Информационная открытость органов власти: состояние, пути развития - Статья

Под информационной открытостью власти понимается свободный доступ к любой открытой (не являющейся государственной или иной тайной) информации о деятельности, составе, структуре и т.п. органа государственной власти или органа местного самоуправления. Ст.24 п.2: "Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом". Закон содержит весьма ограниченное количество пояснений того, какая информация является общедоступной, но главной чертой закона является презумпция открытости государственной информации - все, что не ограничено данным законом, считается открытым. В Великобритании в 2000 г. принят закон "О свободе информации", по которому гражданам должны предоставляться любые документы, кроме имеющих отношение к формулированию и определению политики правительства. Помимо этого в Великобритании был принят еще целый ряд документов, устанавливающих общие рамки, стратегии и конкретные стандарты, регулирующие создание "электронного правительство": Руководство по организации среды взаимодействия электронного правительства" (e-Government Interoperability Framework - e-GIF) - устанавливает техническую политику правительства и спецификации для достижения интероперабельности и согласованности информационных систем для организаций общественного и государственного секторов. e-Government Metadata Framework (Структура метаданных электронного правительства).

Право на свободный доступ к информации является одним из фундаментальных в любом демократическом государстве. В деятельности органов государственной власти информация играет особую роль. Доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля, в том числе за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, способствует повышению уровня прозрачности деятельности государственных структур, снижает коррупцию. Высокий уровень развития информационных технологий, в первую очередь в государственном секторе, естественным образом указывает на общую технологическую мощь государства.

Под информационной открытостью власти понимается свободный доступ к любой открытой (не являющейся государственной или иной тайной) информации о деятельности, составе, структуре и т.п. органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Базовые принципы в вопросе регулирования информационной открытости органов государственной власти закреплены в Конституции Российской Федерации.

Ст.24 п.2: "Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом".

Ст.29 п.4: "Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом".

Таким образом, данные права закреплены в основном законе государства. Однако как показывает практика, реализуются они далеко не в полной мере.

Зарубежный опыт

Отдельные законы о праве на информацию имеют около ста государств мира.

Впервые такой закон был принят в Швеции в 1776 г. "О свободе изданий". В 1949 г. он был модифицирован в закон "О свободе печати" (в настоящее время является составной частью Конституции Швеции и гарантирует всем гражданам страны свободу получения информации в государственных органах на безвозмездной основе).

В США в 1966 г. был принят закон "О свободе информации", согласно которому все данные, которые собираются и хранятся государственными структурами, являются общественным достоянием; граждане США имеют доступ к ним на бесплатной основе. Отдельные ведомства - Министерство обороны, ЦРУ, ФБР - частично освобождены от обязательств, налагаемых законом; однако граждане имеют право требовать рассекречивания информации через суд. Во всех штатах есть собственные законы, обеспечивающие доступ к правительственным документам.

В Ирландии закон "О свободе информации" вступил в силу в 1998 г. Закон содержит весьма ограниченное количество пояснений того, какая информация является общедоступной, но главной чертой закона является презумпция открытости государственной информации - все, что не ограничено данным законом, считается открытым. В этом отношении данный закон является более либеральным, чем соответствующий закон Великобритании, где решения органов власти относительно запросов на предоставление информации могут быть обжалованы Комиссаром по информации.

Комиссар по информации - чиновник, основная функция которого заключается в мониторинге исполнения Закона "О свободе информации". Комиссар по информации независим при исполнении своих должностных обязанностей. Комиссар уполномочен следить за тем, как законодательство об информации исполняется всеми органами власти. Одной из обязанностей Комиссара является выпускать ежегодные доклады о своей деятельности.

В Великобритании в 2000 г. принят закон "О свободе информации", по которому гражданам должны предоставляться любые документы, кроме имеющих отношение к формулированию и определению политики правительства.

В Японии в 2001 г. вступил в силу закон о доступе к информации, находящейся в распоряжении административных органов. Круг лиц, имеющих право на получение доступа к государственной информации, законодательством Японии не ограничен. Но принцип прозрачности не распространяется на законодательную и судебную власти, на часть структур государственного управления.

В Израиле контроль за свободой информации осуществляется на основе закона "О свободе информации", а также регулятива "О свободе информации". Они определяют органы, подлежащие регулированию (прежде всего, государственные органы) и требуют от государства публиковать список всех таких органов. Впрочем, не все государственные органы обязаны следовать закону, например, университеты и колледжи.

Что же касается зарубежного опыта разработки электронного правительства, то следует отметить, что эта идея возникла еще в 1990-е годы. Активную работу по его внедрению сегодня ведут многие развитые государства мира. Согласно одному из многочисленных рейтингов уровня развития Электронного правительства, пальма первенства в этом вопросе принадлежит Канаде. Следом за ней, в списке лидеров, Сингапур и США. Далее, в порядка уменьшения рейтинга - Австралия, Дания, Великобритания, Финляндия, Гонконг, Германия, Ирландия, Нидерланды, Франция, Норвегия.

Нормативная база ведущих в сфере развития электронного правительства стран

США

Основными нормативно-правовыми актами, регламентирующими деятельность электронного правительства в стране, являются: Стратегия "Электронного Правительства" (E-Government Strategy. Implementing the President’s Management Agenda for e-Government. Simplified Delivery of Services to Citizens. February 27, 2002)

В Стратегии излагаются цели и принципы создания "электронного правительства", проблемы и барьеры на пути его построения, описываются принципы реализации стратегии, а также приводится описание 24 президентских инициатив в области создания "электронного правительства")

Стратегия "Электронного правительства" (E-Government Strategy. Implementing the President’s Management Agenda For E-Government. April 2003)

Документ содержит краткое изложение основных положений предыдущей стратегии, описывает достижения Федерального правительства в области создания "электронного правительства" за 2002 год, а также устанавливает приоритеты на 2003-2004 годы. Приложение к документу содержит подробное изложение достижений по каждой из 24 президентских инициатив, методы измерения прогресса, а также ключевые опорные точки по дальнейшей их реализации.

Комплекс мероприятий стратегии исходит из необходимости реализации 24 общеправительственных инициатив по четырем ключевым направлениям: Отдельные граждане (правительство-граждане G2C): построение удобного для использования единого "окна доступа", чтобы облегчить гражданам доступ к высококачественному правительственному сервису.

Основные результаты: использование интернета для предоставления таких услуг, как пенсионное обеспечение, предоставление кредитов, учебных и образовательных материалов; ключевые направления бизнеса - социальные услуги, рекреационные и природные ресурсы, субсидии и кредиты, сбор налогов.

Бизнес (правительство-бизнес G2B): уменьшение правительственного давления на бизнес посредством устранения необходимости предоставления избыточных данных и использование современных коммуникаций для развития электронного бизнеса.

Основные результаты: уменьшение накладных расходов на бизнес; ключевые направления - регулирование, экономическое развитие, торговля, разрешительно/лицензионная деятельность, субсидии и кредиты, управление активами.

Межправительственное взаимодействие, включая правительства штатов и местные власти (правительство-правительство G2G); организация прямого прозрачного взаимодействия правительств штатов и местных властей с федеральным правительством. Это позволит получить значительную экономию средств при администрировании, а также будет способствовать улучшению выполнения программ поддержки за счет поступления точных и своевременных данных.

Основные результаты: совместное использование информации и интеграция данных властей всех уровней; ключевые направления бизнеса - экономическое развитие, рекреационные и природные ресурсы, общественная безопасность, улучшение законодательств, управление готовностью к стихийным бедствиям, субсидии и кредиты.

Поддержка внутриправительственной деятельности (повышение эффективности и продуктивности Internal Efficiency and Effectiveness IEE); улучшение использования современных технологий с тем, чтобы уменьшить затраты и улучшить качество деятельности правительственных агентств, в первую очередь, используя передовой опыт в таких областях как управление цепочками поставок, финансовое управление, управление знаниями. Эффективность и производительность правительственных агентств будут серьезно улучшаться за счет исключения различных задержек, а также роста удовлетворенности служащих и их закрепления.

Основные результаты: адаптация накопленного опыта в правительственной деятельности (управление цепочками поставщиков и др.); ключевые направления бизнеса - финансы, человеческие ресурсы, менеджмент, снабжение, учет и инвентаризация.

Великобритания

Великобритания одной из первых предприняла шаги в области "электронного правительства", нацеленные на то, чтобы к 2005 году все услуги государственных служб можно было бы получать по Интернету. Тем не менее у программы правительства до сих пор имеется ряд проблем, касающихся путей реализации "электронного правительства" и той среды доступа, в которой будут функционировать эти службы. В Великобритании была разработан и принят документ "e-Government - a strategic framework for public service in information age" ("Электронное правительство - стратегические рамки для государственных услуг в информационном веке"), который содержит изложение государственной стратегии в области создания электронного правительства.

Помимо этого в Великобритании был принят еще целый ряд документов, устанавливающих общие рамки, стратегии и конкретные стандарты, регулирующие создание "электронного правительство": Руководство по организации среды взаимодействия электронного правительства" (e-Government Interoperability Framework - e-GIF) - устанавливает техническую политику правительства и спецификации для достижения интероперабельности и согласованности информационных систем для организаций общественного и государственного секторов. e-Government Metadata Framework (Структура метаданных электронного правительства). Определяет политику правительства Великобритании в области использования метаданных в официальных информационных системах.

Стандарт метаданных электронного правительства (e-Governent Metadata Standard - e-GMS). Содержит перечень элементов, которые должны использоваться государственным сектором при создании метаданных информационных ресурсов.

Руководство по управлению электронными записями (Electronic Records Management Framework). Устанавливает приоритеты и реперные точки в процессе перехода к полностью электронному управлению записями, что предусмотрено Программой модернизации правительства (Modernizing Government White Paper).

"Стратегия электронного правительства. Рамочная политика и руководства по использованию, управлению и проектированию Web-сайтов общественного сектора. Великобритания" (Е-government strategy Framework policy and guidelines for the use, management and design of public sector websites.). Документ является версий 1.0 Руководящих принципов для проектирования и использования Web-сайтов правительства Великобритании. Руководящие принципы распространяются на все организации общественного сектора, которые используют Интернет для того, чтобы публиковать информацию и предоставлять услуги отдельным гражданам и бизнес-организациям. Цель руководящих принципов состоит в том, чтобы содействовать повышению эффективности сайтов, используемых в общественном секторе путем повышения качества управления web-сайтами и их хорошего проектирования.

Особенно интенсивно в Великобритании развиваются такие направление повышения информатизации общества, как общественные Интернет-киоски, центры телефонного обслуживания, а также другие учреждения общественного доступа к электронным носителям информации.

Австралия

Основными документами, регламентирующими создание "электронного правительства" в Австралии являются: информационная открытость орган власть

Investing for Growth policy statement, December, 1997. Инвестиции в развитие, декабрь 1997. (Доклад Премьер-министра Австралии в декабре 1997 г., представляющий собой всестороннюю стратегию развития экономики Австралии).

Towards an Australian Strategy for the Information Economy: Preliminary Statement, July 1998 (Навстречу австралийской стратегии движении к информационной экономике. Предварительные положения, июль 1998).

Документ является первым шагом правительства Австралии к созданию национальной стратегии движения к информационной экономике. Целью документа является стимулирование широкой общественной дискуссии всех заинтересованных сторон по данному вопросу.

Better Services, Better Government. The Federal Government"s E-Government Strategy, 2002. (Лучшие услуги, лучшее правительство. Стратегия федерального правительства в области создания "электронного правительства").

Стратегия развития "электронного правительства" описывает этап перехода федерального правительства от простого размещения правительственной информации и услуг к созданию сложных интегрированных приложений в области предоставления правительственных услуг и государственного управления, базирующихся на новейших технологиях.

Interoperability Technical Framework for the Commonwealth Government, 2003 (Техническое Руководство по созданию среды межведомственного взаимодействия в правительстве Австралии).

Руководство по созданию среды межведомственного определяет согласованные технологические стандарты, которые обеспечат возможность взаимодействия и информационного обмена информационных систем правительства Австралии. Руководство является одним из первых шагов на пути создания электронного пространства для интегрирования правительственных услуг с целью их оптимизации, в соответствии с потребностями граждан, бизнеса и общества в целом.

Если сравнивать организацию электронных правительств в развитых странах и Российской Федерации, можно сделать вывод, что на Западе открытость органов власти как таковая является скорее придатком по отношению ко всему комплексу услуг, предоставляемых гражданину государством. Безусловно, это взаимосвязанные моменты, но приоритет зарубежных законодателей - удобство собственных граждан в их отношениях с государством (частью которых, собственно, и является возможность всестороннего ознакомления с деятельностью органов госвласти).

В России же прозрачность, открытость деятельности органов государственной власти рассматривается как основное направление приложения усилий (коррелирующее с массовым внедрением системы электронного документооборота в органах государственной власти как сопутствующим технологическим процессом). Возможность же оптимизации организации отношений гражданина и органов госвласти на новой технологической основе отодвигается на второй план и на неопределенное будущее.

Основные усилия органов государственной власти Российской Федерации (по применению технологий безбумажного документооборота и возможностей электронных коммуникаций) планируется направлять не на все более широкое исполнение своих функций на новом технологическом уровне, а, в лучшем случае, ограничиться освещением собственной деятельности, что само по себе значимо лишь в аспекте публичности власти.

Обзор регионального законодательства

Законодательство Российской Федерации в области регулирования информационных правоотношений в некоторых субъектах РФ по своему развитию во многом опережало федеральное законодательство.

Есть регионы, где вопросы информатизации общества закреплены непосредственно в их уставах. Например, в Уставе Вологодской области закреплено, что "органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны информировать население о социально-экономическом положении области, вопросах, обсуждаемых в органах государственной власти и органах местного самоуправления, принимаемых ими решениях, а также публиковать иную информацию в соответствии с действующим законодательством, за исключением информации, распространение которой ограничено федеральными законами". Устав Архангельской области включает обсуждение гражданами важных вопросов государственного значения, а также гласность в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы, регулирующие вопросы информационной открытости региональных органов власти (закон Санкт-Петербурга "О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга" (1995 г.), закон Калининградской области "О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области" (2002 г.), который впервые отразил комплексную систему правовых механизмов обеспечения доступа. В Волгоградской области принят Закон от 28 января 2003 года № 782-ОД "О порядке предоставления информации органами государственной власти Волгоградской области". Он во многом повторяет положения принятого в 2002 году Закона Калининградской области "О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области". При этом калининградский закон содержит отдельную главу, в которой устанавливается порядок предоставления документов и материалов на основании запроса. Владимирская область пошла по пути законодательного закрепления порядка доступа к информации, касающейся отдельных направлений деятельности органов власти. Так, в 2003 году был принят Закон "О порядке информирования граждан, их объединений и юридических лиц о градостроительной деятельности на территории Владимирской области". В Красноярском крае принят закон "О праве граждан на информацию о деятельности и решениях органов государственной власти Красноярского края и порядке предоставления информации органами государственной власти Красноярского края" (2003 г.). Также отметим закон г. Москвы "О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы" (2004 г.); закон Приморского края "О государственных информационных ресурсах Приморского края и порядке предоставления информации органами государственной власти Приморского края" (2005 г.).

Закон Еврейской автономной области 1999 г. "О гарантиях реализации конституционных прав граждан на информацию о решениях, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления Еврейской автономной области" - это единственный закон, включивший в перечень публичных органов власти органы местного самоуправления изза неурегулированности этого вопроса на федеральном уровне.

В Законе Новгородской области "О порядке предоставления информации органами государственной власти Новгородской области" (2005 г.) появилась новая форма предоставления информации по запросам, переданным гражданами при проведении информационных дней (выездные заседания руководителей органов власти и встречи с населением). Кроме того, были развиты нормы об опубликовании информации в сети Интернет, а также на специальных информационных стендах; отражена контрольная функция Общественной палаты при Новгородской областной Думе в отношении исполнения закона, а также развиты финансовые гарантии реализации механизмов доступа к информации.

Если говорить о субъектах Приволжского федерального округа то здесь, прежде всего, стоит отметить республику Татарстан. В республике утверждена "Программа социально-экономического развития Республики Татарстан на 2005-2010 годы", главным элементом и составной частью которой и стала - разработанная "Комплексная программа развития информатизации РТ "Электронный Татарстан 2005-2010 годы", объединяющая усилия государственных и муниципальных органов власти, предприятий, научных и образовательных организаций, а также населения в становлении информационного общества Республики Татарстан. Техническая стратегия проекта должна обеспечить возможность предоставления государственных услуг через Интернет, мобильную связь, кабельное и цифровое телевидение, а также call-центры.

Ситуация в Нижегородской области до 2010 года качественно не отличалась от большинства регионов.

Закон Нижегородской области № 674 "Об информатизации и информационных ресурсах Нижегородской области" в конце 2005 года был принят Законодательным собранием только в первом чтении. Данный документ должен был стать базовым нормативно-правовым актом Нижегородской области, задающим общий подход к формированию и использованию информационных ресурсов региона, и регулировать отношения, возникающие при формировании, использовании и защите государственных информационных ресурсов Нижегородской области, при создании и эксплуатации информационных систем, содержащих указанные ресурсы, а также определяющим общие принципы формирования и использования информационных ресурсов. Закон направлен на упорядочивание процессов информатизации, а также закрепление правового статуса информационных ресурсов Нижегородской области.

Поспешность в разработке данного закона негативным образом отразилась на его качестве, что повлияло на решение депутатов Законодательного Собрания отклонить его и отправить на доработку. На протяжении последующих лет ситуация с наличием базового закона области в этой сфере не изменилась.

В результате, до 2010 г. региональная политика в части информационной открытости органов власти регулировалась, в основном, отдельными Распоряжениями Правительства Нижегородской области. В частности, были приняты Распоряжения Губернатора Нижегородской области от 07.12.2004 г. № 1388-р "О мерах по унификации электронной почты", от 25.02.2003 г. № 108-р "Об участии в реализации федеральной целевой программы "Электронная Россия" на территории Нижегородской области в 2003-2010 годах, от 03.06.2004 г. № 304-р "Об утверждении Концепции электронного правительства Нижегородской области", от 23.09.2003 г. № 995-р "О внедрении системы электронного документооборота", от 09.06.2004 г. № 636-р "О формировании объединенного (корпоративного) Интернет-сайта органов государственной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления".

Зачастую происходило смешение понятий "доступ к информации", "информатизация органов власти" (развитие технологий, переход на электронный документооборот) и "информационное обслуживание населения", поэтому органы власти принимают законодательство по информатизации органов власти, а не законы об обеспечении доступа к информации.

В мае 2010 г. вступил в силу Закон Нижегородской области от 11.05.2010 г. № 81-З "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Нижегородской области и органов местного самоуправления в Нижегородской области и о государственных и муниципальных информационных системах в Нижегородской области", принятый в рамках положений Федерального закона № 8-ФЗ и проводящий его нормы на уровень региона. Несмотря на то, что закон нормативно достаточно слабо регулирует "техническую" сторону - сферу формирования и использования информационных ресурсов региона, создания и эксплуатации информационных систем, содержащих указанные ресурсы, а также общих принципов формирования и использования информационных ресурсов (на что делался упор ранее в нормативной базе региона), - он стал серьезным шагом в укреплении нормативной базы региона в части реализации информационной открытости органов государственной власти для жителей области.

В процессе взаимодействия с управлением Информатизации Аппарата Правительства Нижегородской области в 2010 г. информационно-аналитическое управление Аппарата Законодательного Собрания Нижегородской области разработало предложения по реализации федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" № 8-ФЗ от 9.02.2009 г., которые использовались в разработке действующей в настоящее время программы информатизации Нижегородской области.

Размещено на .ru