- предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными и автономными учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;

- закупки товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций бюджетного учреждения), в том числе в целях: а) оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам;

б) осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий;

в) разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа;

г) закупки товаров в государственный материальный резерв.

Как показывает бюджетная практика, объем и структура значительной части расходных обязательств предопределены ранее принятыми нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т. д. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет, уже заложенные плановые параметры). Для их существенного изменения в ту или иную сторону или отмены требуется внесение соответствующих изменений в ранее принятые нормативные правовые акты.

В то же время существуют и иные по своему типу расходные обязательства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т. д.), включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год (или трехлетний период). Указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана.

Исходя из этого, при формировании бюджета расходные обязательства разделены на действующие (текущие) и принимаемые. Это позволяет: - существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, поскольку они должны быть профинансированы в полной сумме;

- поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены);

- вести контроль за суммами переходящих обязательств.

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, не предлагаемыми (не планируемыми) к изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к признанию утратившими силу либо к изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, заключенные (подлежащие заключению) получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов).

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение принимаемых обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию ил изменению в текущем финансовом году, в очередном финансово году или в плановом периоде, к принятию либо к изменению увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, подлежащие заключению получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов).

Наряду с выделением действующих и принимаемых обязательств в бюджетном процессе следует различать обязательства, вытекающие из нормативных правовых актов (публичные обязательства) и из договоров (соглашений), одной из сторон которых является государственное (муниципальное) учреждение (гражданско-правовые обязательства). Если по гражданско-правовым обязательствам должны быть установлены жесткие ограничения на их принятие (лимиты бюджетных обязательств), то для публичных обязательств предполагается разработать и ввести бюджетные процедуры, обеспечивающие безусловное их исполнение.

Как при действующей сегодня системе исполнения бюджетов, так и с полным переходом на БОР сохраняется подразделение расходов на текущие и инвестиционные (или капитальные).

Текущие расходы бюджетов соответствующего уровня власти обеспечивают покрытие ежедневных потребностей государства и местного самоуправления. Это часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Все более важную роль в структуре бюджета должны играть капитальные расходы. Возведение многих объектов не ограничивается рамками одного года, и адресная программа капитальных вложений как составная часть бюджета не может формироваться в расчете только на очередной год. Экономическая эффективность и доходность введенных в эксплуатацию объектов могут быть отражены и учтены в среднесрочном финансовом плане. Это расширяет горизонт планирования от выделения средств на инвестиции до их возврата (от нулевого периода до полной окупаемости) и позволяет, соответственно, учесть появляющиеся средства в доходах бюджетов будущих периодов.

Согласно принципу экономической целесообразности, для финансирования текущих расходов должны привлекаться собственные средства; заемные средства (в том числе источники финансирования дефицита) могут привлекаться под расходы, которые принесут добавленную стоимость, т. е. в бюджетные инвестиции.

Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми программами, а также нормативными правовыми актами, соответственно, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации либо в установленном указанными органами порядке - решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов.

Бюджетные инвестиции - это бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества, в том числе: - средства, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица;

- средства на предоставление бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта;

- иные расходы, при осуществлении которых создается и ™ увеличивается имущество, т. е. направленные на решение зада расширенного воспроизводства и предполагающие достижен-™ ожидаемых результатов в долгосрочной перспективе.

В составе данного вида расходов может быть сформирован бюджет развития. Расходы на финансирование бюджетных инвестиций предусматриваются соответствующим бюджетом при условии включения их в федеральную или региональную целевую программу, а также в соответствии с решением соответствующего органа власти. Бюджет развития предполагает инвестиции в развитие экономики и инфраструктуры (например строительство новых дорог), что в перспективе позволит за счет улучшения экономической ситуации на соответствующей территории получить дополнительные доходы.

Решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации сметной стоимостью более 600 млн руб. и в объекты капитального строительства федеральных государственных унитарных предприятий, не включенные в долгосрочные целевые программы, принимаются Правительством РФ.

Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации в соответствии с инвестиционными проектами сметной стоимостью более 8 млрд руб., включенные в федеральную адресную инвестиционную программу, отражаются федеральным законом о федеральном бюджете в составе ведомственной структуры расходов раздельно по каждому инвестиционному проекту и соответствующему ему виду расходов.

Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации в соответствии с инвестиционными проектами сметной стоимостью более 100 млн руб., включенные в федеральную адресную инвестиционную программу, отражаются в составе сводной бюджетной росписи федерального бюджета раздельно по каждому инвестиционному проекту и соответствующему ему виду расходов.

Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации в соответствии с инвестиционными проектами сметной стоимостью более 100 млн руб., включенные в федеральную адресную инвестиционную программу, отражаются в составе сводной бюджетной росписи федерального бюджета раздельно по каждому инвестиционному проекту и соответствующему ему виду расходов.

Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Федерации и объекты капитального строительства муниципальной собственности в соответствии с инвестиционными проектами, софинансирование которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий, подлежат утверждению, соответственно, законом субъекта Федерации о бюджете субъекта Федерации, решением представительного органа местного самоуправления о местном бюджете в составе ведомственной структуры расходов раздельно по каждому инвестиционному проекту и соответствующему ему виду расходов.

Предоставление бюджетных инвестиций государственному (муниципальному) унитарному предприятию влечет соответствующее увеличение уставного фонда государственного (муниципального) предприятия в порядке, установленном законодательством о государственных (муниципальных) предприятиях.

7.4 Нормативное правовое регулирование управления бюджетными расходами

Законодательная база управления бюджетными расходами

Основной законодательной базой регулирования расходов общественных финансов является группа федеральных законов

• Бюджетный кодекс РФ.

• Закон об органах государственной власти.

• Федеральные законы о федеральном бюджете.

• Законы, регулирующие расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по отраслям (Закон РФ от К) июля 1992 г. № 3266-1 "Об образовании", Основы законодательства Российской Федерации о культуре, Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" и другие, всего свыше 50 законов).

Бюджетный кодекс РФ, вступивший в действие с 2000 г., стал основой бюджетного права в России.

Управлению расходами в Бюджетном кодексе РФ посвящен раздел III (гл. 10 и 11). Бюджетный кодекс РФ устанавливает что, формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Структурировав бюджетный процесс, обеспечив прозрачность расходов бюджетов России, Бюджетный кодекс РФ с первых лет правоприменительной практики проявил и свои слабые стороны: он не устранил возможность устанавливать федераль-иыми правовыми нормативными актами объемные показатели расходов бюджетов нижестоящих уровней без обязательства федеральных органов государственной власти компенсировать :»ти расходы (без передачи финансовых средств и материальных I н"сурсов на их покрытие). Необеспеченные финансовые мандаты своим возникновением во многом обязаны нечеткому разграничению расходных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Чтобы снять эту проблему, был принят блок федеральных законов, радикально повлиявших на управление расходами общественных финансов в стране.

Эта проблема была решена принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Идеология полной реализации принципа самостоятельности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которая лежит в основе концепции указанных федеральных законов № 95-ФЗ и № 131-ФЗ, нашла свое выражение и в Федеральном законе от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", которым введена новая редакция гл. 11 "Разграничение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований". Отметим одно обстоятельство, имеющее принципиальное значение для темы сферы управления расходами: в новой редакции этой главы исключен перечень расходов, совместно финансируемых из разных бюджетов; тем самым устранены правовая неопределенность в финансировании бюджетных расходов и размытость ответственности органов власти различног уровня за реализацию бюджетных полномочий.

Разграничение расходных полномочий в Российской Федерации и система управления расходами

В разрезе уровней власти система управления расходами может быть классифицирована по принципам распределения бюджетных полномочий и принадлежности определенному уровню бюджета, предусмотренным действующим бюджетным законодательством.

До вступления в силу 1 января 2006 г. изменений законодательства о местном самоуправлении система управления расходами представляла собой трехзвенную систему, аналогичную уровням власти, предусмотренным Конституцией РФ (уровень Российской Федерации, уровень субъектов Федерации, уровень местного самоуправления).

Бюджетным кодексом РФ выделяются бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти, бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, бюджетные полномочия органов местного самоуправления, подробно прописанные по уровням самого местного самоуправления (муниципальных районов и городских и сельских поселений). Таким образом, можно говорить о появлении четвертого уровня бюджетной системы - уровня городских и сельских поселений.

Система управления расходами характеризуется также расходными обязательствами различных уровней власти. Подробно разграничение расходных полномочий каждого уровня власти будет изложено в главах, посвященных рассмотрению соответствующих бюджетов.

Бюджетная сфера Российской Федерации включает в себя сеть государственных и муниципальных структур - главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств и сеть бюджетных учреждений, небюджетных организаций-производителей и поставщиков бюджетных услуг и администраторов бюджетных средств.

Главные распорядители бюджетных средств (ГРБС) на всех уровнях бюджетной системы - это