Финансовый контроль муниципального бюджета - Курсовая работа

Это определяет необходимость разработки новых подходов к развитию системы органов муниципального финансового контроля и выработки эффективного механизма контроля за целевым, эффективным и законным использованием средств бюджетов муниципальных образований. Воронина, Мельник М.В. и др.) проблем государственного и социального управления, права, философии, кибернетики, экономики определяют контроль по-разному, как форму, средство, функцию, управление, элемент, вид деятельности, систему, институт, метод, регулятор, обратную связь и т.д. Следовательно, финансовый контроль можно определить как контроль за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан. Бюджетная система Российской Федерации основана на экономических отношениях и государственном устройстве - Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность: федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В соответствии со: статьями 1, 5, 71, 73 и 132 Конституции РФ, статьей 10 Бюджетного кодекса РФ - бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней - Федерального, регионального (уровень субъекта Федерации) и местного [6, c.Муниципальный финансовый контроль с одной стороны, является одной из завершающих стадий управления финансами, а с другой, он выступает необходимым условием эффективности управления ими. Муниципальный финансовый контроль - контроль за действиями должностных лиц, финансово-хозяйственной деятельностью получателей бюджетных средств, либо иных субъектов использующих средства или собственность местного бюджета, осуществляемый представительными и (или) исполнительными органами местного самоуправления, а также специально уполномоченными учреждениями по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании фондов, находящихся в их ведении, в целях выявления резервов увеличения доходных поступлений в бюджет и укрепления финансовой дисциплины. Вместе с тем, каждое из имеющихся определений содержит ряд спорных и дискуссионных моментов, в частности, в некоторых из них отсутствуют цели проведения ревизии; не указаны способы осуществления контроля; в качестве объекта контроля рассматривается финансово-хозяйственная деятельность организации, и не рассматриваются действия должностных лиц; контроль устанавливается не только за законным, но и за целевым и эффективным использованием средств. Принимая во внимание вышесказанное, предложим вариант данной формулировки, заключающийся в комплексе обязательных контрольных мероприятий по документальной и фактической проверке законности, целесообразности и эффективности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций, а также законности и правомерности действия должностных лиц, с целью выявления узких мест системы внутреннего контроля и повышения эффективности ее функционирования.

правовой финансовый контроль закон

В настоящее время экономика России несет значительные потери изза низкой финансовой, бюджетной и налоговой дисциплин. Во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях имеют место нецелевое использование бюджетных средств и материальных ресурсов, махинации по их изъятию, а зачастую прямое хищение. Эффективный и действенный финансовый контроль - необходимое условие существования сильного государства и важный фактор государственной стабильности и процветания. Контрольная функция государства в экономической сфере заключается не только в предупреждении, выявлении и пресечении финансовых нарушений на государственном и муниципальном уровнях, но и в организации системы повышения эффективности использования бюджетных средств.

В условиях бюджетного финансирования роль контроля в обеспечении финансовыми ресурсами бюджетных организаций, рационального и экономного их использования имеет особое значение. Для обеспечения целевого использования средств бюджета, прежде всего, требуется правильная организация деятельности органов муниципального финансового контроля, как внутренних, так и внешнего.

Местный (муниципальный) финансовый контроль осуществляют органы местного самоуправления, которые в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Однако муниципальный финансовый контроль осуществляется теми же формами и методами, что и государственный финансовый контроль.

Муниципальный финансовый контроль является одним из необходимых инструментов, обеспечивающих функционирование и развитие государства.

Особое значение государственный, и в частности, муниципальный контроль, приобретает в период проведения социально экономических реформ. Это обусловлено изменением условий и принципов планирования, поступления и использования муниципальных средств и муниципального имущества.

В свете предстоящей реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципальный финансовый контроль приобретает особую актуальность и практическую значимость. В настоящее время сложилась ситуация, которая может коренным образом изменить представление о муниципальном финансовом контроле, сделав его более значимым и эффективным. Это определяет необходимость разработки новых подходов к развитию системы органов муниципального финансового контроля и выработки эффективного механизма контроля за целевым, эффективным и законным использованием средств бюджетов муниципальных образований. Все это определяет актуальность исследования.

Предмет работы - финансовый контроль.

Объект работы - муниципальный бюджет.

Цель данной работы - исследование финансового контроля муниципального бюджета.

Задачи: 1) изучить теоретические аспекты организации муниципального финансового контроля;

2) рассмотреть основные проблемы муниципального финансового контроля;

3) выявить практические рекомендации правового обеспечения организации внешнего финансового контроля в условиях реформы местного самоуправления, бюджетного процесса и реализации национальных проектов.

1. Теоретические аспекты организации муниципального финансового контроля

1.1 Сущность, виды, формы и методы муниципального финансового контроля

Контроль за состоянием экономики, развитием социально-экономических процессов в обществе является важной сферой деятельности по управлению государством и может носить административный, экономический, правовой, хозяйственный и технический характер. Одним из звеньев системы контроля выступает и финансовый контроль. Его назначение заключается в содействии успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях финансовой системы с целью совершенствования этой деятельности на научной основе.

Чтобы определить сущность финансового контроля, необходимо отметить характерные черты составляющих его элементов, которые позволят установить его индивидуальность и определить роль и место среди схожих понятий.

Термин «контроль» употребляют достаточно часто. Многие исследователи (Е.А. Кочерин, Н.П. Ефимова, Н.Д. Погосян, В.Г. Афанасьева, СО. Шохин, Л.И. Воронина, Мельник М.В. и др.) проблем государственного и социального управления, права, философии, кибернетики, экономики определяют контроль по-разному, как форму, средство, функцию, управление, элемент, вид деятельности, систему, институт, метод, регулятор, обратную связь и т.д. [11, c. 28].

Контроль сам по себе не представляет первичной деятельности, он касается действий, осуществляемых независимо от контроля. Вместе с тем контроль является и самостоятельным видом работы. Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица. Из буквального смысла такого определения следует, что контроль осуществляется в целях наблюдения и охватывает сбор данных и передачу информации в компетентные органы о результатах контрольных мероприятий, которые направлены на то, чтобы выявить причины обнаруженных отклонений и определить пути их устранения для эффективного функционирования органов власти.

Финансовый контроль, с одной стороны, является одной из завершающих стадий управления финансами, а с другой, он выступает необходимым условием эффективности управления ими. Сложность понимания финансового контроля обусловлена сложностью самой категории финансов. Так же как финансы являются основой любой сферы общественной деятельности и в то же время отражают их материальную результативность, так и финансовый контроль является как бы лакмусовой бумагой, на которой реально проявляется весь процесс движения финансовых ресурсов, начиная от стадии формирования финансовых ресурсов, необходимых для начала осуществления деятельности в любой сфере, и кончая получением финансовых результатов этой деятельности.

Следовательно, финансовый контроль можно определить как контроль за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан. Он направлен на проверку соблюдения финансового законодательства и целесообразности деятельности всех государственных и муниципальных органов власти [11, c. 30].

Осуществление финансового контроля как важнейшей функции государства регламентируется нормами финансового права, совокупность которых образует самостоятельную подотрасль финансового права. Существуют различные мнения относительно ее расположения в системе финансового права.

Традиционно финансовый контроль определяется как институт финансового права, который относят или к общей, или к особенной части финансового права. Ряд ученых полагает, что поскольку финансовый контроль реально осуществляется в конкретных направлениях финансовой деятельности, следует говорить лишь о специфических его видах, осуществляемых различными органами в сфере, например, налогообложения, бюджета, кредитования, страхования и т.д.

В последнее время в науке финансового права принято говорить о финансовом контроле как институте финансового права, относящемся к общей части финансового права. Вместе с тем отмечается специфика проведения финансового контроля в сфере бюджета, налоговых отношений, страхования, кредитования, а также валютный контроль. Думается, несмотря на многообразие видов финансового контроля, необходимо говорить об общих принципах, целях, задачах его осуществления, характерных для всех сфер финансовой деятельности и для всех органов, его осуществляющих. Учитывая всепроникающий характер финансового контроля, его возрастающую роль в условиях формирования рынка как важнейшей функции финансов, представляется возможным говорить об особой роли финансового контроля на каждом этапе осуществления финансовой деятельности.

Как отмечает М.В. Мельник, «финансовый контроль может рассматриваться в качестве одной из функций контрольных органов, представляющей собой систему сбора и оценки информации о финансовых потоках объекта контроля с целью установить законность совершенных им операций, достоверность и качество полученных финансовых показателей с применением определенных форм, методов и разновидностей ее организации». При данной формулировке упускается из виду тот факт, что контроль устанавливается не только за законным, но и за целевым и эффективным использованием средств [8, c. 116].

Л.Н. Овсянников считает, что государственный финансовый контроль - это реализация права государства законными путями защищать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан через систему законодательных, организационных, административных и правоохранительных мер. Такое определение носит излишне обобщенный характер и не раскрывает реальных проявлений предмета исследования.

По мнению Н.И. Химичевой, финансовый контроль - контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов. Данное определение не содержит указание на объекты контроля [8, c. 118].

Бюджетная система Российской Федерации основана на экономических отношениях и государственном устройстве - Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность: федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Организация и принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями составляют понятие «бюджетное устройство». Одной из важнейших характеристик бюджетного устройства государства является структура его бюджетной системы. Построение бюджетной системы зависит в первую очередь от формы государственного устройства страны.

Бюджетная система федеративного государства состоит из трех звеньев - государственного (федерального) бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов [6, c. 106].

Так, например, бюджетная система США включает Федеральный бюджет, бюджеты 50 штатов и местные бюджеты (графств, муниципалитетов, тауншипов).

В Канаде бюджетная система состоит из Федерального бюджета, бюджетов 10 провинций, а также местных бюджетов (общин, областей, графств).

В соответствии со: статьями 1, 5, 71, 73 и 132 Конституции РФ, статьей 10 Бюджетного кодекса РФ - бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней - Федерального, регионального (уровень субъекта Федерации) и местного [6, c. 109].

Верхний уровень - это Федеральный бюджет.

Средний уровень бюджетной системы составляют региональные бюджеты (бюджеты субъектов Российской Федерации), которые представляют собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации (ст. 15 Бюджетного кодекса РФ).

В основании бюджетной системы находятся многочисленные местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований). По аналогии с региональными бюджетами бюджеты местные определяются как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14 Бюджетного кодекса РФ) [5].

Согласно сложившемуся государственному устройству и административно-территориальному делению бюджетная система Российской Федерации объединяет федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе Российской Федерации, 55 краевых и областных бюджетов, бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов, один областной бюджет автономной области и около 12 тысяч местных бюджетов.

Право местного самоуправления иметь свой бюджет закреплено: ст. 132 Конституции Российской Федерации, Федеральными Законами: «Об общих принципах местного самоуправления» от 28.08.1995 г. №154-ФЗ [3]; «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 года №126-ФЗ [2].

Бюджетный кодекс Российской Федерации конкретизировал компетенцию органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений. В частности, органы местного самоуправления определяют порядок составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, исполняют и контролируют его исполнение [5].

Более рациональному и эффективному использованию бюджетных средств, способствует наличие обратных связей: финансового контроля государства, способствующего укреплению режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей, содействующего сбалансированности между потребностью в финансах и наличием финансовых ресурсов.

Актуальны проблемы внешнего государственного финансового контроля за формированием и исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а именно: если говорить о государственном контроле, то в соответствии с действующим законодательством, ст. 5 Конституции РФ речь может идти о Федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ;

если говорить о внешнем финансовом контроле бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (вторая часть темы конференции), то в соответствии со ст. 10 БК РФ речь идет и о бюджетах местного самоуправления [8, c. 165].

Казалось бы - игра слов в определениях «государственный финансовый контроль» или «Финансовый контроль Государства». Однако за этим огромный смысл и нормы законодательного права.

Трех уровневая бюджетная система, предусмотренная Бюджетным Кодексом РФ, включает местные бюджеты, составляющие до 60% в удельном весе консолидированных бюджетах субъектов РФ. Однако, в соответствии со ст. ст. 140,141 БК РФ контрольные функции вышестоящих органов государственной власти РФ распространяются в муниципальных образованиях - донорах лишь на те средства, которые поступают из вышестоящих бюджетов в местные бюджеты, в т.ч. в виде финансовой помощи [5].

При этом необходимым условием функционирования финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определение ее границ, методов и форм.

Отсутствие правового поля, с одной стороны, становится препятствием для организационно - практических действий в сфере контроля, а с другой, позволяет оставлять фактически безнаказанным необоснованное и нецелевое использование финансовых средств местного самоуправления, по сути, части средств государства.

Глава 26 Бюджетного Кодекса РФ предусматривает финансовый контроль, осуществляемый представительными органами местного самоуправления. На практике, из 12 тысяч муниципальных образований только в 78 или 0,6% от общего числа созданы муниципальные контрольно-счетные органы. Тем самым нарушаются требования Бюджетного Кодекса РФ в части осуществления контрольных полномочий представительной власти [7, c. 124].

Возникающая казуистика понятия «государственный» или «внешний государственный финансовый контроль» подтверждают необходимость четкого определения, как понятий, так и границ действия полномочий. Учитывая, что понятие Государство представляет сочетание трех элементов: определенной территории, населения, на ней проживающего, и политической организации (власти), целесообразно применять понятие не внешний государственный финансовый контроль, а внешний финансовый контроль Государства.

В рамках государственного подхода к контролю финансового и имущественного комплекса страны назрела ситуация и необходимость постановки вопроса о единой системе финансового контроля государства, создания муниципальных контрольно-счетных органов в областных центрах, городах донорах, городах - «миллионниках».

1.2 Внешний финансовый контроль муниципальных образований, как составная часть единого финансового контроля трехуровневой системы бюджетного устройства Российской Федерации

В соответствии со ст. ст. 7, 84, 86 БК РФ в компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений находится разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ. Финансирование расходов на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень осуществляется из федерального бюджета и бюджетов субъекта Федерации [7, c. 229].

Реальная действительность выдвигает достаточное количество доводов о необходимости разработки и принятия специального федерального закона о гарантируемом государством минимуме средств местных бюджетов, как бюджетов наиболее приближенных к человеку.

Одним из важнейших обобщающих аргументов является хроническое превышение расходных полномочий органов местного самоуправления над доходными.

Анализ данных подтверждает несопоставимость отдельных консолидированных бюджетов регионов, собственно-областных бюджетов и бюджетов городов - областных центров. Соотношение численности населения в субъекте Федерации к численности населения города - областного центра и соотношение доходной части собственно-областного бюджета к доходной части бюджета города - областного центра подтверждает, что города - областные центры являются донорами бюджетов субъектов Федерации. Удельный вес налоговых поступлений в бюджеты городов, в общей сумме налоговых поступлений, согласно установленных нормативов регулирующих доходов, варьируется от 16% до 28% [15, c. 94].

В отсутствии Федерального закона о минимальной бюджетной обеспеченности местного самоуправления, органы власти местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе - за счет заимствований) безнадежную задолженность. Взаимоотношения региональных и местных бюджетов строятся, в основном, за счет и на основе, человеческого фактора.

В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

Российская Федерация сильна не только своими традициями и богата культурными ценностями. Российское государство обладает достаточными финансовыми ресурсами, огромным промышленным и имущественным комплексами, недрами, полезными ископаемыми и др. ценностями. Для рачительного, эффективного и рационального использования ресурсов страны необходимо не только преумножать, но и эффективно хозяйствовать.

Одним из элементов управления, а значит, хозяйствования является контроль. Законодательство Российской Федерации предусматривает финансовый контроль: внешний (парламентский, Счетной палаты РФ), административный (президентский и органов исполнительной власти), ведомственный и др. [15, c. 95].

Реализация требований Президента РФ устранить излишние административные барьеры в экономике невозможна без организации системы финансового контроля государства. В стране сегодня слишком много контролирующих органов, о чем говорят все, начиная от Президента страны и заканчивая теми, кого мы проверяем. В связи с этим, необходимо выстроить действенную единую систему контрольно-ревизионных органов Российской Федерации. При нынешней системе контроля невозможно добиться прозрачности бюджетных отношений.

Концепция финансового контроля по проекту Министерства Финансов РФ отражает попытку исполнительной власти не допустить, или, по крайней мере, ограничить объективный контроль общества за его деятельностью и, фактически, сводится лишь к реформированию системы внутреннего контроля.

Счетная палата не преследует цель повысить свой статус, добиться каких-то привилегий и особых полномочий, а стремится лишь к тому, чтобы в стране сложилась, наконец, единая система финансового контроля государства, способствующая поддержанию финансовой дисциплины, увеличению доходов бюджетов всех уровней, развитию бюджетного федерализма и упорядочению межбюджетных отношений.

Внешний финансовый контроль способствует более рациональному использованию бюджетных средств. При этом необходимым условием функционирования внешнего финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов и участников контрольной деятельности: определение ее границ, методов и форм.

В интересах государства иметь стройную единую систему внешнего финансового и имущественного контроля. Бюджетный Кодекс РФ, определяя трехуровневую бюджетную систему страны - определяет и трех уровневую систему внешнего финансового контроля [10, c. 86].

Таким образом, государственная казна, в удельной составляющей органов местного самоуправления, не менее, чем на сумму 2,3 трлн. рублей, находится вне контроля государства. Органы местного самоуправления, находятся на территории государства Российского. И говоря о государственном финансовом контроле, мы разрываем единый контроль трехуровневой системы бюджетного устройства государства.

К сожалению, даже в рамках Ассоциации контрольно-счетных органов РФ ставится вопрос о государственном финансовом контроле, забывая о финансовом контроле муниципальных образований.

Учитывая вышеизложенное, а так же тот факт, что бюджеты муниципальных образований составляют до 60% в удельном весе консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и требуют внешнего финансового контроля, вопрос создания муниципальных контрольно-счетных палат весьма актуален и злободневен. Муниципальные средства - это тоже средства, принадлежащие российскому обществу, и их использование тоже должно быть поставлено под надежный контроль общества [10, c. 87].

Укрепление органов муниципального финансового контроля - важнейшая государственная задача, поскольку именно на местном уровне проблем как раз больше всего. Именно там наши сограждане сталкиваются и с реформой ЖКХ, и с нехваткой средств на эти задачи, и с плохими дорогами, и с необеспеченностью жильем, с невыплатой заработной платы врачам, учителям, другим бюджетникам.

2. Проблемы муниципального финансового контроля

2.1 Проблемы контрольно-счетных органов в отсутствии концепции финансового контроля, федерального закона о финансовом контроле

Каждый из руководителей контрольно-счетных органов республик, краев и областей, на определенном пути своего становления, испытывал проблемы: в отсутствии единых стандартов и методологий. И сегодня, в каждом контрольно-счетном органе свои исходящие документы называют по разному: справки, отчеты, заключения;

отсутствия повышения квалификации сотрудников. Пока мы не займемся вопросами единой подготовки, повышения, переподготовки кадрового потенциала, мы не будем иметь настоящих профессионалов;

и др.

Следует отметить различие и в названиях органов внешнего финансового контроля, так например: в Краснодарском и Ставропольском краях, Ростовской, Волгоградской областях - это контрольно-счетные палаты, республике Дагестан - Счетная палата, в Чеченской республике - Государственный контрольный комитет, в Астраханской области - контрольно-бюджетная палата [13, c. 165].

Несовершенство федерального законодательства в части контрольно-счетных органов затрудняет работу на местах. В сложившихся условиях, часть проблем становления и совершенствования работы можно решить через АКСОР, ее отделения в федеральных округах, обобщив лучший накопленный многолетний опыт наших коллег в регионах. Попытаться унифицировать организационно-правовые основы деятельности контрольно-счетных органов в их работе с законодательными и представительными ветвями власти в части организационно правовых вопросов при создании и определении статуса контрольно-счетных органов.

С целью увеличения доходной части бюджетов всех уровней, повышения контроля поступлений доходов в соответствующие уровни бюджетов, необходима совместная работа контрольно-счетных органов и управлений МНС РФ в регионах.

С целью координации работы органов внешнего финансового контроля, повышения эффективности системы внешнего финансового контроля сложилась объективная необходимость создания в структуре Счетной палаты РФ направления по работе с территориями и контрольно-счетными органами на местах. Причем статус данного направления должен быть приравнен к статусу аудиторского направления.

Вместе с этим необходимо задуматься и об определении Аудитора Счетной палаты РФ, как главного финансового контролера Российской Федерации.

«Особенности» межбюджетных отношений приводят к тому, когда бюджеты городов - областных центров составляют не более 25% в удельном весе консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, что органам местного самоуправления, в дефиците средств, приходится жестко ставить вопрос использования внутренних резервов. И кто как не органы внешнего финансового контроля представительных органов местного самоуправления будут давать независимую оценку и оппонировать органам исполнительной власти, служа буфером между представительным и исполнительным органом местного самоуправления [13, c. 169].

Муниципальный финансовый контроль осуществляют органы местного самоуправления, которые в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти [4].

Выборные и другие органы местного самоуправления осуществляют муниципальный финансовый контроль при: утверждении местного бюджета, исполнении местного бюджета;

утверждении отчета об исполнении местного бюджета;

установлении местных налогов и сборов на основе принципов, определенных законодательством России [13, c. 171].

Главы местной администрации, являющиеся высшими должностными лицами местного самоуправления, осуществляют муниципальный финансовый контроль при: исполнении местного бюджета, управлении объектами муниципальной собственности, реализации государственных программ приватизации муниципальных предприятий, объектов социально-культурного и бытового назначения, торговых и иных объектов (имущества), являющихся муниципальной собственностью, при решении иных вопросов местного значения.

Сегодня в Российской Федерации наблюдается повышение роли государства в системе управления. В настоящее время в России происходят большие преобразования в финансово-бюджетной сфере, в частности: реформирование бюджетного процесса, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г., нацеливающее развитие данного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами»;

внедрение модели среднесрочного планирования бюджетных ресурсов.

На фоне этого проводится административная реформа и реформа местного самоуправления, реализуются приоритетные национальные проекты.

2.2 Правовые проблемы организации внешнего финансового контроля в условиях реформы местного самоуправления

Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции РФ, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ «контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел».

Статья 12 Конституции РФ указывает на самостоятельность местного самоуправления и отделяет органы местного самоуправления от органов государственной власти [4].

Понятие «самостоятельность» раскрывает сущность местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако из этого не исходит, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой преподносится, такая позиция неправомерна. Ведь в Конституции РФ говорится о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой нормативными правовыми актами органов государственной власти.

В 90-х годах ХХ века приняты Федеральные законы, заложившие основы организации местного самоуправления: от 06.07.1991 №1550-1 (ред. от 17.04.2006) «О местном самоуправлении в Российской Федерации»;

от 28.08.1995 №154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

от 25.09.1997 №126-ФЗ (ред. от 28.12.2004) «О финансовых основах местного самоуправления» [16, c. 122].

Федеральный закон от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в рамках административной реформы, ознаменовал очередной этап преобразований местного самоуправления. Непосредственное участие населения муниципальных образований в решении вопросов муниципального значения - одна из основных новелл Закона. При этом Закон четко разграничил полномочия по уровням власти. За муниципалитетами остаются так называемые вопросы местного значения, определенные статьей 14 Закона (муниципальный бюджет и собственность, тепло, газ, водоснабжение и водоотведение, снабжение населения теплом, противопожарная безопасность, транспортные услуги населению и т.п.). Важно отметить, что законодатель предусмотрел закрепление за муниципалитетами собственной бюджетной базы для выполнения стоящих перед ними задач [3].

Как показала практика, реализация указанного Федерального закона столкнулась с определенными трудностями.

Во-первых, проводимая реформа местного самоуправления резко увеличила число муниципальных образований. Если на 01.09.2004 г., по данным Федеральной службы Государственной статистики, их было 11696, то уже в апреле 2005 года стало 24446.

Увеличение числа муниципальных образований привело к росту численности муниципальных служащих и, соответственно, расходов на муниципальное управление.

Во-вторых, Законом определено, что в рамках исполнения полномочий муниципальное образование должно наделяться имуществом, которое вместе со средствами бюджета, имущественными правами муниципального образования составляет экономическую основу местного самоуправления. Законодательно установлено (ст. 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 52 Федерального закона от 06.10.2004) наличие в каждом муниципальном образовании собственного бюджета. Поэтому право на самостоятельный местный бюджет является основным бюджетным правом муниципального образования. Федеральный закон от 06.10.2004 №131-ФЗ предполагает образование четвертого уровня бюджетной системы - поселенческих бюджетов. Увеличение количества местных бюджетов в субъекте приведет к изменению бюджетного процесса в целом в субъекте [3].

Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований. Как правило, бюджеты муниципальных образований принимаются в виде решений представительного органа местного самоуправления.

По своей сути бюджет муниципального образования (местный бюджет) является формой образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Причем, в местных бюджетах, в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий [10, c. 90].

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Бюджет муниципального образования должен отвечать принципу конституционной самостоятельности. Бюджетный кодекс РФ в ст. 31 называет наличие прав органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление бюджетного процесса, что предполагает не только подготовку и принятие бюджетов, но и формирование доходов и определение направления расходов средств бюджета. Однако, как и принцип самостоятельности местного самоуправления, принцип самостоятельности, обособленности и независимости бюджетов имеет в своем правовом понимании относительный, ограниченный характер [5].

Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы Российской Федерации в плане их консолидации, поэтому вопросам принятия, исполнения и контроля за исполнением бюджетов муниципальных образований должно отводиться большое значение.

Наличие в муниципальном образовании бюджета затронет и вопрос контроля за его исполнением. Если исходить из того, что Бюджетным кодексом РФ устанавливаются общие принципы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений и т.д., то можно говорить о том, что государственный контроль за исполнением бюджетов должен присутствовать на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ содержит отдельную главу, посвященную основам государственного и муниципального контроля. При этом органы государственного (муниципального) контроля отнесены к участникам бюджетного процесса и, в зависимости от того на каком уровне бюджетной системы создаются и функционируют органы государственного финансового контроля, разделяет на: федеральный уровень РФ: органы государственного финансового контроля федерального уровня - Счетная палата Российской Федерации;

региональный уровень РФ: органы государственного финансового контроля, созданные органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации;

местный уровень РФ: органы государственного финансового контроля, созданные представительными органами местного самоуправления [5].

Статьей 157 Бюджетного кодекса устанавливается общий круг задач, стоящих перед органами государственного, муниципального финансового контроля: осуществление контроля за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проведение экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 157 бюджетные полномочия, статус, задачи и функции органов государственного, муниципального финансового контроля определяются Бюджетным кодексом, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», законами субъектов Российской Фе

Муниципальный финансовый контроль с одной стороны, является одной из завершающих стадий управления финансами, а с другой, он выступает необходимым условием эффективности управления ими. Муниципальный финансовый контроль - контроль за действиями должностных лиц, финансово-хозяйственной деятельностью получателей бюджетных средств, либо иных субъектов использующих средства или собственность местного бюджета, осуществляемый представительными и (или) исполнительными органами местного самоуправления, а также специально уполномоченными учреждениями по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании фондов, находящихся в их ведении, в целях выявления резервов увеличения доходных поступлений в бюджет и укрепления финансовой дисциплины.

Финансовый контроль является отражением всего процесса движения финансовых ресурсов, начиная от стадии формирования финансовых ресурсов, необходимых для начала осуществления деятельности в любой сфере, и кончая получением финансовых результатов. В экономической литературе и нормативно-правовой базе понятие «ревизия» четко не определено. Различные определения данного термина имеют много общего. Вместе с тем, каждое из имеющихся определений содержит ряд спорных и дискуссионных моментов, в частности, в некоторых из них отсутствуют цели проведения ревизии; не указаны способы осуществления контроля; в качестве объекта контроля рассматривается финансово-хозяйственная деятельность организации, и не рассматриваются действия должностных лиц; контроль устанавливается не только за законным, но и за целевым и эффективным использованием средств.

Принимая во внимание вышесказанное, предложим вариант данной формулировки, заключающийся в комплексе обязательных контрольных мероприятий по документальной и фактической проверке законности, целесообразности и эффективности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций, а также законности и правомерности действия должностных лиц, с целью выявления узких мест системы внутреннего контроля и повышения эффективности ее функционирования.

Муниципальные контрольно-счетные органы образуются по решению представительного органа местного самоуправления и осуществляет функции независимого контрольного органа, целью которого является контроль за целевым и эффективным расходованием средств местных бюджетов.

Используемое словосочетание «контроль органов представительной власти» следует понимать как указание на принцип и цель деятельности контрольно-счетного органа - гласный контроль для обеспечения граждан, городской Думы и других структур, достоверной, объективной информацией о финансовом и социально-экономическом положении муниципального образования.

Через бюджеты муниципальных образований перераспределяется более 8%! ВВП, что составляет пятую часть от всех средств, перераспределяемых бюджетной системой Российской Федерации. Поэтому в России, как это делается практически во всех цивилизованных странах, за муниципальными бюджетами необходим внешний финансовый контроль. Отсутствие обязательного внешнего контроля за исполнением местных бюджетов недопустимо, в связи с чем, деятельность органов муниципального финансового контроля должна соответствовать общим принципам организации финансового контроля в стране. Организация деятельности муниципальных контрольно-счетных органов является обязательным элементом управления финансовыми средствами муниципальных образований РФ.

1. Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации. М.: Дашков и К, 2015. - 486 с.

2. Бобкова О.В., Борисов М.С., Гатин А.М., Колпаков Р.В., Никитина О.В., Романова Е.В., Степанова О.Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. М.: СПС Гарант, 2014. - 478 с.

3. Бюджетное право. / Под ред. Проф. А.М. Никитина. - М.: Закон и право, 2015. - 420 с.

4. Вострикова Л.Г. Финансовое право. М.: ЗАО Юстицинформ, 2014. - 390 с.

5. Грязев А.А. Правовое регулирования взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в финансовой сфере. Челябинск: Рекпол, 2013. - 140 с.

6. Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Насущные проблемы финансового контроля. // Бухгалтерский учет. - 2015. - №3. - С. 25-33.

7. Захарченко А.А. Укрепление финансовых основ местного самоуправления. / Финансы. - 2014. - №12. - С. 28-30.

8. Мацкуляк И.Д. Государственные и муниципальные финансы. М.: РАГС, 2014. - 223 с.

9. Пантелеев Ю. Формирование финансовой основы местного самоуправления. // Финансы. - 2014. - №11. - С. 8-10.

10. Синева Е.Н. Законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля. // Государство и право. - 2015. - №3. - С. 91-96.

11. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. М.: Дело, 2013. - 265 с.

Размещено на .ru