Правовые основы городской реформы 1870 г., ее сущность и содержание, этапы и предпосылки разработки, направления внедрения. Местное управление в городах в соответствии с Городовым положением. Значимые аспекты Положения 1870 г., его историческое значение.
Городовым положением 16 июня 1870 г. в городах избирались сроком на четыре года городские думы, которые в свою очередь создавали исполнительно-распорядительные органы - городские управы во главе с городским головой. Все участвовавшие в выборах разделялись на три избирательных собрания: в состав первого включались наиболее крупные налогоплательщики, вносившие в общей сложности 1/3 всех городских налогов; во втором собрании участвовали менее крупные налогоплательщики, вносившие вторую треть налогов; в третьем собрании все остальные мелкие налогоплательщики, вносившие оставшуюся треть общей суммы налогов. Шел процесс накопления капитала, развивалась предпринимательская деятельность, строились железные дороги, города из административных центров постепенно превращались в центры народно-хозяйственной активности. Новый закон определил, что все городские жители, платящие городские налоги с их земельной собственности, торга или промысла, имеют право сообща избирать из своей среды представителей (гласных) в городскую думу. Члены городской думы, в свою очередь, должны были избрать городского голову и членов городской управы.В 509 городах создаются новые органы управления - городские думы, которые избирались сроком на четыре года. Постоянно действующим органом думы была городская управа, состоявшая из городского головы и двух членов. Городской голова в должности утверждался министром внутренних дел, а в мелких городах - губернатором. Городские думы проводили большую работу по благоустройству и развитию городов, но в общественном движении были не столь заметны, как земства. Из России аграрной страну превращалась в аграрно-индустриальную: быстро развивалась крупная машинная индустрия, возникли новые виды промышленности, складывались новые районы капиталистического, промышленного и сельскохозяйственного производства, разветвлялась сетка железных дорог, сформировался единый капиталистический рынок, произошли важные и социологические сдвиги в стране.
Введение
Частичными реформами, полумерами решить кардинальные проблемы России было невозможно. Главным обстоятельством, тормозившим развитие России, по-прежнему оставалось крепостное право. Пагубность крепостничества осознавали Екатерина II и Павел I. Если Екатерина II не сделала конкретных шагов для изменения положения крестьянства, то ее сын Павел I предпринял попытку регламентации отношений между помещиком и крепостным крестьянином. Он решил ограничить работу на помещика тремя днями в неделю. Однако эта идея осталась нереализованной, во-первых, изза недолговечности его правления, во-вторых, изза неясности самого предписания. Оно носило скорее рекомендательный характер и отдавалось на откуп помещику. В юности республиканские идеи, а следовательно, и освобождение крестьян исповедовал и Александр I. По поручению Николая I министр государственных имуществ граф Павел Дмитриевич Киселев провел в четырех губерниях эксперимент, который неоспоримо доказал, что только экономически состоятельный крестьянин может быть надежной опорой государства. В течение полувека (1800-1850 гг.) проблема крепостного состояния многократно рассматривалась на заседаниях «секретных комитетов», но сроки крестьянской реформы оттягивались. Что крепостное право изжило себя, стало известно давно. Однако только у Александра II хватило политической решимости и воли превратить крестьянское сословие в свободных сельских обывателей. В России созревали предпосылки для буржуазных реформ, пробивало себе дорогу крестьянское предпринимательство. В крестьянской среде все явственнее проявлялась имущественная дифференциация.
Городовым положением 16 июня 1870 г. в городах избирались сроком на четыре года городские думы, которые в свою очередь создавали исполнительно-распорядительные органы - городские управы во главе с городским головой. Правом участвовать в выборах в городские думы пользовались лишь плательщики городских налогов. Все участвовавшие в выборах разделялись на три избирательных собрания: в состав первого включались наиболее крупные налогоплательщики, вносившие в общей сложности 1/3 всех городских налогов; во втором собрании участвовали менее крупные налогоплательщики, вносившие вторую треть налогов; в третьем собрании все остальные мелкие налогоплательщики, вносившие оставшуюся треть общей суммы налогов. Такая система выборов давала преимущества в городских думах крупной буржуазии и крупному дворянству, владевшему городскими домами-усадьбами. Так, в Москве две первые курии, избиравшие 2/3 членов городской думы, составляли всего лишь 13% всех избирателей. При этом нужно учитывать, что число избирателей было невелико. Например, в Петербурге и Москве оно не превышало 20-21 тыс. человек, т.е. 5% взрослого населения этих городов. Учитывая, что как в земских, так и в городских учреждениях ведущая роль предназначалась дворянству, органы местного самоуправления не создавались в тех местностях, где дворянства не было, как, например в Сибири, или же оно было нерусским по национальности (Польша, Литва, Правобережная Украина, западные районы Белоруссии, Кавказ). Да и в русских губерниях создание земских учреждений растянулось на многие десятилетия и было завершено лишь после революции 1905-1907 гг.
1. Правовые основы реформы
В ходе городской реформы 1870 г. было создано единственное в России того времени бессословное звено самоуправления - городское самоуправление. Правовую основу этой реформы составляло Городовое положение 1870 г.
Освобождение крестьян и проведение земской реформы оживило уездную жизнь. Шел процесс накопления капитала, развивалась предпринимательская деятельность, строились железные дороги, города из административных центров постепенно превращались в центры народно-хозяйственной активности. Городское население становилось более предприимчивым, и в облике городов наметились изменения. «Городское положение», означавшее начало проведения городской реформы, было принято в 1870 г. Оно оставило в силе старое разделение горожан на группы населения - ремесленников, купцов и пр. Вместе с тем были введены новые формы городского управления. Новый закон определил, что все городские жители, платящие городские налоги с их земельной собственности, торга или промысла, имеют право сообща избирать из своей среды представителей (гласных) в городскую думу.
Главная задача городской думы заключалась в том, чтобы вести городское хозяйство. Дума избиралась на четыре года и собиралась по мере необходимости. Члены городской думы, в свою очередь, должны были избрать городского голову и членов городской управы. Предполагалось, что управа будет действовать как постоянный исполнительный орган думы. Городские думы и управы были свободны в своей повседневной хозяйственной деятельности, однако подотчетны губернскому по городским делам присутствию под председательством губернатора.
2. Местное самоуправление
Местное управление в городах строилось в соответствии с Городовым положением от 16 июня 1870 г. Система органов городского общественного управления включала городское избирательное собрание, городскую думу и ее исполнительный орган - городскую управу. Городская дума и управа избирались на четыре года с ротацией половины состава через два года. Городской электорат по выборам в Городскую думу делился на три группы по признаку имущественного ценза. Правом голоса обладали лица, достигшие возраста 25 лет, владеющие недвижимостью, торговыми или промышленными предприятиями, мелкие торговцы, кустари. Сословная их принадлежность значения не имела.
В выборах принимали участие и юридические лица (ведомства, учреждения, различные общества, товарищества, монастыри, церкви и др.), если они платили сбор в пользу города. В прибалтийских губерниях в состав электората по выборам в органы городского управления входили так называемые «литераты», люди свободных профессий, при условии, что они уплачивали особые сборы в пользу города. Голосование было тайным, но не прямым.
Юридические лица и женщины участвовали в выборах через представителей. Права голоса не имели осужденные, подследственные, отрешенные от должности, лишенные духовного сана. Число гласных из нехристиан не могло превышать одной трети состава. Руководство городской думой и управой совмещал в одном лице городской голова, которого утверждал в должности губернатор или министр внутренних дел. Городской голова был вправе приостанавливать решения городской думы до принятия губернатором решения по спорному вопросу. В компетенцию городского общественного управления входило: заведование капиталами и имуществом города; развитие местной промышленности и торговли; благоустройство и продовольственное снабжение населения; здравоохранение, призрение и благотворительность; общественная безопасность, охрана правопорядка; народное образование, назначение выборных должностных лиц, установление городских сборов, сложение (прощение, аннулирование) недоимок и другие вопросы местного значения. Городской бюджет образовывался за счет разного рода сборов: с недвижимого имущества; с документов на право торговли и промыслов; с трактиров, постоялых дворов, торговых заведений; всякого рода промыслов; с владельцев собак, лошадей и экипажей частных лиц и др. За счет городского бюджета содержались полиция и арестантские дома при ней, осуществлялся воинский постой, отопление и освещение тюрем и др.
При всех ограничениях, противоречивости и непоследовательности реформа оказала, несомненно, большое влияние на улучшение быта, зарождение основ гражданского общества, общественно-политической и правовой культуры. К концу 1870-х гг. расходы на народное образование выросли во многих городах во много раз. Уездные города Московской губернии тратили на образование в среднем 13% бюджета. Значительно двинулось вперед здравоохранение. В торгово-промышленных отношениях реформа стала также большим шагом вперед, что не замедлило сказаться в ближайшие десятилетия на развитии российской экономики. С отменой крепостного права Россия вступала на путь ускоренного развития буржуазных отношений, существенным препятствием для которых оставалась крепостническая, по сути, система местного управления. При проведении земской реформы столкнулись интересы двух идейно-политических направлений: консерваторов и либералов. Консерваторы были за сохранение привилегий дворянства и за ключевую его роль во властных структурах местного управления. Однако консервативный подход шел вразрез с интересами местных предпринимателей, сдерживал развитие рыночных отношений. Было ясно, что система бюрократического централизма, при которой в руках местной администрации находились административные, судебные и хозяйственные правомочия, себя изжила. Либералы отстаивали западный путь развития, перенося центр тяжести на всесословный характер земских учреждений.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. заложило правовую основу земской реформы. Были созданы земские органы, на которые возлагалось решение широкого круга вопросов местного значения: местный бюджет, строительство дорог и поддержание их в надлежащем состоянии, продовольственное снабжение населения, развитие местной торговли и местной промышленности, строительство земских школ, больниц, фельдшерских пунктов и обеспечение жильем работников просвещения и здравоохранения, разного рода благотворительность, борьба с нищенством, строительство церквей, санитарные меры и др. Раз в год уездное собрание собиралось и решало эти вопросы.
Для формирования земских органов власти была учреждена куриальная система выборов. Все население уезда делилось на три курии, в каждой из которых преобладало одно из «главных исторически сложившихся сословий»: курия уездных землевладельцев, городская курия и сельская курия. Кроме того, существовал имущественный ценз, что позволяло правительству регулировать соотношение числа выборщиков в земские учреждения. Первая курия включала преимущественно дворян-помещиков и требовала высокого имущественного ценза: 200 десятин земли или 6 тыс. рублей годового дохода. Во вторую (городскую) курию входили купцы и предприниматели с аналогичным доходом.
Для сельской курии имущественный ценз не устанавливался, однако трехступенчатая система выборов была достаточной гарантией при отборе земских гласных. Уездные гласные выдвигали своих представителей по куриям в губернские собрания.
Властями настоятельно рекомендовалось земским органам ограничиваться только вопросами местного хозяйственного плана, никаких обсуждений вопросов общего характера. В этом проявлялась ограниченность реформы: земство могло стать, но не стало важным инструментом формирования гражданского общества. К тому же земства располагали весьма ограниченными материальными средствами. Доходная часть земского бюджета образовывалась из местных налогов на население. Земство не имело специальных исполнительных органов для сбора налогов и решения хозяйственных вопросов на волостном уровне. Эту функцию выполняли государственные чиновники, которые сплошь и рядом саботировали принятые земством решения. Губернаторы и другие губернские властные структуры нередко занимали открыто антиземские позиции и вмешивались в деятельность земских органов. Имели место случаи приостановки деятельности земских органов, наказания гласных.
3. Значимые аспекты Положения 1870 г.
Органы городского самоуправления по Городовому положению 1870 г. - городские избирательные собрания, городские думы (представительные и распорядительные органы), избираемые на четыре года, а также городские управы (исполнительные органы), избираемые городскими думами на срок их полномочий. Городская управа состояла из головы и, как правило, двух членов управы. В небольших городах, посадах управы могли не образовываться. Их функции исполнял голова. Голова не только возглавлял управу, но и исполнял полномочия председателя думы, а также председательствовал в избирательных собраниях.
Положением 1870 г. избирательное право (пассивное и активное) было предоставлено каждому городскому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал. При этом были установлены следующие требования: подданство Российской империи, возраст не моложе 25 лет, наличие в пределах города недвижимой собственности или уплата в пользу города сбора со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочной торг и т.п. Соответственно, каждый, кто владел хоть какой-нибудь недвижимостью в городе или в качестве торговца либо ремесленника платил в казну города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные думы. Численность гласных в городских думах составляла от 30 до 70 человек.
В местностях, где число жителей, пользующихся правом голоса, не превышало 300, в городскую думу избиралось 30 гласных. Там, где число жителей было более 300, на каждые 150 человек свыше этого числа прибавлялось по 6 гласных. Однако по Городовому положению 1870 г. общее число гласных не должно было превышать 72 человек. Социальный состав гласных был преимущественно купеческим.
Можно обоснованно утверждать, что Положением 1870 г. городскому общественному управлению была предоставлена широкая самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). В основном же дела решались думою окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия.
В состав губернского по городским делам присутствия входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда. Наряду с Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. Городовое положение 1870 г. необходимо считать чрезвычайно важным и прогрессивным шагом в развитии местного самоуправления в России. Однако в области городского управления, также как и земского управления, в конце XIX в. произошла контрреформа. В 1892 г. было издано новое Городовое положение, которое урезало избирательные права горожан и значительно уменьшило самостоятельность городовых учреждений самоуправления.
Вывод
В 1870 году была проведена реформа городского самоуправления. В 509 городах создаются новые органы управления - городские думы, которые избирались сроком на четыре года. Постоянно действующим органом думы была городская управа, состоявшая из городского головы и двух членов. Городской голова одновременно был председателем думы и управы. Правом избирать и быть избранными пользовались лишь богатые горожане. Люди, не платившие налогов, были лишены права участия в выборах. Городские думы подчинялась Сенату. Городской голова в должности утверждался министром внутренних дел, а в мелких городах - губернатором. Городские думы проводили большую работу по благоустройству и развитию городов, но в общественном движении были не столь заметны, как земства.
После отмены крепостного права в 1861 года капитализм в России утвердился как господствующая формация. Из России аграрной страну превращалась в аграрно-индустриальную: быстро развивалась крупная машинная индустрия, возникли новые виды промышленности, складывались новые районы капиталистического, промышленного и сельскохозяйственного производства, разветвлялась сетка железных дорог, сформировался единый капиталистический рынок, произошли важные и социологические сдвиги в стране.
Период 60-70-х годов XIX века имел огромное значение для Российской империи, так как определил ее дальнейшее развитие, превращение России в буржуазную монархию. Буржуазные реформы хоть и были значительным шагом вперед, несли в себе крепостнический характер. Проведенные сверху самодержавием, эти реформы были половинчатыми и непоследовательными. Наряду с провозглашением буржуазных принципов в управлении, суде, народном образовании и так далее, реформы ограждали сословные преимущества дворянства и фактически сохраняли бесправные положение податных сословий. Уступки, которые сделали для крупной буржуазии, нисколько не нарушали дворянских привилегий.
Таким образом, следует отметить тот факт, что основные задачи, которые правительство ставило перед собой, были выполнены, хотя и не в полной мере. Принципы, заложенные в реформах городского управления, суда, образования, печати, военного дела, сильно повлияли на положение страны в дальнейшем и позволили стать одной из мировых держав.
Россия вышла на новый, капиталистический путь своего развития.
Список литературы
городской реформа правовой управление
1. Декреты Советской власти. Т. 5. М.: Политиздат, 1979 г.
2. Орлов А.С. Хрестоматия па истории России. М.: Проспект, 1999 г.
3. Российское законодательство X-XX веков. В 9 т. Т 2. Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства / Под ред. О.И. Чистякова. М.: Юридическая литература, 1985 г.
4. Российское законодательство X-XX веков. В 9 т. Т. 5. Законодательство периода расцвета абсолютизма / Под ред. О.И. Чистякова. М.: Юридическая литература, 1987 г.
5. Российское законодательство X-XX веков. В 9 т. Т.6. Законодательство первой половины XIX века / Под ред. О.И. Чистякова. М.: Юридическая литература, 1989 г.
6. Российское законодательство Х-ХХ веков. В 9 т. Т. 8. Судебная реформа. М.: Юридическая литература, 1991 г.
7. Россия XX век. Документы. ГУЛАГ (Главное управление лагерей) 1917-1960 гг. / Под ред. А.Н. Яковлева. М.: Материк, 2000 г.
Сборник законодательных и нормативных актов о репрессиях и реабилитации жертв политических репрессий. М., 1993 г.
8. Свод Законов Российской Империи. Т.I. СПБ.: Государственная типография правительствующего Сената, 1911 г.
9. Свод законов Российской империи. Т. XIII-XV. СПБ.: Государственная типография правительствующего Сената, 1902 г.
10. Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права России. М.: Проспект, 1999 г.
11. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации с постатейными материалами / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Спарк, 1998 г.
12. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 1 сентября 1953 г. // Сборник законодательных и нормативных актов о репрессиях и реабилитации жертв политических репрессий. М., 1993 г.
Монографии, авторефераты и учебники: 1. Анисимов Е.В. Россия в середине XVIII века / В борьбе за власть. Страницы политической истории России XVIII века. М.: Мысль, 1988 г.
2. Бекузаров Г.О., Селиверстов В.И. Уголовно-исполнительное право России / Общая и Особенная части: Схемы и таблицы. М.: Юристъ, 1998 г.
3. Беляева Л.И. Патронат в России (XIX в. - начало XX века). Учебное пособие. М.: Академия МВД РФ, 1996 г.
4. Бортникова О.Н. Сибирь тюремная: пенитенциарная система западной Сибири в 1801-1917 гг. Тюмень: Тюм. юр. институт, 1999 г.
5. Бернер А.Ф. Учебник уголовного права. Части общая и особенная. СПБ.: печатня Б.С. Алексеева, 1865 г.
6. Блауберг Д. Органы управления // От тюрем к воспитательным учреждениям / Сб. ст. под ред. Вышинского А.Я.М., 1934 г.
7. Викторский С.Н. История смертной казни России и современное ее состояние. М.: Типография Императорского Московского Университета, 1912 г.
8. Вышинский А.Я. Суд и карательная политика Советской власти. М.: Полиграфкнига, 1926 г.
9. Гайдук С.Л. Тюремная политика и тюремное законодательство пореформенной России: автореферат на соискание ученой степени канд. юрид. наук. М.: АН СССР, Институт государства и права, 1987 г.
10. Гернет М.Н. История Царской Тюрьмы. В 5 т. Т. 2. М.: Юрид. литература, 1961 г.
11. Гернет М.Н. История царской тюрьмы. Т. 4. М.: Юрид. литература, 1962 г.
12. Гогель С.К. Арестантский труд в русских и иностранных тюрьмах. СПБ.: типография Правительствующего Сената, 1897 г.
13. Гогель С.К. Вопросы уголовного права, процесса и тюрьмоведения. СПБ.: типография товарищества «Общественная польза», 1906 г.
14. Гогель С.К. Значение тюремного заключения в прошлое и настоящее время. СПБ.: типография М. Акинфиева и И. Леонтьева, 1889 г.
15. Городинец Ф.М., Малинин В.Б. Уголовно-исполнительное право (учебное пособие). СПБ.: Лань, 2000 г.
16. Гуров А.И. Профессиональная преступность: прошлое и современность. - М.: Юридическая литература, 1990 г.
17. Детков М.Г. Наказание в царской России. Система его исполнения. М.: Интерправо, 1994 г.
18. Детков М.Г. Содержание пенитенциарной политики Российского государства и ее реализация в системе исполнения уголовного наказания в виделишения свободы в период 1917-1930 годов. М.: Респ. Инст. Повыш. Квалиф. Работников МВД РФ, 1992 г.
