Координаційний механізм у системі органів виконавчої влади - Автореферат

В Україні з метою покращення діяльності органів виконавчої влади неодноразово здійснювалися адміністративні перетворення, які, на жаль, так і не набули форми цілісної адміністративної реформи, метою якої, було б підвищення ефективності державного управління на засадах розмежування повноважень та компетенції центральних, регіональних, місцевих органів публічної влади, реформування державної служби, функцій та структури органів виконавчої влади. Незважаючи на різноманітність адміністративних перетворень, вони майже не торкалися проблеми побудови адекватної системи координації діяльності органів виконавчої влади, що забезпечувала б вироблення та реалізацію спільних рішень. Тому питання координаційних звязків, відносин та взаємодій органів виконавчої влади, на відміну від субординаційних, що традиційно вважалися головними у процесі діяльності органів виконавчої влади, залишаються недостатньо вивченими, вимагають відповідного теоретичного аналізу, практичних розробок та втілення їх в управлінську діяльність. Наявність органів виконавчої влади різних видів, форм та типів зумовлює необхідність високої координації їх діяльності, встановлення безконфліктних відносин між ними, що іноді відбуваються у відкритій, а у більшості випадків, - у латентній формі. Теоретико-методологічні основи організації державного управління були предметом дослідження багатьох відомих вітчизняних дослідників, як сучасних, так і у минулому, що є суттєвою науковою базою для вивчення проблем функціонування органів виконавчої влади.У звязку з тим, що найменш дослідженою з них у вітчизняній науці державного управління є теорія мереж й саме вона здійснює суттєвий вплив на координаційні звязки у системі органів виконавчої влади у розділі окремо досліджуються її вихідні положення та методологічні засади. Автор виділяє наступні ознаки виконавчої влади, що впливають на координаційні звязки між органами виконавчої влади: відносна самостійність та незалежність виконавчої влади; З врахуванням наукових розробок Б.Мільнера та окремих положено Г.Атаманчука, В.Бакуменко та П.Надолішнього автором пропонується класифікація видів взаємодії органів виконавчої влади за наступними ознаками: сфера, у якій відбувається перетинання відомчих інтересів; напрями взаємодії; кількість відомств, що беруть участь; ступінь участі відомств; характер взаємозвязків; обєкт, з приводу якого здійснюється взаємодія; рівні органів виконавчої влади; регулярність взаємодії; строки взаємодії. У розділі здійснено комплексний аналіз різноманітних форм, що набуває координаційний механізм у системі органів виконавчої влади, визначено їх функції та роль у системі врядування, проаналізовано відповідні правові норми, узагальнено конкретний досвід органів виконавчої влади щодо налагодження координаційних звязків. В розділі виділяються три великі групи координаційних звязків в системі органів виконавчої влади, що можуть бути побудовані через різноманітні традиційні організаційні форми: форми координаційних звязків підрозділів або окремих службовців органів виконавчої влади, що є наслідком безпосередньо їх службових обовязків (запит, нарада, узгодження документів, традиційна консультація, соціальна мережа);Проведене дослідження підтвердило покладену в його основу гіпотезу про те, що сучасний стан державного управління вимагає підсилення координаційного механізму та горизонтальних звязків у процесі реалізації функцій органів виконавчої влади, їх ефективного поєднання з субординаційним механізмом і вертикальними звязками. Нині в Україні створена шостивидова та трьохрівнева система органів виконавчої влади, що передбачає наявність Кабінету міністрів України, міністерств, державних комітетів та прирівняних до них структур, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, урядових органів державного управління, місцевих державних адміністрацій на центральному, регіональному та місцевому територіальних рівнях. Система органів виконавчої влади набуває стійкості завдяки наявності та оптимальному співвідношенню нескінченної множини звязків, що утворюють різні види управлінської взаємодії: субординаційної, координаційної, реординаційної. Система органів виконавчої влади набуває стійкості завдяки наявності оптимальної кількості різних видів управлінського впливу, у складі яких важлива роль належить координаційним міжвідомчим взаємодіям. Види координаційної взаємодії класифікуються за сферами взаємодії; напрямкам взаємодії; кількістю органів виконавчої влади, що беруть участь у взаємодії; ступенем їх участі; характером взаємозвязків; обєктами, з приводу яких здійснюється взаємодія; рівнями, на яких відбувається взаємодія; регулярності; строками взаємодії.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

Проведене дослідження підтвердило покладену в його основу гіпотезу про те, що сучасний стан державного управління вимагає підсилення координаційного механізму та горизонтальних звязків у процесі реалізації функцій органів виконавчої влади, їх ефективного поєднання з субординаційним механізмом і вертикальними звязками. Узагальнення результатів дослідження дає змогу сформулювати висновки, які мають теоретичне й практичне значення та мають певну новизну.

1. Методологічною основою дослідження координаційних звязків у системі виконавчої влади є мережевий підхід. Основними принципами функціонування управлінської мережі є використання слабких звязків, включення великого числа субєктів у процес прийняття рішень, опосередкованість впливу для прийняття рішення, консенсусний механізм прийняття рішення та націленість на результат. Якщо в ієрархії міцність системи зумовлена високою міцністю звязків між її складовими, то міцність мережі зумовлена великою кількістю звязків між складовими системи. У той час як у мережі вплив поширюється через слабкі позитивні звязки, то в ієрархії - через сильні звязки, незалежно від їх позитивності або негативності.

2. Нині в Україні створена шостивидова та трьохрівнева система органів виконавчої влади, що передбачає наявність Кабінету міністрів України, міністерств, державних комітетів та прирівняних до них структур, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, урядових органів державного управління, місцевих державних адміністрацій на центральному, регіональному та місцевому територіальних рівнях. Зазначена система не повною мірою відповідає принципам розподілу державних функцій на регулятивні, контрольні та надання державних послуг. Також вона недостатньо враховує накопичений міжнародний досвід, є негнучкою та низькоефективною. Органи виконавчої влади, з одного боку, мають здебільшого зайві функції, а з іншого - мляво реагують на появу нових функцій державного управління.

3. Система органів виконавчої влади набуває стійкості завдяки наявності та оптимальному співвідношенню нескінченної множини звязків, що утворюють різні види управлінської взаємодії: субординаційної, координаційної, реординаційної. У контексті становлення системи демократичного врядування найбільш перспективною та ефективною є координаційна (горизонтальна) взаємодія органів виконавчої влади.

4. Координаційні взаємовідносини органів виконавчої влади є процесом вироблення та реалізації спільних рішень зацікавленими органами влади одного або кількох ієрархічних рівнів з питань, що вимагають узгоджених дій. Їх розвиток сприяє зростанню ефективної діяльності органів виконавчої влади в Україні, зсуваючи велику частину ініціатив та відповідальності за оперативні рішення з рівня вищого керівництва на більш низький рівень. Система органів виконавчої влади набуває стійкості завдяки наявності оптимальної кількості різних видів управлінського впливу, у складі яких важлива роль належить координаційним міжвідомчим взаємодіям. Види координаційної взаємодії класифікуються за сферами взаємодії; напрямкам взаємодії; кількістю органів виконавчої влади, що беруть участь у взаємодії; ступенем їх участі; характером взаємозвязків; обєктами, з приводу яких здійснюється взаємодія; рівнями, на яких відбувається взаємодія; регулярності; строками взаємодії. Обєднання видів взаємодії у однорідні групи створює передумови для покращення управління координаційними взаємодіями.

5. Підвищення якості координаційної взаємодії потребує чіткого визначення та розмежування форм її організації. Їх можна визначити як традиційні та такі, що засновані на застосуванні продуктів сучасного ринку інформаційних технологій. У межах традиційних форм визначаються запит, нараду, узгодження документів, соціальні мережі, традиційні консультації, міжвідомчі структури, дорадчі органи тощо. До організаційних форм, що засновані на сучасних інформаційно-комунікаційних технологіях, належать мережеві консультації, телеконференції, Інтернет-представництва.

6. Обґрунтований вибір форм взаємодії органів виконавчої влади та підвищення на цій основі їх результативності повинно базуватися на порівнянні їх специфіки та ефективності. При такому підході, до критеріїв ефективності належать фінансові витрати на організацію спільної діяльності органів виконавчої влади (капітальні та поточні), витрати на час вироблення рішення, організація документообігу, вплив людського фактора (кваліфікація та плинність кадрів), системні фактори (бюрократичні процедури та корумпованість державного апарату) та деякі технічні параметри. Проведений аналіз дає підставу впевнено стверджувати, що як і у розподілі організаційних форм координаційної взаємодії центральних органів виконавчої влади за ефективністю їх використання, так і в рейтингу поширеності, перевага належить соціальним мережам. Проте, форми взаємодії, які засновані на інформаційно-комунікаційних технологіях поступово набувають більшої ефективності у порівнянні з більшістю традиційних.

7. З метою зниження розпорошеності та підвищення якості координаційної взаємодії органів виконавчої влади пропонується створення Державного центру управління інформаційним обміном між органами виконавчої влади, що є спеціалізованим Інтернет-порталом. Він дає змогу створювати персоналізовані робочі місця службовців, забезпечує доступ до всіх видів внутрішньої та зовнішньої інформації, що представлена в інтегрованій базі даних та необхідної для здійснення взаємодії у координаційному вимірі. З метою пришвидшення прийняття рішень, підвищення організованості та ефективності взаємодії органів виконавчої влади модель передбачає створення ряду підсистем (довідкової, баз даних, аналітичної, моделювання та прогнозування, новин, пошукової, адміністрування, інформаційної безпеки тощо). Ключовою позицією використанні запропонованої моделі є спільний доступ зацікавлених структур до всіх видів інформації, що міститься в інтегрованій базі даних.

8. Основною тенденцією розвитку організаційних форм координаційної взаємодії в державному управлінні є формування нових та модифікація традиційних організаційних форм. Перспективи їх розвитку залежать як від динаміки ринку інформаційно-комунікаційних технологій, так і від організації управління, якості спеціалістів, що працюють в цій сфері. Основними напрямками діяльності з організації ефективної взаємодії органів виконавчої влади та її вдосконалення є: модернізація системи органів виконавчої влади у відповідності з потребами суспільства;

розробка та реалізація адекватній сучасним вимогам інформаційної політики в сфері державного управління;

підвищення кваліфікації державних службовців, що передбачає, насамперед, засвоєння компютерних та телекомунікаційних технологій, управлінських засад координаційної роботи;

збільшення цільового фінансування модернізації не стільки процесів автоматизації, як управлінської діяльності у державних структурах;

створення телекомунікаційної інфраструктури координаційної міжвідомчої взаємодії (доопрацювання конвентів web-представництв центральних органів виконавчої влади у мережі Інтернет, розвиток системи електронного документообігу, створення єдиних державних інформаційних ресурсів на міжвідомчому рівні та забезпечення повнотекстового режиму доступу до них);

підвищення рівня безпеки обміну інформацією.

Статті у наукових фахових виданнях

Теорія управлінських мереж як підґрунтя дослідження управлінських звязків у системі державного управління // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. ОРІДУ. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2008. - Вип. 4 (35). - С. 215 - 223.

Класифікація координаційних звязків в мережі взаємодії органів виконавчої влади // Теоретичні та прикладні питання державотворення. Електронне наукове фахове видання. - 2008. - №4 / Режим доступу http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/tppd/2008-4/R_2/09miaovv.pdf

Ефективності механізмів координації між органами виконавчої влади // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. ОРІДУ. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2009. - Вип. 1 (36). - С. 215 - 223.

Статті в інших виданнях, матеріали конференцій

Механізми реалізації функцій держави на регіональному рівні // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації: Матеріали щоріч. загальноінститут. наук.-практ. конф., 31 жовт. 2007 р. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2007. - У 2 т. - Т. 1. - С. 62-6

Механізми реалізації державної політики на територіальному рівні/ Львів 2007

Координаційні механізми реалізації функцій органів виконавчої влади в контексті концепції демократичного врядування// Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації: Матеріали щоріч. загальноінститут. наук.-практ. конф., 29 жовт. 2008 р. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2008. - У 2 т. - Т. 1. - С. 107-109

Проблеми вдосконалення статусу місцевої державної адміністрації/ Львів 2008

Територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади як механізм реалізації функцій держави на територіальному рівні// Київ 2007

Модернізація координаційної взаємодії між органами виконавчої влади на основі використання інформаційних технологій // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації: Матеріали щоріч. загальноінститут. наук.-практ. конф., 30 жовт. 2009 р. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2009. - У 2 т. - Т. 1. - С. 62-6