Глава муниципального образования в структуре муниципального управления - Курсовая работа

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В-четвертых, если на муниципальных выборах избирается, помимо представительного органа и главы муниципального образования, еще какой-либо орган местного самоуправления и предполагается, что члены этого органа занимают определенное должностное положение, получают властно-контрольные полномочия, тогда члены соответствующего органа тоже будут считаться должностными лицами - например, если на муниципальных выборах избирается счетная палата как муниципальный орган с контрольными функциями. Но наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Во вновь образованных и преобразованных муниципальных образованиях структура определяется при наличии инициативы жителей на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан или представительным органом муниципального образования после его избрания, и она отражается в уставе муниципального образования. В Законе 2003 г. содержится подробная регламентация правового положения представительного органа муниципального образования, она дифференцируется с учетом уровня муниципального образования и численности его населения.Законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований предоставляют главам муниципальных образований ряд гарантий, направленных на обеспечение эффективной деятельности высшего должностного лица муниципального образования. В целом же Федеральном законом предусмотрена значительная трансформация статуса главы муниципального образования в общем и изменение объема его полномочий в частности. Если в период действия Закона 1995 г. более двух третей глав местного самоуправления совмещали в одном лице все три главные должности муниципального образования, то по Закону 2003 г. это явление, за редким исключением, не допускается. В отношении главы муниципального образования как выборного должностного лица местного самоуправления действуют те же гарантии иммунитета, о которых ранее шла речь применительно к депутату представительного органа муниципального образования. 40), что гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении перечисленных лиц, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.Органами местного самоуправления являются выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, муниципальных образований, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями: - не входят в систему органов государственной власти (в соответствии со ст. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» четко определяет структуру органов местного самоуправления, включая в нее следующие элементы: 1) представительный орган муниципального образования; В системе муниципальных органов власти особое место занимает представительный орган местного самоуправления как выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Важным звеном местного самоуправления является Глава муниципального образования.

Глава муниципального образования - в РФ высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное Уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения. В связи с этим тема исследования является актуальной.

Целью исследования является изучение деятельности главы муниципального образования в структуре муниципальной организации местного самоуправления.

Для достижения цели исследования поставлены следующие задачи: - изучить структуру муниципальной организации местного самоуправления;

- рассмотреть основы полномочий главы муниципального образования;

- определить порядок занятия должности, полномочия и общие правила деятельности.

Объектом исследования являются общественные отношения связанные с деятельностью главы муниципального образования.

Предмет работы - правовые нормы, регулирующие деятельность главы муниципального образования, его полномочия и ответственность.

Информационной основой работы послужили нормы действующего законодательства, а также труды ученых в рассматриваемой области, в частности, работы Л.В. Андриченко, Н.Н. Егоровой, В.А. Козбаненко, А.В. Колесникова, А.О. Макарова, И.Н. Осиповой, Несмотря на широкий спектр работ в сфере исследования статуса главы муниципального образования, детальные и комплексные исследования его роли в реализации реформы местного самоуправления в муниципальных образованиях субъектов РФ носят единичный и фрагментарный характер, что еще раз подчеркивает актуальность настоящего исследования.

Методологическую основу работы составили такие общенаучные методы, как анализ, синтез, индукция, дедукция, а также частно-научные методы познания: сравнительно-правовой, статистический, формально-юридический и другие.

1. Структура муниципальной организации местного самоуправления

1.1 Понятие органов и должностных лиц местного самоуправления должность самоуправление депутатский образование

В законодательстве Российской Федерации представлены различные определения и классификации органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, Федеральный закон 1995 г. (ст. 14) отнес к органам местного самоуправления выборные и иные органы. Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. [1]

Относительно должностных лиц местного самоуправления в ст. 2 Федерального закона 2003 г. имеется несколько формулировок, приведем их текстуально: - должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;

- выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;

- член выборного органа местного самоуправления - выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.

На основе этих формулировок Закона к должностным лицам местного самоуправления относится: Во-первых, глава муниципального образования, избранный населением путем прямых выборов. Закон ему разрешает быть одновременно или председателем представительного органа, или главой местной администрации.

Во-вторых, глава муниципального образования, избранный на должность решением представительного органа муниципального образования; он является одновременно председателем данного представительного органа.

В-третьих, глава местной администрации муниципального образования, заключивший контракт (трудовой договор) на данную должность с представительным органом муниципального образования.

В-четвертых, если на муниципальных выборах избирается, помимо представительного органа и главы муниципального образования, еще какой-либо орган местного самоуправления и предполагается, что члены этого органа занимают определенное должностное положение, получают властно-контрольные полномочия, тогда члены соответствующего органа тоже будут считаться должностными лицами - например, если на муниципальных выборах избирается счетная палата как муниципальный орган с контрольными функциями.

Закон выделяет лишь тех лиц, которые в той или иной форме участвуют в решении вопросов местного значения. Помимо этого должностными лицами являются заместители главы муниципального образования, заместители председателя представительного органа муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители структурных подразделений аппарата представительного органа и местной администрации, другие ответственные сотрудники данных подразделений.

Не считаются должностными лицами местного самоуправления депутаты представительного органа муниципального образования (хотя это и выборные лица), а также сотрудники аппарата муниципальных органов, выполняющие вспомогательные и технические функции.

Федеральным законом 2003 г. (ст. 34) закреплено правило о том, что структура органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования, срок полномочий и их объем, подотчетность, подконтрольность закрепляются в уставе муниципального образования. Но наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Представительный орган может не формироваться только в поселениях с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек; в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан (ст. 35). [1]

Формирование органов и замещение должностей в муниципальном образовании производится самостоятельно. Участие в этом деле органов государственной власти Закон допускает в трех случаях: 1) к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района или городского округа, замещаемую по контракту, законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования;

2) в конкурсную комиссию по отбору кандидатуры на должность главы местной администрации муниципального района или городского округа члены на одну треть состава назначаются представительным органом власти субъекта РФ;

3) контракт с главой местной администрации может быть досрочно расторгнут в судебном порядке по заявлению высшего должностного лица субъекта РФ в случае неисполнения главой условий контракта в части, касающейся исполнения делегированных полномочий.

Срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливается представительным органом в пределах от двух до пяти лет. Структура органов местного самоуправления устанавливается представительным органом муниципального образования. Во вновь образованных и преобразованных муниципальных образованиях структура определяется при наличии инициативы жителей на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан или представительным органом муниципального образования после его избрания, и она отражается в уставе муниципального образования.

Наименование представительного органа, главы муниципального образования, главы местной администрации устанавливается законом субъекта РФ. Не допускается многообразие наименований должностных лиц и представительного органа муниципального образования в рамках одного субъекта РФ.

На основе федерального и регионального законодательства муниципальные образования принимают собственные правовые акты с целью унификации структуры органов местного самоуправления. [2, c. 136]

1.2 Представительный орган муниципального образования

Федеральный закон 2003 г. использует понятие «представительный орган муниципального образования», но не дает его определения в Законе. Как бы подчеркивается, что представительный орган существует в конкретном муниципальном образовании, а не как всеобщая характеристика местного самоуправления. На деле, конечно, представительный орган является обязательным элементом местного самоуправления практически во всех муниципальных образованиях, кроме самых малонаселенных.

В Законе 2003 г. содержится подробная регламентация правового положения представительного органа муниципального образования, она дифференцируется с учетом уровня муниципального образования и численности его населения.

Представительный орган муниципального образования состоит из депутатов, избираемых населением на основе всеобщего, равного прямого избирательного права при тайном голосовании на срок от двух до пяти лет (конкретный срок определяет устав соответствующего муниципального образования).

В муниципальных районах по Федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 4 ст. 35) допускается два варианта создания представительного органа. Этот орган может: 1) состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства, определяемой в порядке, установленном данной статьей Федерального закона;

2) избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. [1]

Таким образом, представительный орган муниципального района создается путем делегирования или же посредством прямых выборов. Поскольку избрание депутатов в приведенном тексте поставлено на второе место, можно трактовать норму так, что Закон прежде всего предполагает делегирование.

Создание представительного органа посредством многостепенных выборов происходит следующим образом. Инициатива создания такого органа может исходить от представительного органа одного из поселений на территории района и оформляться его решением. В решении указываются предлагаемая норма представительства депутатов от поселений, которая должна быть одинаковой независимо от численности избирателей поселения, а также день начала работы сформированного представительного органа.

В течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы ее должны поддержать представительные органы не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района, - принятием соответствующего решения. В решении указываются предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, который ранее избирался населением путем прямых выборов.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает минимальный предел по числу депутатов представительного органа. Согласно ч. 6 ст. 35 численность депутатов представительного органа сельского, городского поселения, городского округа определяется уставом муниципального образования и не может быть менее: 7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Итак, приведенные показатели - это минимум, больше депутатов может быть, меньше - нет.

Для муниципального района минимум установлен в 15 депутатов, для внутригородской территории города федерального значения - 10.

Конкретная численность представительных органов устанавливается уставами соответствующих муниципальных образований.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. Это означает, что депутаты большую часть времени исполняют свои обязанности по основному месту работы, от которых освобождаются на время заседаний представительного органа, его комитетов и комиссий, остальные депутатские задачи выполняют в свободное время.

На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа составляет менее 10 человек - один депутат.

Необходимость работы на постоянной основе определяется чаще всего для председателя представительного органа, а в больших муниципальных образованиях, например в городских округах с населением в несколько сотен тысяч, - также и для части депутатов.

Полномочия представительного органа местного самоуправления возникают со дня избрания в его состав не менее двух третей от установленного числа, т.е. того количества, которое определено в уставе муниципального образования. Прекращаются полномочия в день начала работы органа нового созыва.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, предусмотренным в ст. 73 Закона 2003 г. Кроме того, полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены в случаях: 1) принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;

2) вступления в силу решения суда общей юрисдикции субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

3) преобразования муниципального образования, а также упразднения муниципального образования;

4) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом (пункт введен 18 октября 2007 г.);

5) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом (пункт введен 18 октября 2007 г.). [1]

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

Деятельность представительного органа местного самоуправления осуществляется в различных организационно-правовых формах, которые включают в себя сессии, работу постоянных и временных комиссий, комитетов, депутатских групп, фракций и т.п. и, конечно, работу каждого отдельного депутата.

Сессию можно считать основной организационной формой деятельности представительного органа, она включает в себя его заседания (можно также сказать - пленарные заседания), а также работу комиссий, комитетов и иных подразделений, объединенных единой повесткой. Именно повестка сессии позволяет отличить одну сессию от другой.

Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования.

Главенство сессии как коллективной формы работы депутатов, и прежде всего их заседания (пленарного заседания), определяется следующими факторами. Только в рамках заседания могут быть решены наиболее важные вопросы жизнедеятельности муниципального образования. Федеральный закон 2003 г. к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования отнес следующие вопросы (ч. 10 ст. 35): 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Приведенный перечень надо считать не исчерпывающим, а лишь минимальным. [5, c. 108]

1.3 Постоянные и временные комиссии

Кроме избрания председателя представительного органа на первой сессии формируются постоянные комиссии и иные органы. Постоянные комиссии создаются решением представительного органа на срок его полномочий на основе устава муниципального образования, регламента представительного органа или соответствующего положения. Чаще всего образуются комиссии по бюджету, местным налогам и сборам и контролю за их исполнением; по экономическому развитию и жизнеобеспечению населения; по социальной политике и т.п. Комиссия создается в составе ее председателя и членов. Персональный и численный состав определяется решением представительного органа, обычно не может быть менее трех человек. В связи с тем что депутатов в представительном органе муниципального образования немного, на местах допускается их вхождение в две, но не более, постоянные комиссии. Кое-где в состав комиссий могут избираться с правом совещательного голоса работники администрации - специалисты в соответствующих направлениях деятельности комиссии, а также руководители органов территориального общественного самоуправления. [6, c. 74]

Постоянные комиссии представительного органа по его решению могут быть в любое время переформированы, упразднены, переименованы, изменены по составу. Основными задачами комиссии являются: предварительная подготовка вопросов по своему направлению для предстоящего рассмотрения на заседании муниципального представительного органа, в том числе подготовка проектов правовых актов; содействие реализации принятых на сессии решений; контроль за исполнением принятых представительным органом решений.

По общему правилу постоянные комиссии не обладают самостоятельными полномочиями в том смысле, что не могут принимать решения, обязательные для граждан и организаций. Но комиссии могут запрашивать информацию, необходимую для своей деятельности, вносить предложения, давать рекомендации в пределах своей компетенции, приглашать для дачи пояснений должностных лиц местного самоуправления.

Временные комиссии могут создаваться представительным органом муниципального образования в том же порядке, что и постоянные комиссии, с одним отличием: назначение временной комиссии состоит в решении определенного вопроса, после чего ее полномочия прекращаются.

В муниципальных образованиях представительным органом и постоянной комиссией могут создаваться также рабочие группы - обычно для подготовки вопроса к заседанию, анализа практики и осуществления задач, определенных в решении о создании рабочей группы. В состав рабочей группы наряду с депутатами могут входить работники администрации, научные и практические работники. Подотчетна и подконтрольна рабочая группа органу, ее создавшему. [3, c. 64]

1.4 Депутатские объединения

Депутатские объединения в представительных органах муниципальных образований - это чаще всего депутатские группы и депутатские фракции.

Депутатские группы могут создаваться как по социальному, так и по территориальному признаку.

Группы, созданные по социальному признаку (ветеранов, молодежи, представителей бизнеса, хозяйственников и др.), представляют, по необходимости отстаивают в представительном органе соответствующие интересы.

Депутатские группы, создаваемые по территориальному признаку, могут включать депутатов представительного органа, избранных в смежных округах, например депутатов представительного органа муниципального района (при прямых выборах), избранных на территории того или иного поселения. В группу могут входить депутаты представительных органов двух муниципальных уровней (поселение и район), поскольку территории их округов так или иначе совпадают. Такие депутатские группы стараются представлять интересы своей территории в каждом из представительных органов - поселения и района. Кроме того, такие, образно говоря, объединенные депутатские группы стремятся представлять интересы своих территорий и населения при рассмотрении вопросов на вышестоящих уровнях власти. Кстати, не исключается участие в подобных территориальных депутатских группах также и депутатов представительных органов государственной власти субъектов РФ.

Депутатские фракции могут образовываться в представительных органах крупных муниципальных образований. Поскольку практически к участию в выборах на всех уровнях публичной власти теперь из всех общественных объединений допускаются лишь политические партии, то и во фракции депутаты объединяются по признаку принадлежности к определенной политической партии. Фракция объединяет депутатов, избранных как по партийным спискам, так и в избирательных округах (если они выдвигались партийными организациями). Фракции регистрируются в представительном органе, с тем чтобы консолидировано отстаивать обозначенные в программе своего объединения задачи. Преимущество фракции заключается в дополнительных возможностях, закрепленных в регламенте представительного органа. Обычно это право выдвигать кандидатов на те или иные посты, право на обязательное предоставление слова для выступления от имени фракции при обсуждении вопросов повестки дня, возможность представить содоклад и т.д. [4, c. 95]

1.5 Депутат

В Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 2) записано, что депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения. Исходя из этого депутатами надо считать как лиц, избранных населением (избирателями) соответствующего муниципального образования в представительный орган на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, так и лиц, ставших членами представительного органа муниципального района, сформированного из глав муниципальных образований поселений и делегированных в этот орган депутатов представительных органов поселений. [1]

Федеральный закон 2003 г. (ст. 40) содержит подробную характеристику статуса депутата. Срок полномочий депутата представительного органа муниципального образования начинается со дня избрания, заканчивается в день начала работы представительного органа нового созыва и не может быть менее двух и более пяти лет.

По направлениям труд депутата подразделяется на деятельность в представительном органе и с избирателями. Депутат обязан проводить прием населения, изучать общественное мнение, информировать избирателей о работе своей лично и представительного органа.

В рамках деятельности представительного органа и его подразделений депутат обладает правом решающего голоса по всем вопросам, входящим в их компетенцию. Он может избирать и быть избранным в структурные подразделения представительного органа, высказывать мнение по их персональному составу, а также по кандидатурам должностных лиц, избираемых или назначаемых представительным органом, предлагать вопросы в повестку дня и высказывать по ней замечания, вносить проекты решений и т.п.

Для депутатов, перешедших в представительный орган для работы на постоянной основе, Закон ввел ряд ограничений, причем в октябре 2007 г. их перечень был расширен. Депутат не вправе (ч. 7 ст. 40): 1) заниматься предпринимательской деятельностью;

2) состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

3) заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

4) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. [1]

Депутаты представительных органов муниципальных образований, как и иные депутаты в нашей стране, обладают депутатским иммунитетом.

Для эффективного исполнения депутатских полномочий законодательство закрепляет также ряд организационных, экономических, социальных, трудовых, информационных и других гарантий.

Таким образом, рассматривая структуру муниципальной организации местного самоуправления, изучили правовое положение государственных органов и органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно п. 1 ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в структуру органов местного самоуправления входят: - представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган);

- контрольный орган муниципального образования;

- иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений в устав муниципального образования. [7, c. 54]

2. Основы полномочий главы муниципального образования в структуре муниципальной организации местного самоуправления

2.1 Общие начала статуса

Наличие главы муниципального образования в системе должностных лиц местного самоуправления является обязательным.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 36 Закона 2003 г.).

Эта формулировка Закона позволяет выделить следующие основополагающие моменты в статусе указанного лица: - выполняет задачи представительства соответствующей территории, т.е. он вправе от имени муниципального образования вступать в отношения с различными органами и должностными лицами;

- является руководителем муниципального образования, несет ответственность за состояние и организацию всех публичных дел на данной территории;

- обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, что означает: соответствующие вопросы вправе решать именно (и только) глава; его решения имеют правовой характер и становятся основой для возникновения тех или иных правоотношений;

- имеет право объединять и направлять деятельность всех муниципальных органов данного муниципального образования. Глава в качестве высшего должностного лица муниципального образования занимает более высокое положение, нежели все остальные должностные лица, имеющиеся в данном муниципальном образовании. Это не обязательно предполагает прямое служебное или дисциплинарное подчинение ему иных должностных лиц местного самоуправления. Если глава возглавляет местную администрацию, тогда все иные должностные лица местной администрации находятся в его служебном и дисциплинарном подчинении. Если глава возглавляет представительный орган, тогда в его прямом подчинении находятся служащие аппарата данного органа, а работники местной администрации в служебном отношении подчиняются главе местной администрации. Более высокое положение главы означает, что он несет высшую ответственность за положение дел на территории муниципального образования, а поэтому вправе влиять предусмотренными в законодательстве способами на другие муниципальные структуры;

- не является муниципальным служащим. Если бы главу считали муниципальным служащим, это принизило бы его роль в отношениях с депутатами представительного органа муниципального образования, а также в территориальном руководстве;

- призван объединять усилия различных структур гражданского общества на своей территории (подразделений политических партий, иных общественных объединений, религиозных организаций и т.д.) в интересах создания здорового общественного климата в муниципальном образовании и заботы о благе населения. В тех же целях глава должен в рамках законодательства объединять, координировать, оказывать содействие деятельности подразделений государственных органов, всех хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования. [8, c. 57]

Завершая общую характеристику статуса главы муниципального образования, обратим внимание на то, что в ст. 2 Федерального закона 2003 г. сказано: «Выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах». Исходя из буквального смысла данного определения выборным должностным лицом надо считать только главу муниципального образования, избранного населением. Выходит, что глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования, выборным должностным лицом местного самоуправления не является. Закон содержит в себе явное противоречие - ведь для того, чтобы депутаты из своей среды избрали главу муниципального образования и сделали его председателем представительного органа, сначала это лицо население избирает депутатом. [16, c. 108]

Мы обратим на это внимание потому, что выборное должностное лицо местного самоуправления имеет ряд ограничений по занятию должностей в предпринимательских структурах и выполнению иной оплачиваемой работы. Такие ограничения должны распространяться на любого главу муниципального образования, а не только избранного населением.

2.2 Порядок занятия должности

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает несколько вариантов занятия должности главы муниципального образования. Один из этих вариантов выбирает само муниципальное образование и отражает в своем уставе. Согласно ч. 2 ст. 36 Закона глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования: 1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) при избрании на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) при избрании представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации;

5) в случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона (т.е. не прямыми выборами, а делегированием - об этом говорилось выше) исполняет полномочия его председателя. [12, c. 35]

Итак, первый вариант позволяет избрать главу муниципального образования посредством прямых выборов, т.е. населением. Кем дальше будет глава, какую должность займет - председателя представительного органа или главы местной администрации, можно предрешить уставом муниципального образования. Однако в уставе можно оставить выбор за самим главой муниципального образования - хочет ли он быть председателем муниципального «парламента» или главой местного «правительства». Как показывает практика, избранный населением глава муниципального образования чаще предпочитает должность главы местной администрации. Это понятно, поскольку тогда под его началом находятся весь муниципальный аппарат, муниципальные служащие, а на скромное число муниципальных депутатов он найдет средства воздействия. Кстати, если избранный прямыми выборами глава захочет стать председателем представительного органа, в этом есть одна «неловкость» - депутаты как бы получают готового председателя, их мнение о кандидатуре не имеет никакого значения, даже когда они настроены против него. Такой вариант использовался при реформировании местного самоуправления после 1993 г., и тогда было немало конфронтаций между главой и депутатами.

Второй вариант заключается в том, что население избирает депутатов представительного органа муниципального образования, а этот орган из своего состава избирает главу муниципального образования, он же автоматически становится и председателем представительного органа; но глава муниципального образования не может в этом случае стать главой местной администрации, последний будет приглашен на должность по контракту.

Таким образом, по общему правилу Закон не просто разрешает, но даже обязывает главу муниципального образования быть одновременно либо председателем представительного органа, либо главой местной администрации. Но

Резюмируя вышесказанное можно отметить следующее.

Органами местного самоуправления являются выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, муниципальных образований, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями: - не входят в систему органов государственной власти (в соответствии со ст. 12 Конституции);

- в случае наделения их отдельными государственными полномочиями они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность в данном случае будет находиться под контролем государства (в соответствии со ст. 132 Конституции).

Статья 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» четко определяет структуру органов местного самоуправления, включая в нее следующие элементы: 1) представительный орган муниципального образования;

2) глава муниципального образования;

3) местная администрация;

4) контрольный орган муниципального образования;

5) иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом. Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным.

В системе муниципальных органов власти особое место занимает представительный орган местного самоуправления как выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Наименования представительного органа местного самоуправления различны. В зависимости от исторических, национальных и иных традиций представительный орган может называться: дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание, собрание представителей, и т.п.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Должность главы является обязательной для всех без исключения муниципальных образований. Глава муниципального образования - это родовое понятие для обозначения высшего должностного лица муниципального образования или обобщенное наименование трех разных типов должностей в зависимости от модели местного самоуправления.

1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (закон о МСУ) от 06.10.2003 №131-ФЗ СПС «Консультант плюс» (дата обращения 10.10.13)

2. Андреева Е.М. Становление права муниципальной собственности в Российской Федерации // Государство и право. - 2012. - №3.

3. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Проспект, 2012. - с. 559.

4. Бюджетно-правовой статус муниципального образования и проблемы реализации бюджетных полномочий органов местного самоуправления. Дис…. канд. юрид. наук / Жадобина Н.Н. - Тюмень, 2011. - с. 216.

5. Воронин А.Г. Основы управления муниципальным имуществом. М., 2012. - с. 86.

6. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Эксмо, 2012. - с. 559.

7. Колюшин Е.И. О праве муниципальной собственности // Журнал российского права. - 2011. - №9. - С. 27.

8. Овчинников И. Финансовая основа местного самоуправления // Хозяйство и право. - 2009. - №4. - С. 16.

9. Когут А.Е. Основы местной социально-экономической политики. - СПБ.: Питер, 2012. - с. 62.

10. Собянин С.С. Экономические и финансовые основы функционирования местного самоуправления // Чиновникъ. - 2012. - №2. - С. 62.

11. Цицин П.Г. Проблемы устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований и пути их решения. М.: АСТ, 2012. - с. 364.

12. Новиченко О.В. Местное самоуправление в системе публичной власти в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. - №12. - С. 71.

13. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. В.И. Шкатуллы. - М.: Проспект, 2012. - с. 520.

14. Муниципальное право России: Учебник / Под ред. А.Н. Кокотова, А.С. Саломаткина. - М.: Проспект, 2012. - с. 384.

15. Камалов О.А. Гражданская правосубъектность муниципальных образований. Автореф. дис… канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2011.

16. Муниципальное право: Учебник для ВУЗОВ / Под ред. Н.А. Игнатюка, А.А. Замотаева, А.В. Павлушкина. - М.: Кнорус, 2012. - с. 320.

Размещено на .ru