Конституційні засади виконавчої влади в Україні - Автореферат

Зміст відповідних процесів відображає сприйняття ідеї поділу влади, яка стала визначальною для теорії і практики сучасного конституційного розвитку України. В нашій країні у 90-і роки минулого століття було видано низку робіт науковців-юристів (здебільшого брошур, статей і тез виступів на наукових конференціях), автори яких аналізували окремі аспекти конституційної регламентації сфери виконавчої влади. Тому існує потреба в наукових узагальненнях проблем конституційної теорії і практики, повязаних із загальним явищем виконавчої влади і, зокрема, з функціонуванням системи виконавчої влади в Україні. Тому також актуальними є питання конституційної теорії виконавчої влади, спроби визначитися щодо понять концептуального характеру (виконавча влада, державне управління, уряд тощо), аналіз історичного аспекту конституційної регламентації того явища, яке за смислом ідеї поділу влади визначається як виконавча влада. Предметом дослідження є процеси формування виконавчої влади в Україні як реального явища; унормування організації і діяльності державних органів, які реалізовували раніше відповідні функції і сьогодні покликані здійснювати виконавчу владу в Україні; перспективи еволюції конституційно-правових статусів цих органів.У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, вказано на звязок роботи з науковими програмами і темами, формулюється мета і основні завдання, визначаються обєкт і предмет дослідження, його наукова новизна, практичне значення одержаних результатів, наведено відомості про апробацію, публікацію основних положень дисертаційної роботи, її структуру та обсяг.З обєктивних обставин значну увагу проблематиці поділу влади стали приділяти із здобуттям незалежності України. Сама ж ідея поділу влади іноді трактується як така, що нібито засвідчує наявність в державі трьох "влад" з їх повноваженнями. Не влада поділяється на умовні "гілки", а органи законодавчої, виконавчої і судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України і законами межах. Оцінюючи концепцію "президентської влади" в контексті ідеї поділу влади, автор дійшов висновку, що визнання за Президентом України арбітражної функції у взаємовідносинах законодавчої і виконавчої влади, по-перше, не відповідає змісту Конституції України і, по-друге, фактично деформує закріплену нею ідею поділу влади. Відповідне поняття було вживане за радянських часів, коли ідея поділу влади подавалася як буржуазна і відповідно сприймався термін "виконавча влада".Деякі з них, що окремими авторами розглядаються як аргументи щодо прийнятності за наших умов концепції "президентського арбітражу" (повноваження у процесі формування уряду, право вето, право розпускати парламент тощо), за загальним смислом є по суті "класичними" повноваженнями глави держави; Він або є своєрідним стрижнем виконавчої влади, головним її носієм (президентсько-республіканська форма), або функціонально поєднаний з виконавчою владою і залишається поза формалізованою системою відповідних органів (змішана республіканська форма в різних варіантах), або здебільшого формально віднесений до виконавчої влади (парламентарні форми). Таке запровадження завжди набувало вигляду встановлення компетенційних звязків між президентом і урядом за принципом "дуалізму" виконавчої влади; З іншого боку, Конституція України містить положення щодо порядку формування Кабінету Міністрів України та політичної відповідальності його членів, при внесенні змін до яких може бути зкоригована прийнята форма державного правління, змінені ролі Президента України і Кабінету Міністрів України (виключно Премєр-міністра України) у здійсненні виконавчої влади. Що ж до пропозицій внести зміни до Конституції України в частині визначення компетенційних звязків у своєрідному трикутнику "Верховна Рада України - Президент України - Кабінету Міністрів України", то практично усі вони мають так званий легальний характер, тобто не можуть бути оцінені негативно за формально-юридичними критеріями.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У висновках в узагальненому вигляді сформульовані основні положення концептуального характеру, що містяться в обох розділах дисертації. Зокрема зазначено: 1. Природа виконавчої влади в контексті ідеології поділу влади знаходить вияв за змістом однієї з трьох основних державних функцій - державного управління. Іншими відповідними функціями є законотворчість і правосуддя. При цьому державна діяльність не вичерпується зазначеними функціями. Тому є некоректним асоціювати організацію і діяльність різних органів державної влади (наприклад, прокуратури) з однією з названих основних функцій. Спроби кваліфікувати нові "гілки влади" (інші, аніж три основні державні функції) порівняно з тими, що є конституційно визначеними, не відповідають Конституції України. Конструювання будь-якої четвертої, пятої тощо "гілки влади" обєктивно потребуватиме докорінного реформування Основного Закону. Головне, відповідні теоретичні конструкції не створюють додаткових можливостей у вирішенні питань функціонування державного механізму, не сприяють практиці реалізації органами державної влади їх компетенції;

2. У звязку із зазначеним проблемною виглядає концепція "президентської влади", ґенеза якої повязана з ідеями, сформульованими ще у ХІХ ст. Своєрідним аналогом цієї концепції є концепція "президентського арбітражу", яка знайшла пряме або опосередковане відображення в текстах конституцій деяких держав, зокрема і так званих пострадянських. Однак за змістом Конституції України відсутні підстави стверджувати, що Президенту України притаманна відповідна функція. Про це насамперед свідчать його повноваження, визначені конституційно. Деякі з них, що окремими авторами розглядаються як аргументи щодо прийнятності за наших умов концепції "президентського арбітражу" (повноваження у процесі формування уряду, право вето, право розпускати парламент тощо), за загальним смислом є по суті "класичними" повноваженнями глави держави;

3. Сама ж сутність виконавчої влади є найбільш виразною, якщо її визначати у звязку з прийнятою формою державного правління. Форма державного правління засвідчує, по-перше, встановлене конституцією співвідношення між законодавчою і виконавчою владою, по-друге, компетенційні взаємозвязки в системі виконавчої влади, зокрема між главою держави і урядом або між тим же урядом і його главою. Обєктивно роль глави держави щодо системи виконавчої влади зумовлена прийнятою формою державного правління. Він або є своєрідним стрижнем виконавчої влади, головним її носієм (президентсько-республіканська форма), або функціонально поєднаний з виконавчою владою і залишається поза формалізованою системою відповідних органів (змішана республіканська форма в різних варіантах), або здебільшого формально віднесений до виконавчої влади (парламентарні форми). Відповідно різною за умов різних форм державного правління є роль уряду як колегіального органу виконавчої влади;

4. В Україні на різних етапах її розвитку протягом минулого століття проблема вибору форми державного правління розглядалась і вирішувалась по-різному. Наприклад, конституційні проекти, оприлюднені за часів визвольних змагань 1917- 1920 р., відображали сприйняття в цілому концептуальних засад парламентського правління. Сучасний етап державно-правового розвитку характеризувався сприйняттям змішаної республіканської форми. Прикметно, що усі офіційні проекти чинної Конституції України, оприлюднені у 1993- 1996 р., передбачали запровадження саме цієї форми. Таке запровадження завжди набувало вигляду встановлення компетенційних звязків між президентом і урядом за принципом "дуалізму" виконавчої влади;

5. Відомо, що теоретична конструкція "дуалізму" асоціюється саме із змішаною республіканською формою правління і вважається реалізованою чинною Конституцією України. При цьому звичайно стверджують, що Президент України поєднаний з виконавчою владою функціонально, але не поєднаний організаційно. Головне ж, що він за змістом компетенції є носієм виконавчої влади, її главою де факто. Найбільш важливим є те, що Президент України не тільки відіграє вирішальну роль у формуванні Кабінету Міністрів України, а і по суті на власний розсуд вирішує питання обіймання його членами посад. З іншого боку, Конституція України містить положення щодо порядку формування Кабінету Міністрів України та політичної відповідальності його членів, при внесенні змін до яких може бути зкоригована прийнята форма державного правління, змінені ролі Президента України і Кабінету Міністрів України (виключно Премєр-міністра України) у здійсненні виконавчої влади. До таких положень віднесений і припис частини четвертої ст. 106 Основного Закону, яким передбачене скріплення (тобто контрасигнування) визначених актів Президента України підписами Премєр-міністра України і міністрів, відповідальних за акти та їх виконання;

6. Що ж до пропозицій внести зміни до Конституції України в частині визначення компетенційних звязків у своєрідному трикутнику "Верховна Рада України - Президент України - Кабінету Міністрів України", то практично усі вони мають так званий легальний характер, тобто не можуть бути оцінені негативно за формально-юридичними критеріями. Перспективи відповідних змін є виключно питаннями політичної доцільності. Головне, щоб зміни були логічно послідовними і взаємоузгодженими. Дискусія про перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління, враховуючи умовність цих назв, є реальною лише з урахуванням змісту конкретних пропозицій змін до Основного Закону.

NIENIE IIOAE?EIAAIEO AAOI?II I?AOU CA OAII? AENA?OAO??

1. Поділ влади і феномен виконавчої влади в сучасному конституційному процесі //Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України. - 2001. - Вип.2. - С. 204-214.

2. Феномен виконавчої влади і конституційні проекти початку ХХ ст. //Держава і право. Збірник наукових праць. - Вип.11. - К.: Інститут держави і права НАН України, 2001. - С. 151-157.

3. До питання про співвідношення виконавчої влади і державного управління // Право України. - 2002. - № 9. - С. 29-32.

4. Контроль за органами виконавчої влади як складова розвитку парламентаризму в Україні // Парламентаризм в Україні: теорія і практика. Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2001. - С. 404-407.

5. Співвідношення місцевого самоврядування і державної влади в умовах формування громадянського суспільства в Україні // Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні. Матеріали науково-практичної конференції за міжнародною участю. - К.: Українська Академія державного управління при Президентові України, 2001. - С. 239-242.

6. Про деякі особливості організації "місцевої влади" / Муніципальний рух: новий етап розвитку. Матеріали VII українських муніципальних слухань. / За заг. ред. М. Пухтинського. - К.: Логос, 2002. - С. 380-382.

АНАТОЦІЯ

Єрмолін В.П. Конституційні засади виконавчої влади в Україні (проблеми теорії і практики). - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право. Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Київ, 2002.

Дисертація містить аналіз змісту конституційних засад виконавчої влади в Україні. В роботі визначені поняття і сутність загального явища виконавчої влади в контексті теорії "поділу влад" (поділу влади). Автор заперечує підхід, згідно з яким ідея "поділу влад" трактується як така, що нібито засвідчує наявність в державі трьох "влад" з їх повноваженнями. В дисертації констатується, що співвіднесеність законодавчої і виконавчої влади зумовлена насамперед прийнятою формою державного правління. Автор зазначає, що подоланню складнощів, які виникають при реалізації ідеї поділу влади, не сприяють деякі теоретичні концепції, зокрема концепція "президентської влади".

В дисертації застережене важливе значення для зясування поняття і сутності виконавчої влади поняття державного управління. І хоча термін "державне управління" відсутній в Конституції України, зазначено, що варто позитивно сприймати його застосування в нормативно-правових актах.

В роботі досліджено історично-правові аспекти становлення конституційних засад виконавчої влади в Україні, розглянуто їх сучасну еволюцію. Наголошено, що за Основним Законом передбачено так званий "дуалізм" виконавчої влади. Тим самим, зокрема, Президент України поєднаний з виконавчою владою насамперед функціонально. Головне, що Президент України є ключовою складовою системи виконавчої влади. Характер його компетенційних звязків з Кабінетом Міністрів України унаочнює домінантність ролі Президента України за буквою чинного Основного Закону. Разом з тим, зміст конституційного статусу Кабінету Міністрів України засвідчує його потенційну значущість у сфері виконавчої влади, ймовірну роль уряду як центру з питань реалізації відповідної державної політики.

В дисертації охарактеризовані пропозиції щодо реформування системи компетенційних звязків у своєрідному трикутнику "Верховна Рада України - Президент України - Кабінет Міністрів України".

Ключові слова: конституція, поділ влади, виконавча влада, уряд, Президент України, Кабінет Міністрів України, форма державного правління.

АНАТОЦИЯ

Ермолин В.П. Конституционные основы исполнительной власти в Украине (проблемы теории и практики). - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право. Институт государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины, Киев, 2002.

Диссертация посвящена актуальным теоретическим и практическим вопросам конституционной регламентации сферы исполнительной власти в Украине. Автор анализирует сущность исполнительной власти в контексте теории разделения властей, ее содержание при разных формах государственного правления. В работе констатируется, что характер соотношения законодательной и исполнительной власти в первую очередь обусловлен принятой в конкретной стране формой правления. Сделан вывод о том, что сформулированная в юридической науке концепция "президентской власти" не способствует преодолению сложностей, которые возникают в практике реализации идеи разделения властей. Оценивая концепцию "президентской власти" и связанную с ней концепцию так называемой арбитражной функции Президента Украины, автор указывает на тот факт, что они несоответствуют содержанию конституционно установленных полномочий Президента Украины. Равновесие ж между "разделенными властями", как считал еще Ш. Монтескье, обеспечивается их взаимодействием и взаимовлиянием, а не каким-либо арбитром или посредником.

Диссертант разделяет позицию тех авторов, которые ассоциируют по содержанию понятия исполнительной власти и государственного управления в узком смысле. Исполнительная власть определена как одно из главных направлений государственной деятельности (функция), которое обобщенно определяется как государственное управление, и одновременно как совокупность или система органов, которые осуществляют полномочия по смыслу этой деятельности. Автор делает вывод, что, хотя термин "государственное управление" отсутствует в Конституции Украины, следует позитивно воспринимать его использование в нормативно-правовых актах.

В работе исследованы историко-правовые аспекты становления конституционных основ исполнительной власти в Украине. Диссертант указывает на тот факт, идея разделения властей давно была воспринята представителями отечественной политической мысли. Анализируя содержание конституционных проектов и политических программ конца XIX - начала ХХ в. относительно организации исполнительной власти, он утверждает, что лидеры большинства политических партий тех времен исповедовали идеологию парламентского правления. С изменением общественно-политической обстановки изменились и подходы к организации исполнительной власти.

Идея разделения властей практически отрицалась в советский период. Однако уже тогда признали существование разных видов государственной деятельности, в частности государственного управления, "специализацию" разных органов государства. В период после провозглашения независимости Украины и до принятия нового Основного Закона организация государственного механизма в целом и тех его элементов, которые организационно отнесены к исполнительной власти, характеризовались своеобразным симбиозом нового и некоторых "схем", связанных с теорией и практикой советской власти.

В диссертации рассмотрены вопросы современной эволюции конституционных основ исполнительной власти в Украине. Автор определяет особенности реализации в отечественной практике концепции "дуализма" исполнительной власти. При этом теоретическая конструкция "дуализма" исполнительной власти послужила для некоторых исследователей аргументом в обоснование вывода о том, что Президент Украины как государственный институт существует вне "разделенных властей", по сути над ними. Однако, как утверждает диссертант, Президент Украины интегрирован в систему разделения властей. Те полномочия, которые корреспондированы его роли как главы государства, являются так называемыми сдержками и противовесами (право вето, право роспуска парламента, полномочия по формированию правительства и т.д.) во взаимосвязях исполнительной и законодательной власти. Другие полномочия Президента Украины непосредственно ассоциируются с явлением исполнительной власти. Констатировано, что характер компетенционных связей Президента Украины с Кабинетом Министров Украины свидетельствует о доминантной роли первого в сфере исполнительной власти.

Автор оговаривает, что, признавая Президента Украины главою исполнительной власти де факто, не следует упрощать роль других составляющих системы исполнительной власти, в первую очередь Кабинета Министров Украины. Содержание конституционного статуса Кабинета Министров Украины свидетельствует о его потенциальной значимости в сфере исполнительной власти, вероятной роли как центра по реализации государственной политики в указанной сфере. В диссертации установлено, что вопросы содержания конституционного статуса любого высшего органа государства в значительной степени являются вопросами политической целесообразности. Именно по критерию целесообразности сформулировано большинство оценок объема и содержания компетенции Президента Украины и Кабинета Министров Украины. Юридическая оценка этого объема и содержания возможна только с учетом их соответствия основам построения государственного механизма, установленным в Конституции Украины.

Ключевые слова: конституция, разделение властей, правительство, Президент Украины, Кабинет Министров Украины, форма государственного правления.

ANNOTATION

Yermolin V.P. Constitutional Fundamentals of the Executive Power in Ukraine (theoretical and practical problems). - Manuscript.

Thesis for obtaining a scientific degree of Candidate of Sciences (Law) on the specialty 12.00.02 - Constitutional Law. - Koretsky Institute of State and Law of the National Ukrainian Academy of Sciences, Kyiv, 2002.

The thesis provides the analysis of substance of constitutional fundamentals of the executive power in Ukraine. The work determines the notion and essence of general phenomenon of the executive power in the context of the theory of "division of powers". The author denies the approach according to which the idea of the "division of powers" is interpreted as the one, that is supposed to prove the existence in a state of the three "powers" with their respective authorities. The thesis establishes that the interrelationship of legislative and executive powers depends first and foremost on the accepted form of public administration. The author points out that certain theoretical concepts, in particular the concept of the "pro-presidential" power do not favor in overcoming the difficulties which arise during the implementation of the idea of "division of powers".

The author explains the meaning of public administration, which is important for determining the notion and essence of the executive power. Even though there is no notion of "public administration" in the Constitution of Ukraine, as stated, it is necessary to accept positively its usage in legal acts.

The dissertation investigates the historical and legal aspects of the development of the constitutional fundamentals of the executive power in Ukraine and their contemporary evolution. It is stressed that the Fundamental Law foresees the so-called "dualism" of the executive power. It makes, in particular, the link of the President of Ukraine with the executive power primarily functional. The most important is that the President of Ukraine is the key element of the system of the executive power. The nature of his competence relations with the Cabinet of Ministers of Ukraine makes evident the dominant role of the President of Ukraine in accordance with the existing Fundamental Law. At the same time the substance of the constitutional status of the Cabinet of Ministers of Ukraine demonstrates its potential meaning in the sphere of the executive power, its possible role of the centre in issues concerning the realization of the respective state policy.

The thesis provides the characteristics of the propositions as to the reform of the system of the competence relations in an original triangle "the Verkhovna Rada of Ukraine - the President of Ukraine - the Cabinet of Ministers of Ukraine".

Key words: constitution, division of powers, executive power, government, President of Ukraine, Cabinet of Ministers of Ukraine, form of public administration.

Размещено на .ru