Державне управління спеціальними монополіями в Україні - Автореферат

Актуальність теми зумовлена тим, що сфера виробництва, обігу і споживання алкогольних напоїв і тютюнових виробів (далі - сфера алкоголю і тютюну, сфера) повязана з ірраціональною продукцією, що не належить до життєво необхідної, а її надмірне споживання завдає шкоди здоровю та негативно впливає на благополуччя людини. Запровадження державної монополії на таку продукцію є ефективним інструментом регулювання сфери алкоголю і тютюну, здатним зменшити негативний вплив продукції на життя, здоровя та добробут людини. Трансформаційні зрушення в економіці зумовили посилення негативних процесів алкогольно-тютюнової сфери, а саме: нелегальний обіг та контрабанду відповідної продукції, значні втрати бюджету в результаті ухилення від сплати податків, фінансово-економічну неплатоспроможність підприємств спиртової, лікеро-горілчаної, виноробної галузей, погіршення використання виробничих потужностей підприємств галузей, зниження якості та масову підробку продукції, надмірне її споживання в суспільстві. У наукових колах триває дискусія щодо доцільності контролю держави за сферою алкоголю та тютюну. Це свідчить про необхідність пошуку нових концептуальних засад управління згаданою сферою, що були б покладені в основу розробки виваженої соціально-економічної політики держави, яка б передбачала формування суспільно обгрунтованих потреб суспільства в алкогольно-тютюновій продукції.У першому розділі - «Теоретичні основи управління спеціальними монополіями в перехідній економіці» - досліджуються теоретичні основи функціонування спеціальних монополій в економіці і, зокрема, монополія на виробництво та обіг алкогольно-тютюнової продукції як обєкт державного управління, світовий досвід щодо впливу держави на цю сферу. Монополія у сфері алкогольно-тютюнової продукції означає реалізацію виключного права держави встановлювати відповідний режим її виробництва та обігу на основі прийняття законів та нормативних актів. Доведено, що Україна може запозичити позитивний досвід щодо доцільності встановлення монополії держави на оптову торгівлю алкоголем і тютюновими виробами, запровадження регіонального маркування, квотування та декларування продукції, контролю реклами, проведення активної соціальної політики в обмеженні споживання продукції. У другому розділі - «Аналіз системи державного управління сферою алкогольно-тютюнової продукції в Україні» - досліджено діючу систему управління та її розвиток за роки незалежності України, проаналізовано використання алкогольно-тютюнової сфери як джерела гарантованих надходжень до бюджету, виявлено головні напрями змін впливу держави на процеси виробництва, обігу та споживання алкогольно-тютюнової продукції. Дослідження ІІ етапу запровадження державної монополії у сфері та утворення її органу - Державного комітету України з монополії на виробництво та обіг спирту, алкогольних напоїв та тютюнових виробів виявило невизначеність та неврегульованість управлінських аспектів існування спеціальної монополії.Теорія управління сферою виробництва та обігу алкогольно-тютюнової продукції перебуває сьогодні на стадії осмислення та формування. Системний аналіз наукової літератури, узагальнення вітчизняного та зарубіжного досвіду державного впливу на сферу алкоголю і тютюну в різних економічних системах та історичному розвитку дає підстави стверджувати, що ефективне функціонування процесів виробництва, обігу та споживання цієї продукції в ринковій економіці залежить від міри втручання держави, її інституціональних механізмів, необхідних для проведення соціально-економічної політики, формування системи управління на основі чіткого визначення функцій, завдань та повноважень самостійного органу управління у сфері, координації дій між іншими органами влади. У дисертації застосовано системний підхід щодо дослідження державного управління у сфері алкоголю і тютюну, що дало змогу сформувати основні чинники доцільності запровадження в ній спеціальної державної монополії на алкогольно-тютюнову продукцію, а саме: специфічний характер продукції, якій властива соціальна шкідливість поширення і небезпечність надмірного споживання та можливість гарантувати надходження до бюджету від її реалізації; Вивчення чинної системи державного управління у сфері за роки незалежності України дає підстави стверджувати, що регулювання виробництва, обігу та споживання алкогольно-тютюнової продукції виявилося несформованим, а запроваджені інституціональні механізми - недостатніми і недосконалими. Так, регулювання цін, акцизні збори, державне технічне регулювання і ліцензування діяльності, контроль реклами, якості продукції, її маркування, створення організаційних структур управління не забезпечили досягнення основної мети держави - контролю за сплатою і надходженням коштів до бюджету, і значною мірою зумовили збільшення необлікованої, контрабандної продукції, ухилення від сплати податків, що зумовило поглиблення кризових явищ у спиртовій, лікеро-горілчаній, виноробній галузях.

Основний зміст роботи

У дисертації узагальнене та вирішене актуальне наукове завдання, що полягає в розробленні концепції й теоретико-методологічних основ формування системи державного управління алкогольно-тютюнової сферою в Україні.

Отримані в процесі дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізована мета і завдання дослідження дають змогу зробити такі висновки.

Аналіз використаних джерел та проведені дослідження показали, що тема дисертації не розроблялася, проте окремі її аспекти були предметом уваги науковців і практиків. Теорія управління сферою виробництва та обігу алкогольно-тютюнової продукції перебуває сьогодні на стадії осмислення та формування.

Системний аналіз наукової літератури, узагальнення вітчизняного та зарубіжного досвіду державного впливу на сферу алкоголю і тютюну в різних економічних системах та історичному розвитку дає підстави стверджувати, що ефективне функціонування процесів виробництва, обігу та споживання цієї продукції в ринковій економіці залежить від міри втручання держави, її інституціональних механізмів, необхідних для проведення соціально-економічної політики, формування системи управління на основі чіткого визначення функцій, завдань та повноважень самостійного органу управління у сфері, координації дій між іншими органами влади.

У дисертації застосовано системний підхід щодо дослідження державного управління у сфері алкоголю і тютюну, що дало змогу сформувати основні чинники доцільності запровадження в ній спеціальної державної монополії на алкогольно-тютюнову продукцію, а саме: специфічний характер продукції, якій властива соціальна шкідливість поширення і небезпечність надмірного споживання та можливість гарантувати надходження до бюджету від її реалізації;

висока прибутковість її виробництва та обігу, що для окремих субєктів господарської діяльності є джерелом незаконного отримання надприбутків;

можливість посилення негативних соціальних наслідків і створення загрози національній безпеці в умовах неконтрольованого виробництва і споживання продукції в суспільстві;

необхідність забезпечити продовольчу та екологічну безпеку продукції, гарантувати стандарти і показники її якості та безпеки, захист довкілля.

4. Вивчення чинної системи державного управління у сфері за роки незалежності України дає підстави стверджувати, що регулювання виробництва, обігу та споживання алкогольно-тютюнової продукції виявилося несформованим, а запроваджені інституціональні механізми - недостатніми і недосконалими. Так, регулювання цін, акцизні збори, державне технічне регулювання і ліцензування діяльності, контроль реклами, якості продукції, її маркування, створення організаційних структур управління не забезпечили досягнення основної мети держави - контролю за сплатою і надходженням коштів до бюджету, і значною мірою зумовили збільшення необлікованої, контрабандної продукції, ухилення від сплати податків, що зумовило поглиблення кризових явищ у спиртовій, лікеро-горілчаній, виноробній галузях. Через недосконалість розподілу функцій управління між державою та субєктами виробничої та обігової сфери, неефективність роздержавлення та приватизації підприємств галузей діючі функціональні механізми, зокрема регулювання, виявилися неефективними.

5. Формування засад соціально орієнтованої ринкової економіки у сфері алкогольно-тютюнової продукції слід починати з аналізу загального стану розвитку державної політики у 1991-2002 роках. Дослідження дали змогу виявити, що основною її метою у сфері виробництва, обігу і споживання цієї продукції завжди було отримання доходів у бюджет, що зумовило запровадження державної монополії у 1998-2001 роках. Проте політика формування доходів бюджету за рахунок реалізації продукції обєктивно приводить до зростання її споживання, що неминуче зумовлює негативні соціальні наслідки - алкоголізм, тютюнову залежність, втрату здоровя споживачів, занепад духовно-моральних цінностей особистості. Тому незважаючи на тимчасові економічні вигоди, які мають вторинне значення, постійними є соціальні втрати. У політиці формування доходів бюджету України необхідно враховувати те, що акцизне оподаткування такої продукції не може використовуватися як джерело надходження доходів до бюджету. Тому ставки акцизного збору на продукцію мають зберігатися на високому рівні, а надходження - спрямовуватися на компенсацію шкоди, завданої здоровю споживачів і суспільству в цілому.

6. Доведено, що стан законодавчої та нормативної бази не сприяв формуванню ефективних механізмів впливу на алкогольно-тютюнову сферу. Правове регулювання процесів виробництва, обігу і споживання алкогольно-тютюнової продукції здійснювалося в умовах дії великої кількості законів, їх частих змін, недостатньої змістовності і чіткості норм, що зумовлювало недосконалість механізмів сплати акцизних зборів, знищення конфіскованої продукції, ліцензування діяльності, боротьби з контрабандною та нелегальною продукцією, контролю за її рекламою.

Виконане дослідження дало змогу запропонувати такі рекомендації: - одним з головних напрямів удосконалення державного управління досліджуваною сферою може стати розробка і прийняття Концепції державної політики у сфері виробництва, обігу і споживання алкогольно-тютюнової продукції, метою якої стане формування засад соціальної політики та ефективного функціонування виробництва та обігу продукції.

Розвиток соціальної політики у сфері алкогольно-тютюнової продукції має базуватися на створенні засад нової суспільної культури, розвитку гуманітарної сфери, посиленні ролі сімї у вихованні підростаючого покоління, формуванні свідомої суспільної думки про негативне ставлення до надмірного споживання алкогольно-тютюнової продукції, удосконаленні законодавства, забезпеченні стандартів життя і пріоритетів цивілізаційного розвитку.

Ефективне функціонування виробництва та обігу алкогольно-тютюнової продукції в ринкових умовах можливе на основі встановлення державної монополії на таку продукцію. Має бути посилена монополія на виробництво та обіг спирту. Це потребує розширення сфери застосування надлишкових потужностей діючих підприємств та введення мораторію на будівництво нових, запровадження державних податкових постів на цих підприємствах, механізмів квотування, декларування, розробки балансів обсягів виробленої та реалізованої продукції, створення ефективної системи отримання нарядів на спирт, контролю за технологічним обладнанням для його виробництва, посилення функції планування, аналізу, моніторингу, прогнозування виробництва та обігу продукції в управлінні галуззю.

Встановлення державної монополії на оптову торгівлю алкогольно-тютюновою продукцією потребує проведення періодичної атестації субєктів та місць зберігання згаданої продукції, введення системи оптових складів, регулювання кількості субєктів торгівлі залежно від річних обсягів її обороту, обовязкового ліцензування діяльності, механізмів декларування і контролю обсягів реалізованої продукції, створення єдиної державної системи обліку виробництва та обігу алкоголю та спеціалізованої системи роздрібної торгівлі алкоголем і тютюновими виробами, вдосконалення справляння акцизного збору та маркування продукції;

- підвищення ефективності управління сферою алкогольно-тютюнової продукції повязане з подальшим розвитком та вдосконаленням нормативно-законодавчої бази. Запровадження державної монополії потребує спеціального законодавства, зокрема прийняття Закону України «Про державну монополію на виробництво та обіг алкоголю і тютюнової продукції». Необхідні вдосконалення законів України «Про державне регулювання виробництва і торгівлі спиртом етиловим, коньячним і плодовим, алкогольними напоями і тютюновими виробами», «Про рекламу», податкового і акцизного законодавства, гармонізація законодавства щодо якості продукції з відповідним законодавством країн Союзу незалежних держав та Європейського Союзу, прийняття спеціальних галузевих законів, як, наприклад, «Закону про вино», «Закону про торгівлю», які б регламентували регулювання цієї, а також суміжних сфер і галузей;

- для формування системи державного управління в спеціалізованій сфері доцільно переглянути і сформувати відповідну структуру управління нею на основі утворення спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань державної монополії на виробництво та обіг спирту, алкоголю і тютюнових виробів, безпосередньо підпорядкованих йому територіальних органів, служб з контролю якості продукції й соціологічних досліджень та інформаційного моніторингу щодо впливу продукції на споживача;

- державне управління у сфері алкогольно-тютюнової продукції має реформуватися системно, з використанням дієвих механізмів, зокрема, соціальних - розробки державних і регіональних програм формування здорового способу життя, захисту громадян від негативного впливу продукції, проведення цільових соціологічних досліджень, соціального страхування споживачів за шкоду, заподіяну вживанням неякісної продукції, повної заборони реклами продукції; економічних - стабільної системи податків та акцизних зборів на продукцію, регулювання цін; адміністративних - ліцензування та технічного регулювання діяльності, посилення контролю за якістю продукції, дієвих штрафних санкцій та відповідальності за нелегальний обіг продукції, вдосконалення її маркування, організаційних заходів з уніфікації структури органів управління; правових - врегульованих процедур у здійсненні процесів виробництва та поширення алкогольно-тютюнової продукції.

Крушельницька Т. Державне регулювання ринку алкоголю і тютюну: світовий досвід та перспективи його застосування в Україні // Упр. сучас. містом. - 2002. - №1-3 (5). - С. 89-97.

Крушельницька Т. Формування системи державного управління ринком алкоголю і тютюну в перехідній економіці України // Зб. наук. пр. УАДУ. - 2002. - Вип. 1. - С. 70-79.

Крушельницька Т. Контрабанда і фальсифікація на алкогольно-тютюновому ринку України // Упр. сучас. містом. - 2002. - №3 (7-9). - С. 107-117.

Крушельницька Т. Концептуальні засади державної політики формування ринку алкоголю і тютюну в Україні // Статистика України. - 2002. - №2 (7). - С. 30-34.

Крушельницька Т. Акцизне оподаткування алкогольно-тютюнової продукції як чинник гарантованих надходжень до державного бюджету // Статистика України. - 2003. - №2 (21). - С. 57-62.

Крушельницька Т. Державна монополія як чинник реформування алкогольно-тютюнової сфери // Упр. сучас. містом. - 2003. - №. 7-9 (11) - С. 72-79.

Крушельницька Т. Трансформація системи державного регулювання ринку алкоголю і тютюну України у вимірах європейської інтеграції // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 29 трав. 2002 р. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - Т. І. - С. 300-302.

Крушельницька Т. Проблеми державного регулювання ринку алкоголю і тютюну: світовий досвід // Сучасні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, Київ, 30 трав. 2001 р. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - Т. 2. - С. 194-196.

Крушельницька Т. Державна політика у сфері алкогольно-тютюнових виробів та сталий суспільний розвиток // Законодавча підтримка охорони громадського здоровя в Україні: (Семінар 2): Канад.-Укр. законод. і уряд. проект / Канад. Ін-т укр. студій Ун-ту Альберті; Всеукр. благодійн. фонд «Громадян. енергія». - К., 2003. - С. 48-60.

Размещено на .ru