Интересы и подходы к реформированию подоходного налогообложения - Статья

В случае успеха реформа должна был стать поворотом как к расширению доходов бюджета (хотя доход был передан местным органам власти), так и к снижению масштаба «серых» операций бизнеса. Более того, по мнению авторов этих работ, налоговая реформа не привела к снижению фактической прогрессивности подоходного налогообложения, поскольку богатейшие слои снизили масштабы уклонения от налогов, а, следовательно, стали отдавать в бюджет большую часть своих доходов, чем раньше. В работе [Васильева А., Гурвич Е., Субботин В., 2003] эффективность реформы оценивается более осторожно: во-первых, далеко не все теоретические исследования свидетельствуют о положительной связи между налоговыми ставками и уклонением от налогов. Во-вторых, эффективная ставка по налогу непосредственно после реформы изменилась ненамного, поскольку большая часть населения платила налог по минимальной ставке. Относительно малые размеры налога не оказывали большого влияния на положение получателей дохода - бюджетников, которые несколько выигрывали на снижении предельных ставок налогов, поскольку находились в пределах легальных платежей.

Введение «плоского подоходного налога» в 2000-2001 годах отражало конец транзиционного кризиса 1990-х гг. (и попытку выхода из финансового краха 1998 г.), в котором российская экономика переживала долгий период бюджетного дефицита. В число его причин, помимо общей тяжелой макроэкономической конъюнктуры, входила и слабость налогового администрирования. Одна из серьезных проблем была связана с подоходным налогом: практиковалось активное уклонение, например, учет оплаты труда в минимальном объеме с выплатой разницы между минимальной и фактической величиной «в конверте».

Для того чтобы снизить привлекательность подобных схем, в целом вывести доходы населения «из тени» и стимулировать предпринимательскую активность, с 1 января 2001 года в России была введена в действие плоская шкала подоходного налога. Эта реформа шла в рамках общей стратегии Правительства и Минфина РФ по эксперименту о «плоских налогах» (что было важной частью реформ 2000 года в целом). Применительно к личному налогу решение о 13%-й ставке (равно как и решение о регрессивной шкале ЕСН) рассматривалось как шаг в сторону облегчения налогового бремени компаний и работодателей, особенно в выводе скрытых доходов из тени, а также в сторону упрощения налогового администрирования. Этот подход был изложен в работах [Синельников-Мурылев С. и др., 2003], [Анисимова Л. и др., 2008], [Васильева А., Гурвич Е., Субботин В., 2003]. В случае успеха реформа должна был стать поворотом как к расширению доходов бюджета (хотя доход был передан местным органам власти), так и к снижению масштаба «серых» операций бизнеса.

В некоторых работах [Синельников-Мурылев С. и др., 2003], [Анисимова Л. и др., 2008] было показано, что повышение сборов НДФЛ после реформы было во многом (более чем на 50%) связано именно с увеличением налогооблагаемой базы вследствие вывода части доходов «из тени». Последнее, в свою очередь, было в значительной мере обусловлено снижением предельной ставки налогообложения. Более того, по мнению авторов этих работ, налоговая реформа не привела к снижению фактической прогрессивности подоходного налогообложения, поскольку богатейшие слои снизили масштабы уклонения от налогов, а, следовательно, стали отдавать в бюджет большую часть своих доходов, чем раньше. В работе [Васильева А., Гурвич Е., Субботин В., 2003] эффективность реформы оценивается более осторожно: во-первых, далеко не все теоретические исследования свидетельствуют о положительной связи между налоговыми ставками и уклонением от налогов. Во-вторых, эффективная ставка по налогу непосредственно после реформы изменилась ненамного, поскольку большая часть населения платила налог по минимальной ставке. Наконец, бюджетные доходы, по оценкам авторов, вследствие реформы де-факто сократились, хотя зарплаты действительно частично были выведены «из тени» благодаря преобразованию подоходного налога. В 2002 г. авторы статьи [Косарев А., Струченевский А., 2002] указывали на то, что выводы о существенном снижении сокрытия доходов делать преждевременно, а рост сборов НДФЛ может быть связан с другими параллельными реформами, в частности, включением в налогооблагаемую базу доходов военнослужащих.

График 1. Динамика доходов консолидированного бюджета РФ и роль НДФЛ, 1995 - 2008

Источник: ФСГС РФ

В начале 2000-х гг., после налоговой реформы, объем сбора НДФЛ, действительно, существенно увеличился, причем темп его прироста превышал темп прироста бюджетных доходов в целом (см. график 1). Правда, рост доли НДФЛ в конце 2000-х годов, видимо, отчасти отражает сдвиги в структуре занятости в пользу государственного сектора и увеличения доходов бюджетников в целом (за счет нефтяной ренты).

Введение плоской шкалы подоходного налога на уровне 13% также сделало Россию страной с весьма низкой налоговой нагрузкой. К примеру, как в середине, так и в конце 2000-х гг. в рейтинге налоговой нагрузки на одного работника от журнала «Forbes» Россия входила в пятерку лидеров при всех выделенных авторами уровнях дохода.

Замысел плоского и низкого личного подоходного налога устраивал основных игроков. Даже бедные слои населения привыкли, что налог просто вычитается и «не заметили» увеличения с 12 до 13%. Высокооплачиваемые слои населения к своим легальным доходам просто получили доплату. В этом плане данный налог вполне отражал интересы социальной базы реформ - новых состоятельных слоев населения. В какой-то степени можно считать данный налог прямой компенсацией бизнесу и среднему классу за потери во время краха 1998 года. Так что «бедные» ничего не теряли, а «богатые» приобретали. Передача налога в распоряжение регионов в период концентрации доходов в целом в руках центра также была жестом компенсаторного характера: «Если можете собрать личный налог, то он ваш». Относительно малые размеры налога не оказывали большого влияния на положение получателей дохода - бюджетников, которые несколько выигрывали на снижении предельных ставок налогов, поскольку находились в пределах легальных платежей. Баланс интересов в обществе на том этапе был соблюден. Можно предположить, что ожидания от введения налога в части выхода из тени были завышены как у регуляторов, так и у политиков. Строго говоря, введение «плоского и низкого» налога могло бы быть частью более широкого пакета мер по завершению «переходного» периода. Естественно было бы увязать его введение с налоговой амнистией (подробнее см. [Григорьев Л., Милова О., Каминская Н., 2010]), но попытка последней последовала пять лет спустя в совершенно других условиях и уже не повлияла на события.

Первоначальная реакция на действие данного налога была политически благоприятной, особенно с учетом резкого номинального увеличения платежей в первые месяцы 2001 года. Это отражало учет армейских зарплат (около трех миллионов плательщиков дополнительно), рост минимальной ставки с 12 до 13% и перенос бизнесом выплат бонусов с конца 2000 г. на январь 2001 г. Бизнес и состоятельные слои населения налог, естественно, приветствовали. Реформаторы получили также значительную поддержку от зарубежных аналитиков, которые видели в этом важный эксперимент, который мог бы позитивно влиять на процессы рыночной трансформации. Скептики высказывали сомнения в части готовности бизнеса раскрыть свои источники доходов, поскольку это было бы связано с более широкой уверенностью в стабильности прав собственности и проблемой «нарушений прошлых периодов».

Дискуссия 2010 года.

В политических и академических кругах в 2000-е гг. время от времени возобновлялась дискуссия о преимуществах прогрессивной шкалы. К ним относили, в частности, увеличение налоговых сборов за счет изъятия сверхдоходов богатейших групп населения, снижение нагрузки на беднейшие слои и, как следствие, сокращение социально-экономической дифференциации населения. Сторонники прогрессивного налогообложения также часто упоминали о редкости плоской шкалы в национальных налоговых системах мира. Критики прогрессивной шкалы указывали на возможность нового ухода значительной части доходов «в тень», на сложность администрирования, а также на искажение стимулов работников. В 2007 г. в российский парламент уже вносился законопроект, вводящий прогрессивную шкалу налогообложения, однако он не был принят. Таким образом, хотя в целом состояние сбора НДФЛ не было негативно оценено аналитиками, политически появились тенденции к использованию данной темы. Эта ситуация носит естественный характер, поскольку достаточно многочисленные слои населения не увидели резкого улучшения своего относительного положения в ходе подъема 2000-х годов.

В настоящее время довольно распространена компромиссная точка зрения на налоговую реформу 2001 г., в соответствии с которой она в целом была полезной, хотя не следует абсолютизировать ее эффективность. Так, Е. Гурвич в выступлении на XI Международной научной конференции ГУ - ВШЭ, фактически продолжая линию своей работы 2003 г. [Васильева А., Гурвич Е., Субботин В., 2003], отметил небольшой фактический эффект реформы подоходного налога: он составил лишь 0,4% ВВП, несмотря на активную пропаганду реформы. Причем даже этот эффект не обязательно в полной мере является ее результатом. Тем не менее, реформа принесла в целом положительные результаты, а введение прогрессивной шкалы может привести к утрате конкурентного преимущества России в борьбе за иностранные инвестиции, а также к искажению стимулов работников.

К. С. Питер, Х. Мартинес-Васкес и Ю. Городниченко [Gorodnichenko Y., Martinez-Vazquez J., Peter K. S., 2009] на основе микроэкономического анализа подтверждают, что реформа позволила значительно снизить степень уклонения от налогов, особенно среди состоятельных групп, однако эффект не стоит преувеличивать. Во-первых, реформа не привела к значительному росту производительности, во-вторых, результаты де-факто скромнее ожидаемых за счет того, что высокое уклонение от налогов обусловливало меньшие дореформенные потери «мертвого груза» от высоких налоговых ставок.

При введении плоской шкалы налогообложения в 2001 г. В. Путин отметил, что ставка налога не будет меняться в течение, по крайней мере, десяти лет. Вскоре срок этого моратория истекает, а значит, наступает время задуматься о перспективах налоговой системы. В апреле 2010 г. премьер-министр РФ В. Путин в очередной раз подтвердил, что реформа подоходного налогообложения пока не является целесообразной, хотя и возможна в будущем. Это указывает на то, что коалиция политических интересов в пользу плоского налога по-прежнему устойчива, тем более что нефтяная рента позволяет финансировать растущие социальные расходы и дискреционные проекты. В то же время оппозиционные элементы, традиционные (левые) борцы за справедливость, региональные и местные органы власти с вечной нехваткой средств уже предъявляют некоторый интерес к данной теме. Раздражающее демонстрационное потребление «новых русских», увеличение числа миллионеров во время кризиса и явный рост потребления коррумпированных элементов всегда дают достаточно материала для темы социальной справедливости.

Интересы в будущем

В этой работе мы оцениваем позиции групп специальных интересов относительно вопроса о замене плоской шкалы подоходного налогообложения на прогрессивную. Этот подход уже применялся одним из авторов в работе [Григорьев Л., Плаксин С., 2009] относительно политики в сфере девальвации рубля: в работе были проанализированы возможности быстрой перемены коалиций групп специальных интересов.

При формулировании позиции по конкретному вопросу многие из групп специальных интересов могут быть объединены в целях упрощения анализа. Некоторые группы не имеют четко выраженной позиции. В этой ситуации, состоящие в них индивиды, если они принадлежат к нескольким группам одновременно, будут ориентироваться на позиции других групп, членами которых являются, либо же будут готовы пойти на компенсационную сделку с более заинтересованными в том или ином решении индивидами.

В общем, основные группы пока ориентируются на стабильность (см. табл. 1), поскольку (особенно в российских условиях) нет уверенности, что, инициировав существенные изменения правил игры, игрок получает искомый выигрыш, а не увеличение издержек и конфликты. Устойчивость коалиций при «малых девиациях» интересов может быть достаточно высока.

Таблица 1. Сторонники плоской (А) и прогрессивной (Б) шкалы НДФЛ

Группы интересов 2000 2010 Возможные корректировки позиций при устойчивости ситуации и при изменении условий в будущем

Правящая партия и группы А А (?) А - в случае стабильности Б - маневр в случае кризиса

Оппозиционные партии и группы А А (?) Б - при использовании на выборах лозунга социальной справедливости

Государство - реформатор А А А - из принципа

Государство - регулятор А А (?) Б - при потере нефтяной ренты

Регионы А А (?) Б - могут поддержать для получения доходов и рычагов влияния

Бюджетники и реципиенты А А (?) Б - могут поддержать при низких темпах роста доходов и высокой дифференциации

Бизнес А А А Состоятельные слои (высший класс и верхний средний) А А А Массовый «средний средний» класс А А (?) Б - могут поддержать из соображений справедливости

Практически дебаты 2010 г. по НДФЛ носят пока чисто экспертный характер, поскольку основные акторы не готовы на серьезные изменения в налоговой системе. Состоятельные слои удовлетворены текущей ситуацией с налогом - их волнует рейдерство, давление государства и агрессивное налоговое администрирование (противоположность налоговой амнистии). Для удовлетворения интересов регионов и местных органов власти возможны другие шаги и компенсационные сделки, например, в части замещения прогрессивной шкалы налогообложения дохода повышением налога на имущество - в целях сглаживания дифференциации. В местные бюджеты зачисляется 30% НДФЛ (и 100% налога на имущество физлиц), в региональные бюджеты - 70% НДФЛ, так что есть еще некоторый простор для частичных решений, не затрагивая общего принципа «плоского и низкого».

В более долгосрочном плане для НДФЛ в нынешней форме основной угрозой является бюджетный кризис вследствие потери нефтяной ренты или чрезмерного роста государственных расходов (скорее, одновременного действия двух факторов). Именно падение цены осенью 2008 г. и ее колебания фактически подталкивают дискуссию как о модернизации в целом, так и о частичных мерах по поддержанию макроэкономической устойчивости.

Политическая конкуренция при развитии демократии может легко выдвинуть идеи социальной справедливости в России вновь. Сочетание бюджетных сложностей, инерции роста бюджетных расходов и политических обещаний может привести в какой-то точке в будущем (мы полагаем - еще не скоро) к перемене позиций акторов политического процесса. То есть речь идет не о внезапном усилении позиций регионов и бедных слоев населения визави бизнеса и сторонников политической устойчивости. Плоскому налогу в будущем грозит скорее перемена в ощущении элит и властных групп относительно предпочтений в отношении взаимодействия с населением и электоратом. В определенных условиях лозунги оппозиции, популистов могут быть переняты правящими партиями.

В будущем многое будет зависеть от темпов и характера экономического роста. Задача роста при снижении дифференциации доходов остается важной проблемой трансформации для России. Чем выше - при прочих равных - социальная стабильность и яснее тенденции к росту доходов среднего класса, особенно его массовых слоев, тем меньше общественное давление в пользу налогового перераспределения. Мы не затрагиваем в данной работе вопрос о переменах в сознании бизнеса, политической элиты и верхних слоев среднего класса в отношении социальной справедливости. Хотя можно допустить в будущем ситуацию (вне бюджетного кризиса) поворота в общественном сознании. Но это совсем другая история, предполагающая предварительное сужение неравенства и высокую устойчивость прав собственности.

1. Анисимова Л., Кадочников П., Малинина Т., Назаров В., Синельников-Мурылев С., Трунин И. Реформа налогообложения доходов населения в России: результаты 2000-2007 гг. - М.: ИЭПП, 2008.

2. Васильева А., Гурвич Е., Субботин В. Экономический анализ налоговой реформы // Вопросы экономики. 2003. № 6. C. 38 - 60.

3. Григорьев Л., Милова О., Каминская Н. Амнистия капиталов - финал переходного периода / Григорьев Л. Экономика переходных процессов. - М.: МУМ, 2010. Т. 1. С. 191 - 217.

4. Григорьев Л., Плаксин С. Учет интересов групп в антикризисной политике / Экономика и право / под ред. А. П. Заостровцева - СПБ.: Наука, 2009. С. 85 - 101.

5. Григорьев Л., Плаксин С. Цели и интересы групп на старте кризиса: как сохранить позиции и дожить до модернизации / Григорьев Л. Экономика переходных процессов. - М.: МУМ, 2010. Т. 1. С. 281 - 333.

6. Косарев А., Струченевский А. О подоходном налоге // Информационно-аналитический бюллетень БЭА. 2002. № 30.

7. Синельников-Мурылев С., Баткибеков С., Кадочников П., Некипелов Д. Оценка результатов реформы подоходного налога в Российской Федерации // Вопросы экономики. 2003. № 6. С. 61 - 77.

8. Gorodnichenko Y., Martinez-Vazquez J., Sabirianova Peter K. Myth and Reality of Flat Tax Reform: Micro Estimates of Tax Evasion Response and Welfare Effects in Russia // Journal of Political Economy. 2009. Vol. 117, # 3. P. 504 - 554.

Размещено на .ru