Анализ механизма местного самоуправления на примере района Очаково-Матвеевское - Дипломная работа

Первая модель предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Вторая модель - представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования так же избираются непосредственно населением. Третья модель представляет собой разновидность второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Обязательная часть структуры включает следующие элементы: представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). Муниципалитет осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения, предусмотренные Уставом внутригородского муниципального образования Очаково-Матвеевское в городе Москва, а также отдельные полномочия города Москвы (государственные полномочия) по предметам совместного ведения Российской Федерации и города Москвы, по предметам ведения города Москвы, переданные муниципальному образованию с одновременной передачей материальных и финансовых средств, в порядке, установленном федеральными законами, законами города Москвы и решениями муниципального Собрания.

Конституция Российской федерации провозглашает, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ внес существенные изменения в правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации, по-новому конкретизировав его конституционные основы применительно к современным социально-экономическим условиям, в том числе с учетом практики реализации самих по себе муниципальных институтов российской государственности. Важным направлением развития законодательной регламентации местного самоуправления стала корректировка его организационно-правовой основы, затронувшая структуризацию органов муниципальной власти, порядок наделения их полномочиями, формы и механизмы взаимного сдерживания, взаимодействия, ответственности. Данные нововведения, безусловно, требуют обстоятельного научного анализа и оценки, прежде всего с точки зрения конституционных принципов и норм. Такая необходимость, кроме прочего, обусловливается особенностями вступления Федерального закона №131-ФЗ в силу - в полном объеме он начал действовать с 1 января 2009 года, - что позволяет при наличии к тому оснований уточнить его нормативные положения, вызывающие сомнения, до указанного момента и тем самым предотвратить возможные негативные последствия их применения.

Принципы демократизма предполагают некий единый подход к реализации его основных принципов. Но и право на сохранение и обеспечение национальных традиций, обычаев также является главнейшим принципом демократии. Основополагающим здесь является определение, содержащееся в Европейской Хартии местного самоуправления (Страсбург, 1985 г.): «Местное самоуправление выражает права и возможности местных властей в пределах закона регулировать и управлять значительной долей общественных дел под свою ответственность и в интересах местного населения».

Одним из важнейших признаков местного самоуправления как в Российской Федерации, так и во всем мире в целом является наличие в его системе специальных органов, призванных решать вопросы местного значения - органов местного самоуправления. Являясь вторым по значимости способом осуществления народом своей власти на местном уровне (после различных способов непосредственного участия населения в решении вопросов, отнесенных к вопросам местного значения), в реальной жизни данные органы занимают несомненное лидирующее положение над любой из предусмотренных законом форм непосредственного управления.

Актуальность раскрытия данной темы выражается в том, что проводимая в России муниципальная реформа непосредственно затрагивает интересы каждого гражданина, так как именно с местным самоуправлением связано решение большинства повседневных проблем людей. Реформа местного самоуправления, как и реформа федеративных отношений, проводится в соответствии с государственной концепцией разграничения полномочий всех уровней власти и повышения эффективности осуществления полномочий в том числе органами местной власти.

В этой связи определение четкой структуры и организации системы органов местного самоуправления является одной из актуальных задач муниципальной реформы.

Цель дипломной работы провести анализ и рассмотреть вопросы совершенствования механизма местного самоуправления в Российских условиях.

Достижения поставленной цели, возможно, осуществить через решения следующих промежуточных задач исследования: 1. Раскрыть основные модели организации муниципальной власти;

2. Проанализировать структуру органов местного самоуправления;

3. Рассмотреть нормативно-правовую базу местного самоуправления;

4. Дать анализ механизма местного самоуправления на примере района Очаково-Матвеевское г. Москва;

5. Выявить проблемы в данном вопросе и разработать рекомендации по оптимизации модели самоуправления и по оценке эффективности самоуправления.

Объектом нашего исследования выступает система государственного и муниципального управления.

Предмет исследования - совершенствование ВМО Очаково-Матвеевское г. Москва.

Степень изученности. В научных работах были затронуты многие проблемные вопросы, касающиеся структуры органов местного самоуправления. Однако тема настолько многогранна, что ее исследование нельзя считать исчерпанным - осталось много спорных вопросов, решаемых неоднозначно как в теории, так и на практике; некоторые аспекты темы вообще не подвергались исследованию.

В качестве нормативной основы исследования выступает законодательство Российской Федерации и г. Москвы, так при написании дипломной работы были использованы следующие источники: 1. Конституция Российской Федерации;

2. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

4. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

5. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и т.д.

При написании данной работы были использованы следующие труды таких авторов, как: Багаутдинова Ю.Б., Малько А.В. «Муниципально - правовая политика: понятие и особенности»; Курганской О.В. «Понятие, виды органов местного самоуправления и их предназначение»; Пешина Н.Л. «Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно - правовой модели»; Сергеева А.А. «Система правовых основ местного самоуправления». и др.

Методологическую базу данной работы составил принцип научности, объективности и непосредственный анализ правовых источников.

Для исполнения поставленных исследовательских задач были использованы такие методы научного познания, как: сравнительно-правовой метод, метод структурного анализа, формально-юридический, юридико-догматический, библиографический методы.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что в ней проведен анализ организационной структуры органов местного самоуправления с использованием примеров по Магаданской области, выявлены возникающие проблемы в процессе ее совершенствования и предложены мероприятия по их преодолению.

Сделанные выводы, проведенные наблюдения и результаты нашего исследования возможно использовать при подготовке к докладам и семинарским занятиям по предмету государственное и муниципальное управление.

1. Местное самоуправление в России: теоретический аспект

1.1 Основные модели организации местного самоуправления

Богатейшее территориальное и этническое многообразие России предопределяет поиск многовариантных и вариативных моделей местного самоуправления, с одной стороны, соответствующих многообразию потребностей и интересов различных социальных общностей, а с другой - укрепляющих федеративные отношения, создающих единое политическое, социально-экономическое и культурное пространство.

Особенно актуальное значение приобретает осмысление историко-правовых аспектов становления и развития самоуправленческих структур исходя из соотношения государства и гражданского общества, проблема взаимодействия государства и местного самоуправления в рамках как всей Российской Федерации, так и в отдельных ее субъектах.

Традиции народов России должны влиять на форму местного самоуправления, порядок формирования представительного органа и глав муниципального образования, их компетенцию, способы проведения выборов и т.д.

Интересно, что в 1917 г. в стране насчитывалось 26 моделей земского самоуправления.

Современное российское законодательство о местном самоуправлении также допускает использование разных моделей организации местной власти, что в силу вышесказанного вполне логично и благотворно для страны.

Однако несколько десятилетий отечественной истории XX в. с их жесткой унификацией местной жизни, предельным централизмом в управлении сказываются и доныне - законодательный потенциал многообразия на практике еще только начинает разворачиваться, знает небольшое число моделей. Приведем классификацию этих моделей с точки зрения функциональной специализации разных органов и должностных лиц, а также с точки зрения способов их формирования.

Первая модель. Предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации. Эта модель, сегодня широко распространенная, воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента РФ. На местах, конечно, доминируют над всеми иными органами главы муниципальных образований. Представительный орган выполняет функции нормотворчества, контроля. Однако и глава представительного органа активно в той или иной форме участвует в их осуществлении и соединяет в своей компетенции полномочия во всех отраслях местно-публичной жизни. Строго говоря, при этой модели глава остается подотчетным Думе только в качестве руководителя местной администрации.

Вторая модель. Так же, как и в первой модели, представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются непосредственно населением. Однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти - он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Сильная сторона данной модели состоит в попытке организационного соединения лидерских начал в управлении и гарантий от необоснованной концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего осуществление исполнительно-распорядительных функций, распоряжающегося средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, и главы муниципального образования, отдаленного от этих важных полномочий.

Третья модель представляет собой разновидность второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Однако это обстоятельство не меняет статус главы как высшего должностного лица муниципального образования, представляющего муниципальное образование в целом, подотчетного в первую очередь населению муниципального образования. Глава подотчетен представительному органу как его председатель.

Четвертая модель. Представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно является председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования здесь выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности. Функциональная специализация представительных и исполнительных органов в данной модели осуществляется в том же виде, что и в предыдущих моделях. Расширение полномочий главы муниципального образования влечет расширение форм его подотчетности. Во всей полноте своих полномочий он подотчетен населению. Представительному органу он подотчетен как глава администрации и как его, представительного органа, руководитель.

Изложенная модель может иметь место в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек.

Пятая модель принципиально отличается от других моделей тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Его полномочия осуществляются сходом граждан. Такая модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.

Шестая модель. Представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых выборов. Этот вариант предусмотрен для муниципальных районов. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем.

1.2 Структура органов местного самоуправления

Термин «органы местного самоуправления» относится к числу конституционных. Он используется в ст. ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции РФ. В соответствии со ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Данное определение базируется на положениях Конституции РФ: «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130); «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения» (ч. 1 ст. 132); «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12).

После вступления в силу Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (определение понятия «органы местного самоуправления» было закреплено нормативно (ст. 1), что тем не менее породило различные точки зрения относительно его смысла. Под органами местного самоуправления, например, понимались «органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий». Другие авторы полностью соглашались с формулировкой Федерального закона №154-ФЗ, рассматривая органы местного самоуправления как «выборные органы и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти».

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрел несколько иной смысл термина «органы местного самоуправления», определив ему в ст. 2 следующее понятие: «органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». Данное определение построено на следующих нормативных принципах: - местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, ч. 2 ст. 1 Федерального закона №131-ФЗ);

- формирование органов местного самоуправления осуществляется населением посредством муниципальных выборов (ст. 23 Федерального закона №131-ФЗ) и местного референдума (п. 6 ст. 34 Федерального закона №131-ФЗ);

- представительный орган местного самоуправления, если это предусмотрено уставом муниципального образования, вправе избирать главу муниципального образования (п. 2 ч. 2 ст. 36 Федерального закона №131-ФЗ), а также формировать контрольный орган муниципального образования (ч. 2 ст. 38 Федерального закона №131-ФЗ) и учреждать органы местной администрации с правом юридического лица (ч. 3 ст. 41 Федерального закона №131-ФЗ);

- органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом №131-ФЗ и уставами муниципальных образований наделены полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации; ч. 1 ст. 34, ч. 10, 11 ст. 35, ч. 1 ст. 36, ч. 1 ст. 37, ч. 1 ст. 38 и ст. 39 Федерального закона №131-ФЗ).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. признавал большую самостоятельность муниципалитетов в сфере определения структуры органов местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 14 указанного Закона к органам местного самоуправления относились выборные органы, являющиеся обязательными, и иные органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Структура таких органов определялась населением самостоятельно. Закон 2003 г. более детально определяет систему местных органов власти.

В соответствии со ст. 34 Федерального закона о местном самоуправлении структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

При этом, за исключением предусмотренных в Законе случаев, наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации обязательно (ч. 2 ст. 34).

Известный автор О.В. Курганская высказывает точку зрения о том, что поскольку Конституция Российской Федерации совокупность органов государственной власти, как Российской Федерации, так и ее субъектов, обозначает термином «система», то и население должно самостоятельно определять и закреплять в уставе муниципального образования не структуру, а систему органов местного самоуправления. Однако данное утверждение представляется нам не совсем верным изза определенной разницы указанных понятий. Так, «структура» согласно словарю С.И. Ожегова представляет собой «строение, внутреннее устройство», а «система» согласно тому же словарю - понятие более широкое, включающее в себя помимо устройства еще и «определенный порядок в расположении и связи действий». Но в данном случае не все может определяться населением самостоятельно: например, «порядок в расположении», являющийся, по сути, порядком распределения органов местного самоуправления по значимости решаемых ими вопросов, устанавливается не гражданами, а федеральным законодателем.

Следовательно, более верным будет утверждение о том, что система органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, лишь в рамках Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

Таким образом, значимость первых трех органов для осуществления самоуправленческих отношений подчеркивается требованием об их обязательном наличии, хотя по смыслу ст. 38 Закона без контрольного органа муниципалитетам также не обойтись. местный самоуправление правовой орган

1.3 Нормативно-правовая база, регулирующая деятельность органов местного самоуправления

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой базы.

Правовая база местного самоуправления - это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых функционирует местное самоуправление.

Правовая база местного самоуправления включает в себя Конституцию РФ, федеральные, региональные и другие нормативные правовые акты, уставы и правовые акты муниципальных образований.

Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Установление общих принципов организации местного самоуправления, согласно Конституции РФ, является предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.

Правовая база местного самоуправления находиться на стадии формирования. Но в системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль права - муниципальное право. Оно регулирует правовые отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Это комплексная отрасль права, появившаяся на стыке нескольких отраслей: конституционного права, административного права, финансового права, земельного права, экологического права и других отраслей права. Комплексный характер муниципального права, отражает многогранный характер муниципальной деятельности.

Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета.

Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй относятся отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.

Из числа первой группы главным является закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления.

Из второй группы федеральных законов особое значение имеют такие, как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления.

Региональные законы для конкретного муниципального образования не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта РФ.

К числу отраслевых региональных законов, особо влияющих на деятельность местного самоуправления, относятся законы о собственности, бюджете и бюджетном процессе, о региональных налогах и сборах.

Анализ региональных правовых актов показывает, что многие из них по-разному трактуют и конкретизируют различные аспекты местного самоуправления, зачастую ущемляя его права.

По вопросам местного значения органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме, обладают высшей юридической силой на территории муниципального образования.

Таким образом, правовая база местного самоуправления выглядит следующим образом.

На первое место ставятся международно-правовые документы. Это соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Среди международно-правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, в первую очередь можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими.

Под местным самоуправлением в Хартии понимаются право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.

Хартия закрепляет следующие базовые положения по организации местного самоуправления: - основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей;

- органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;

- публичная власть, как правило, должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии;

- предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом;

- при делегировании полномочий центральными или региональными органами местным органам самоуправления последние должны, насколько это возможно, обладать свободой применять их в соответствии с местными условиями;

- в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с ними заблаговременно и в соответствующей форме проводятся консультации;

- при изменении территориальной сферы полномочий органов местной власти проводятся предварительные консультации с соответствующими местными общинами, например путем проведения референдума там, где это позволяет закон;

- без ущерба для общих законодательных положений местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры, с тем чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;

- условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе;

- условия службы местных выборных представителей должны обеспечивать свободное осуществление ими их функций. Они должны предусматривать получение надлежащей денежной компенсации расходов, понесенных в связи с осуществлением ими своих полномочий, а также, где это целесообразно, компенсации за потерю заработка или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное страхование;

- любые функции и деятельность, несовместимые с занятием местной выборной должности, определяются законом или основополагающими принципами права;

- любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных законом. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач. Административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство призвано защищать;

- органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по закону полномочиям. Часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

- финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий;

- защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления;

- предоставляемые местным органам самоуправления субсидии по возможности не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции;

- для займа средств на капиталовложения местные органы самоуправления должны с учетом законодательства иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала;

- местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. В каждом государстве должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления;

- местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств;

- органы местного самоуправления имеют право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных Конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.

Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее 5 мая 1998 г. В случае противоречия любого положения российского законодательства Европейской хартии должны применяться нормы Хартии.

К международно-правовым документам, регулирующим местное самоуправление, также относится Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1994 г.

Конституционные основы местного самоуправления в РФ закреплены в Конституции Российской Федерации. Здесь следует отметить, что в период 1992-1993 гг. разрабатывалось и существовало сразу несколько проектов конституций. Анализируя эти законопроекты можно увидеть различные концепции местного самоуправления, основанные как на объективно разных подходах к местному самоуправлению, так и на различных субъективных факторах.

Так, некоторые авторы исходили из идеи разделения местного самоуправления и местной власти, указывая, что местное сообщество может реализовывать предметы ведения или действовать в рамках этих предметов ведения по двум каналам: через органы местной власти и через систему местного самоуправления. Поэтому базовая категория - это местное сообщество, которое реализует себя через два канала: через представительные и исполнительные органы государственной власти и через местное самоуправление. В силу этого соответствующую главу предполагалось назвать «Местная власть и самоуправление».

В различных проектах Конституции данный раздел также предлагалось именовать: «Основы местного самоуправления» (проект, подготовленный Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации), «Местное самоуправление» (проект рабочей группы под руководством С.М. Шахрая), «Муниципальное самоуправление» (проект А.А. Собчака), «Местные советы народных депутатов и местное самоуправление» (проект группы народных депутатов Российской Федерации).

Проекты, подготовленные народными депутатами, в силу очевидных причин провозглашали главными органами местного самоуправления местные Советы. Другие проекты полностью отказывались от советской системы самоуправления. Именно такой подход был заложен в президентский проект Конституции Российской Федерации, который и был принят на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.

Принятие новой Конституции РФ положило начало новому периоду развития местного самоуправления в Российской Федерации. Термин «местное самоуправление» получил статус конституционного, он используется в ст. ст. 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72 и др. Конституции РФ. Тем не менее нигде в Конституции Российской Федерации не дается определения понятию местного самоуправления.

Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Часть 2 ст. 3 Конституции устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что местное самоуправление является одним из предусмотренных Конституцией способов реализации публичной власти в Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, а также закрепляет государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Основополагающие нормы о независимости местного самоуправления содержатся в ст. 12 Конституции. Данная статья устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, а также то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Признание государством местного самоуправления означает, что государство признает за гражданами возможность создавать социальные управленческие институты, не обладающие свойствами государственной структуры.

Гарантирование государством местного самоуправления означает то, что органы государственной власти и государственные должностные лица не только не вправе вмешиваться в деятельность местного самоуправления, но и обязаны осуществлять правовую защиту этой сферы.

Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти необходимо толковать не как их противопоставление государству, а как установление разделения государственных функций по вертикали. Органы местного самоуправления обладают собственной комп

В теории местного самоуправления разработаны модели, которые с одной стороны включают, соответствующие многообразие потребностей и интересов различных социальных общностей, а с другой - укрепляющие федеративные отношения, создающих единое политическое, социально-экономическое и культурное пространство.

Первая модель предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации.

Вторая модель - представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования так же избираются непосредственно населением. Однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту.

Третья модель представляет собой разновидность второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Глава подотчетен представительному органу как его председатель.

Четвертая модель. Представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования здесь выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности.

Пятая модель принципиально отличается от других моделей тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Его полномочия осуществляются сходом граждан.

Шестая модель. Представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых выборов. Этот вариант предусмотрен для муниципальных районов.

Структура органов местного самоуправления включает две части: обязательную и необязательную. Обязательная часть структуры включает следующие элементы: представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Кроме обязательной части в структуре в зависимости от величины и сложности муниципального образования могут быть и другие элементы структуры, например контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Муниципалитет внутригородского муниципального образования Очаково-Матвеевское в городе Москве является органом местного самоуправления, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность.

Муниципалитет осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения, предусмотренные Уставом внутригородского муниципального образования Очаково-Матвеевское в городе Москва, а также отдельные полномочия города Москвы (государственные полномочия) по предметам совместного ведения Российской Федерации и города Москвы, по предметам ведения города Москвы, переданные муниципальному образованию с одновременной передачей материальных и финансовых средств, в порядке, установленном федеральными законами, законами города Москвы и решениями муниципального Собрания.

Муниципалитет возглавляет руководитель муниципалитета на принципах единоначалия. На основании Реестра муниципальных должностей муниципальной службы руководителем муниципалитета формируется структура и утверждается штатное расписание муниципалитета. Структура муниципалитета устанавливается муниципальным Собранием по представлению руководителя муниципалитета. Положения о структурных подразделениях муниципалитета утверждаются Руководителем муниципалитета. Должностные инструкции сотрудников муниципалитета утверждаются руководителем муниципалитета.

Муниципалитет ВМО Очаково-Матвеевское является юридическим лицом, имеет свои бланки и печать, является органом местного самоуправления, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность.

Муниципалитет образуется и ликвидируется в соответствии с федеральным законодательством, законами города Москвы, в том числе, Законом города Москвы от 06 ноября 2002 г. №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве», Уставом внутригородского муниципального образования Очаково-Матвеевское в городе Москве.

Муниципальное Собрание района Очаково-Матвеевское является представительным органом местного самоуправления, который не входит в систему органов государственной власти, действует на основании Регламента. Регламент устанавливает порядок осуществления муниципальным Собранием - представительным органом местного самоуправления, организуемым в соответствии с федеральными законами, законами г. Москвы его полномочий, основные правила планирования, процедуры предварительной подготовки и принятия депутатами его правовых актов.

В ходе проведенного исследования были выявлены некоторые проблемы. Так, в настоящее время дальнейшее развитие местного самоуправления в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует правового, экономического, информационного и методического сопровождения, осуществление которого возможно лишь при эффективной поддержке органами государственной власти на общегородском уровне.

Ряд положений федерального законодательства о местном самоуправлении вступает в силу поэтапно, поэтому многие нормы законов субъектов Российской Федерации, в том числе и Магаданской области, действующие в переходный период, должны быть изменены с вступлением в полном объеме Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и с изменением иных федеральных законов, регламентирующих вопросы местного самоуправления.

Проблема возникает, так же в том, что исключительно сложный Федеральный закон усложнен еще и толкованием его различными именитыми авторами. Эти толкования вносят сумятицу в важнейшем вопросе - в выборах и определении статуса выборных глав вновь образованных муниципальных районов.

К основным проблемам реформы можно отнести: неточное распределение полномочий, непродуманность межбюджетных отношений, нехватку квалифицированных кадров и неточность налоговой базы муниципалитетов. Самой серьезной проблемой является обеспечение финансовыми средствами всех организационных изменений в сфере перераспределения и перерегистрации имущества. Необходима целевая финансовая помощь федерального бюджета.

В целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, их организационной структуры, их наиболее полного участия в разработке и реализации планов и программ развития муниципальных образований необходимо обеспечить проведения определенных мероприятий, в качестве примера можно назвать следующие: - Обеспечение правовых, финансово-экономических и иных гарантий развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, в том числе в ВМО Очаково-Матвеевское в г. Москве;

- Обеспечение эффективного распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в субъектах Российской федерации, в том числе и в ВМО Очаково-Матвеевское в г. Москве с учетом сохранения единства городского хозяйства;

- Создание условий для развития территориального общественного самоуправления, взаимодействия органов территориального общественного самоуправления с органами местного самоуправления по вопросам местного значения.

1. Европейская Хартия местного самоуправления // Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных актов. М., 1998. - 460 с.

2. Конституция Российской Федерации: (принята на всенар. голосовании 12 дек. 1993 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1994. - №1. - Ст. 1.

3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ [от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ] // Собр. законодательства Росс. Федерации -2003 г. - №40. - Ст. 3822.

4. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон [от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ] // Собр. законодательства Росс. Федерации -2002. - №24. - Ст. 2253.

5. О политических партиях: федер. закон [от 11.07.2001 №95-ФЗ] // Собрание законодательства РФ. - 2001. - №29. - Ст. 2950.

6. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон [от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ] // Собр. законодательства Росс. Федерации. -1999. - №42. - Ст. 5005.

7. ФЗ от 21.12.2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (ред. от 13.05.2008 г.) // СЗ РФ. - 2002. - №4. - Ст. 251.

8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон [от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. -1995. - №35. - Ст. 3506.

9. Закон города Москвы от 06 ноября 2002 г. №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (ред. от 12.03.2003 г.) // Вестник Мэра и Правительства Москвы. - 2002. - №55.

10. Закон города Москвы №53 от 25.10.2006 г. «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурно-оздоровительной и спортивной работы с населением по месту жительства» (ред. от 05.03. 2008 г.) // Ведомости Московской городской Думы. - 2006. - №11. - Ст. 274.

11. Багаутдинова Ю.Б., Малько А.В. Муниципально правовая политика: понятие и особенности. // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - №5. - 120 с.

12. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление.-М.: Гадарика, 2006. - 320 с.

13. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление. - М.:Проспект, 2007. - 560 с.

14. Гулидов П.В. Органы местного самоуправления, как одна из основных форм осуществления народовластия в системе местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - №7. -130 с.

15. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно - правовой модели. - М.: Статут. 2007. - 480 с.

16. Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов государственной власти субъектов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. - 2006. - №6. - 98 с.

17. Кокотов А.Н. Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. - М.:Юристъ, 2005. - 390 с.

18. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ/ Под ред. (Д.С. Велиева, В.В. Лысенко, Ю.В. Капитанец, М.А. Кулушева, М.В. Пресняков, С.Е. Чанов. - М.: Гадарика. -2005. - 456 с.

19. Курганская О.В. Понятие, виды органов местного самоуправления и их предназначение // CREDO NEW. - 2004. - №2. - 122 с.

20. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2006. - 440 с.

21. Муниципальное право России: Учебник / Под ред. А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин. - М.: Юристъ, 2005. - 410 с.

22. Муниципальное право России: Учебник для вузов / Под ред. проф. А.С. Прудникова, проф. А.М. Никитина. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2004. - 308 с.

23. Муниципальное право. Учебник для вузов/ Под ред Н.А. Игнатюк, А.А. Замотаев, А.В. Павлушкин. - М.:ЗАО Юстицинформ, 2005. - 478 с.

24. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. - М.: Норма, 2002. - 540 с.

25. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно - правовой модели. - М.: Статут, 2007. - 588 с.

26. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации /Под ред. В.И. Шкатуллы. - М.:ЗАО Юстицинформ. - 2005. - 390 с.

27. Сахипова А.Ф. Местное самоуправление башкир: историко-правовое исследование // История государства и права. - 2007. - №4. -112 с.

28. Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. - М.: Норма, 2004. - 420 с.

29. Соболева Л.Б. Место исполнительных органов власти местного самоуправления в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - №1. - 144 с.

30. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Гардарика, 2004. - 388 с.

31. Шутова Т. Псковский эксперимент: самоуправление как езда в незнаемое // Российская газета. -2006. -24 окт.

32. Ярошенко А.А. Проблемы реформы организации системы органов местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - №7. - 140 с.

Размещено на .ru