Конституционно-правовой статус территориальных коллективов во Франции - Автореферат

Публичное управление должно учитывать прежде всего интересы и потребности населения, и именно управление «на местах» наиболее приближено к нуждам населения, позволяет оптимально решать повседневные проблемы. Комплексных научно-правовых исследований современных местного самоуправления и управления во Франции, особенно учитывающих законодательные новеллы последнего времени, и рекомендаций для использования этого опыта в России сравнительно мало. Конституционное закрепление самостоятельности территориальных коллективов во Франции было осуществлено сравнительно недавно. Научная новизна настоящего диссертационного исследования заключается в том, что впервые исследовано целостным образом конституционно-правовое регулирование территориального устройства Франции, ее органов местного самоуправления и местного управления с учетом последних конституционных и законодательных изменений во Франции, касающихся территориальных коллективов, выделены основные направления развития местного самоуправления и местного управления во Франции, рассмотрены результаты децентрализации власти, осуществляемой с 80-х гг. Научная новизна диссертации проявляется также в общих выводах, которые сконцентрированы в основных положениях, выносимых на защиту: 1.Территориальные коллективы, существующие в подавляющем большинстве современных государств, являются преемниками и наследниками догосударственных общин, которые со временем из родо-племенных объединений превратились в объединения жителей определенных земель и на протяжении всей своей истории вели борьбу с центральной властью возникших государств, на территории и под суверенитетом которых эти земли оказались, за свои интересы и гарантирующее эти интересы самоуправление.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается выбор и актуальность темы исследования, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, излагаются методологические и теоретические основы диссертации, обосновывается научная новизна исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрываются теоретическая и практическая значимость и апробация результатов проведенного исследования.

В первой главе диссертации «Теоретические основы организации местной власти в мире и ее история во Франции», состоящей из двух параграфов, раскрывается понятие и теории местного самоуправления, эволюция местного самоуправления, а также основные модели местного самоуправления.

В первом параграфе «Возникновение и развитие местного управления и самоуправления» приведен анализ понятия и сущности местного самоуправления, исследованы содержащиеся в зарубежной и российской литературе подходы к его пониманию, рассмотрены его основные признаки. Автор указывает на то, что в настоящее время имеется несколько десятков различных определений местного самоуправления, показывает широту контекста смежных понятий.

В данном параграфе также рассмотрены основные философские концепции местного самоуправления, среди них либеральная концепция А. Токвиля, теория свободной общины К.-Ф. Гербера, Г. Аренса и др., общественная теория О. Ресслера, Р. Моля, В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова, государственная теория самоуправления выдающихся немецких ученых Л. Штейна и Р. Гнейста, доктрина английского экономиста Дж. М. Кейнса.

Рассмотрена эволюция местного самоуправления. Указано, что в своем современном виде местное управление в развитых демократических государствах сложилось в основном в результате муниципальных реформ XIX века. Его становление было связано с процессами перехода от феодализма к современному индустриальному обществу.

Проанализированы различные модели местного самоуправления (англосаксонская, континентальная и др.). Указано, что Франция является родиной классического административного права. Французская конституционная доктрина, признавая существование национального суверенитета, наделяет центральные государственные органы определенными прерогативами, выходящими за пределы общего права, причем эти прерогативы дают администрации исключительные полномочия. Отмечено, что в последние десятилетия прослеживается сближение англосаксонской модели местного управления с континентальной моделью.

Проанализирована Европейская хартия местного самоуправления, в рамках которой замечена тенденция сближения систем местного самоуправления. Отмечено, что Хартия установила необходимость конституционного регулирования автономии местного самоуправления и явилась первым юридическим документом, гарантирующим соблюдение принципа субсидиарности государствами - членами Совета Европы.

Второй параграф первой главы именуется: «История территориального устройства, местного самоуправления и управления во Франции». В данном параграфе выделены основные направления развития местного самоуправления и управления во Франции. В частности указано, что Франция является страной, которая создавалась как сильное централизованное государство, и административная система которой строилась в соответствии с этим принципом. Вместе с тем во Франции всегда весьма сильным было коммунальное движение. Признание естественных границ и право на самоуправление для коммун в сочетании с самоуправлением и присутствием государственной администрации в специально сформированных территориальных образованиях является характерной чертой территориального устройства Франции.

Отмечено, что первоначально во Франции существовала система интендантов - чиновников, посылаемых королевской властью на места для осуществления функций управления. Впоследствии институт интендантов был заменен институтом префекта, который надолго укоренился в системе органов управления во Франции, в том числе с целью обеспечить жесткие рамки для коммунального самоуправления. Рассмотрено становление и развитие коммунального самоуправления, история появления департаментов.

При анализе развития местного самоуправления использованы Конституции Франции различных годов. Отмечена особая роль реформы децентрализации 1982 года, которая открыла путь для глубоких преобразований в распределении полномочий в пользу местных властей. В ходе данной реформы были заложены три основных принципа: регион стал полноправным территориальным коллективом, управляемым избираемым советом. Исполнительная власть на департаментском и региональном уровнях перешла от представителя государства - префекта к избранному председателю департаментского и регионального совета. Опека в лице префекта априори над законодательными решениями совета преобразовалась в инициируемый префектом контроль апостериори.

Отмечено, что в последние годы во Франции были проведены конституционные реформы местного самоуправления. В 2003 г. в результате конституционной реформы были предусмотрены референдум и народная законодательная инициатива на местах. В области территориального устройства были предоставлены новые права заморским территориям Франции. Закон от 16 декабря 2010 года установил новую единую избирательную систему для советников, ввел единый статус «территориального советника», а также создал новые формы объединений (метрополию и др.).

Вторая глава «Современный конституционно-правовой статус территориальных коллективов во Франции» состоит из двух параграфов и посвящена непосредственно раскрытию современного правового статуса территориальных коллективов Франции, органов местного самоуправления и управления территориальных коллективов, форм их объединений, а также проанализирован институт административной опеки во Франции.

Первый параграф именуется: «Понятие и виды территориальных коллективов во Франции». Проанализировано понятие территориального коллектива, выделены его основные признаки. Отмечено, что традиционное определение территориального коллектива включает в себя статус юридического лица, территориальную подведомственность и общее целевое назначение. Отличительным признаком территориального коллектива является наличие в нем самоуправления.

Выделены принципы, которые являются общими для всех территориальных коллективов и которые нашли свое отражение в Конституции. Среди них основополагающими являются: законодательное закрепление правового статуса территориальных коллективов, принцип субсидиарности, принцип выборности руководящих органов, принцип автономии и наличие системы контроля. Отдельно следует выделить принцип финансовой автономии, который был провозглашен в ходе конституционной реформы 2003 года.

Рассмотрен правовой статус различных видов территориальных коллективов. Отмечено, что коммуна во Франции является единственной административно-территориальной единицей, в которой нет отдельного государственного властного органа, то есть мэр в своем лице сочетает главное должностное лицо местного самоуправления и представителя государственной власти. Во Франции существует огромное количество коммун, в связи с чем очевидна потребность в создании законодательства, регулирующего различные формы их объединений. Рассмотрены основные полномочия коммун. Выделен особый статус коммун Парижа, Марселя и Лиона.

Рассмотрен правовой статус таких административно - территориальных единиц как округ и кантон. Отмечено, что до 1940 года округа были территориальными коллективами с избранным законодательным органом, но в 1946 году они были окончательно отменены. Исторически кантоны были также территориальными коллективами со своими избранными законодательными органами. Проанализирован статус супрефекта.

Проанализирован правовой статус департамента. Отмечено, что департамент является основой проведения государственной экономической и социальной политики. Он является одновременно и административной единицей, во главе которой стоит префект, представляющий государство и выступающий руководителем его разукрупненных служб на территории департамента, и автономный местный коллектив, управление которым осуществляет выборный орган - генеральный совет, возглавляемый председателем. Департамент является инстанцией, обеспечивающей присутствие государства и государственное управление на местном уровне.

Рассмотрен правовой статус регионов. В 1982 году регионы наряду с департаментами и коммунами стали полноценными территориальными коллективами Франции. Отмечено, что регионы являются самыми крупными и «молодыми» единицами территориального деления Франции. Они призваны обеспечить комплексное социально-экономическое развитие крупных территорий. Регионы являются центрами планирования, базой проведения всех социально-экономических мероприятий, выходящих за рамки одного департамента. Указано, что в каждом регионе имеется свой план развития, который устанавливает схему регионального обустройства и развития территории.

Отдельно выделен институт административной опеки во Франции. Термин «опека» служит обозначением контроля, осуществляемого представителями государства во Франции за деятельностью территориальных коллективов. Данный институт уходят корнями в историю Франции и связан со становлением Франции как сильного централизованного государства с построением вертикали власти. Этот институт являлся характерной чертой административной системы Франции. В настоящее время данного института не существует. Ему на смену пришел институт контроля на соответствие законности.

Отмечена особенность существования многочисленных форм объединений во Франции и создание их новых форм (метрополия и др.). Обусловлено это многочисленностью территориальных коллективов, в частности коммун, незначительной их заселенности, слабой материальной и финансовой базой многих из них. Крупные объединения располагают более значительными средствами для решения своих задач.

Указано, что ряду заморских территорий Франции, таким как Гваделупа, Французская Гвиана, Мартиника, Реюньон, Майотта, Сен-Бартельми, Сен-Пьер и Микелон, острова Уоллис и Футуна, и Французская Полинезия были предоставлены новые права. Они все теперь имеют статус заморских департаментов и регионов Франции.

Второй параграф второй главы диссертационного исследования посвящен органам местного самоуправления и управления территориальных коллективов Франции и носит название «Органы управления и самоуправления в территориальных коллективах Франции».

Рассмотрены органы местного самоуправления коммуны, департамента и региона. Проанализирована процедура избрания их советов. Отмечено, что на выборах членов муниципальных, генеральных и региональных советов активным и пассивным избирательным правом пользуются французы и француженки, достигшие 18 лет, обладающие гражданскими и политическими правами и не подпадающие под случаи недееспособности, установленные законом. Отмечено, что граждане Европейского союза, проживающие во Франции, но не являющиеся французскими гражданами, могут при определенных условиях участвовать в выборах муниципальных советников, также как и французские избиратели. Во Франции законодательно закреплен перечень лиц, которые могут голосовать по доверенности. Освещены процедуры избрания советников, условия их неизбираемости и несовместимости мандатов.

Рассмотрено функционирование органов местного самоуправления коммуны, департамента и региона, их компетенция, а также финансовая составляющая их деятельности. Указано, что мэр коммуны является единственным из государственных служащих, представляющих на местах государство, кто одновременно руководит органами местного самоуправления. Отдельно отмечено, что местная власть в городах Париж, Лион и Марсель функционирует на основе особых положений. На территории Парижа действует единый выборный орган - Совет Парижа, - объединяющий функции муниципального и генерального советов.

Отмечено, что центральное место в системе чиновников, представляющих государство на местах, занимает представитель государства в департаменте и регионе - префект. В настоящее время префект обеспечивает национальные интересы, осуществляет административный контроль и соблюдение законов. Проанализированы органы местного самоуправления и управления территориальных коллективов с особым статусом, заморских департаментов и регионов, в которых власть Франции представляют префекты и верховные комиссары. Особо выделено, что в составе Франции имеется две территориальные единицы, имеющие особый статус - Корсика и Новая Каледония. Корсика обладает политической автономией. Новая Каледония, являвшаяся ранее колонией Франции, имеет ныне статус ассоциированного с Францией государства.

Отмечено, что в соответствии с законом от 16 декабря 2010 года № 2010-1563 была изменена процедура выборов членов советов территориальных коллективов, и все советники обрели единый статус «территориального советника». В соответствии с действующим французским законодательством территориальные советники избираются униноминальным голосованием в два тура. Впервые территориальные советники будут избраны в марте 2014 г.

В заключении подведены итоги проведенного научного исследования и высказаны рекомендации к возможному использованию французского опыта в России.

Основные положения диссертации опубликованы в двух статьях

1) Егорова М.В. Конституционно-правовой статус территориальных коллективов во Франции // Конституционное и муниципальное право, 2010 г., № 11. C. 65-69 (0,5 п.л.)

2) Егорова М.В. Сочетание местного самоуправления с местным управлением во Франции // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения, 2011 г., № 2 (27). C. 159-165 (0,7 п.л.)

Размещено на .ru