Периодизация развития системы центрального управления государством. Историко-правовой анализ особенностей функционирования органов власти в разные периоды. Классификация и структура приказной системы в РФ. Особенности бюрократии и делопроизводства.
Аннотация к работе
Условно процесс формирования приказов можно представить следующей схемой: Во второй половине XVI века приказными становятся почти все отрасли государственного управления. Данное обстоятельство объясняет относительно длительный процесс формирования приказов как системы центрального управления на протяжении более чем полувека: с появления первых приказов в конце XV века до административных преобразований 50-х годов XVI века. В чем сходятся все исследователи, так это в описании структуры приказной системы, которую схематически можно представить следующим образом: царь, Боярская дума, Приказы (судья, дьяки, подьячие: старшие («с припиской», «со справой»), средние, младшие, не верстанные, остальные служащие: объезжие и кабацкие головы, сторожа, приставы, воеводы, местное самоуправление, приказные избы). Ордин-Нащокин также возглавлял пять приказов (Посольский и Малороссийский приказы, Нижегородскую, Владимирскую и Галицкую четверти). Находясь в приказах более долгое время, чем приказные судьи, они были истинными знатоками специфики дел данного приказа.Приказы, будучи органами центрального управления в XVI-XVII веках, находились под жестким контролем со стороны вышестоящих органов государственной власти. Количество приказов и беспорядочное разграничение в них ведомств затрудняли контроль за направлением их деятельности: возникали даже случаи, когда само правительство не знало, в какой приказ определить необычное дело, в результате чего учреждало для него новый приказ. Компетенции этих приказов уточнялась, в результате чего появлялось большое количество предписаний, в каком случае какой приказ что должен делать, и в какую инстанцию человек должен обращаться в той или иной ситуации. Фактически, изменение приказной системы начинается 30 января 1699 года, с момента издания Петром I двух указов: “Об учреждении бурмистрской палаты для ведомства всяких расправных дел между гостями и посадскими людьми для управления казенными сборами и градскими повинностями об исключении гостей и посадских людей из ведомств воевод и приказов” и “Об учреждении в городах земских изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми для управления казенными с них сборами и градскими повинностями и об исключении торговых и посадских людей из ведомства воевод и приказов. В первом указе говорится, что “ведомы они, гости и купецкие, и промышленные люди, и купецкими и росправными всякими делами и его, великого государя, окладными доходами и иными сборами в розных приказах, и известно… учинилось, что им … во многих их приказных волокитах и от приказных чинов от людей в торгах их и во всяких промыслах чинятся им большие убытки и разоренье … а иные от них оскудели … (и для того, чтобы этого не было впредь) … от тех их нужд быть им всегда свободными” а царю доимки все собрать и отныне “… гостей и готиные сотни и всех московских сотен и слобод посадских и купецких и промышленных людей и чернослободцев в приказах судьям и приказным людем, где они наперед сего судом и всякими росправными и челобитчиковыми и купецкими делами и службами и всякими поборами были ведомы: ныне и впредь в тех приказех не ведать;… их … во всех... делех и соборах … ведать у бурмистров”… Таким образом, фактически, большая часть приказов теряет свои основные функции (ведение по всем делам гостей, гостиные сотни, чернослободцев, промышленных людей, посадских и купцов) которые передаются новым чиновникам.
Введение
Изучение систем центрального управления предшествующих эпох имеет важное значение для понимания особенностей эволюции государственного механизма.
Научный анализ наиболее существенных этапов их развития способствует уяснению закономерностей государственно-правового развития в целом, поэтому исследование общего и индивидуального в системах органов государственной власти на разных этапах исторического развития государства является одной из важнейших задач историко-правовой науки.
Анализ исторических особенностей функционирования органов государственной власти имеет особое значение в современных условиях на этапе проведения реформ, становления и адаптации механизма государства современной России.
Вышеизложенное определяет актуальность темы исследования.
Эпоха формирования единого Российского государства в конце XV века вплоть до конца XVII века является ключевой в развитии Российской государственности и остается важнейшим объектом исследований. Изучение системы приказного управления выступает здесь составной частью этого направления в историко-правовой науке.
Отечественная историческая наука в различные периоды уделяла внимание изучению приказной системы управления в России.
Значительный вклад в изучение приказного строя в начале ХХ века внесли работы И.И. Вернера, С.Б. Веселовского, В.О. Ключевского, Н.П. Лихачева, С.М. Соловьева и др.
Большинство высказывало мнение о формировании приказной системы управления в конце XV века, расходясь между собой в вопросах о путях создания приказов, критериях их институционализации и т. д.
В советское время традиции в изучении системы управления конца XV-XVII веков были продолжены А.А. Зиминым, которым была сформулирована точка зрения о трехэтапном процессе формирования приказов с конца XV до середины XVI века. В 60-х гг. концепция А.А. Зимина была детализирована и развита в работе А.К. Леонтьева, полагавшего, что появление первых приказов следует относить к 20-м годам XVI века, а становление системы приказного управления в целом - к середине XVI века. Концепция А.А. Зимина и А.К. Леонтьева и в настоящее время остается наиболее признанной среди исследователей.
Объект исследования - приказная система управления в структуре органов государственной власти России в XV-XVII веках.
Предмет исследования - процесс формирования приказной системы управления в структуре органов государственной власти России в XV-XVII веках.
Цель исследования - анализ формирования и эволюции приказной системы управления в России в XV-XVII веках.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи: - изучить причины возникновения приказной системы управления в России;
- рассмотреть процесс формирования приказов в России;
- изучить классификацию и структуру приказов;
- выявить особенности приказной бюрократии;
- исследовать приказное делопроизводство.
Гипотезой исследования является предположение, что создание приказов являлось важным шагом в процессе централизации государственного аппарата в России, что приказы были прототипом современных министерств.
Структура курсовой работы подчинена логике исследований и состоит из введения, трех разделов, включающих в себя параграфы, заключения и списка использованной литературы.
1. Причины возникновения приказов и этапы их формирования
Образование единого Русского государства принято относить к концу XV века и связывать с именем Ивана III, в 1485 году принявшего официальный титул «великого князя всея Руси».
Создание единого государства потребовало формирования соответствующего аппарата государственного управления, необходимого для регулирования хозяйственной и политической жизни государства, качественных изменений системы государственного управления.
Первое упоминание приказов обнаруживается в источниках с конца XV века, однако процесс образования собственно приказной системы управления был длительным.
Первоначально, в конце XV - начале XVI века общегосударственными органами управления являлись выросшие из дворцово-вотчинной системы управления Дворец и Казна. Дворец управлял землями великого князя, Казна ведала финансами, государственной печатью и архивом. В их недрах постепенно появляются специальные учреждения - «пути», отвечавшие за отдельные группы дел и возглавлявшиеся путными боярами. Позднее они и стали именоваться приказами. В начале XVI века функционировало уже не менее 10 приказов. Их деятельность распространялась на всю территорию государства. Для управления присоединенными к Москве землями с конца XV века создавались «областные» дворцы - Тверской, Новгородский, Рязанский и др. Процесс формирования приказной системы государственного управления растянулся на несколько десятилетий и занял всю первую половину XVI века.
Большинство приказов выросло из Дворца и Казны в связи с разрастанием их функций. Создавались они по мере надобности, часто без точного определения компетенции, порядка организации и деятельности. Складывание приказа как государственного учреждения прошло несколько этапов. Первоначально осуществление отдельных функций единого Русского государства поручалось боярам, а также неродовитым, но грамотным чиновникам - дьякам. Постепенно эти нерегулярные, разовые поручения, то есть приказы в буквальном смысле слова, приобретали постоянный характер, превращаясь в «пути» - своеобразные отрасли управления. Стоявшие во главе «путей» бояре именовались путными.
С расширением круга задач путным боярам давались «для письма» чиновники - дьяки и подьячие. Так появлялись канцелярии - «избы». На последнем этапе примерно к середине XVI века возникают постоянно действующие государственные органы, имеющие свою компетенцию, штат, «избу» (канцелярию), самостоятельные структурные подразделения. За ними закрепилось название приказов. Условно процесс формирования приказов можно представить следующей схемой:
Во второй половине XVI века приказными становятся почти все отрасли государственного управления.
На протяжении конца XV-XVII веков приказная система управления являлась важной составной частью механизма государства. Определение «приказное управление» акцентирует внимание на конкретно-исторических особенностях центрального управления конца XV-XVII веков. Они имеют важное значение в сравнении с иными системами центрального управления, например, более раннего или позднего периода истории России. В этом случае отличительные черты приказного управления будут, прежде всего, характеризовать особенности механизма государства конца XV-XVII веков.
Появление первых приказов было вызвано распоряжениями монарха Ивана III. В равной мере это относится и к дальнейшей эволюции приказного строя управления. Основная причина появления новых органов государственной власти и трансформации старой системы управления заключалась в изменении условий общественной и государственной жизни, происшедших в последней четверти XV века в связи с созданием единого русского государства.
Необходимость эффективного управления повлекла за собой изменения в структуре органов государственного управления. Указанные изменения не были итогом целенаправленной политики по реформированию механизма государства.
Новые ведомства возникали по мере необходимости и в формах наиболее целесообразных в конкретных исторических условиях.
В условиях партикуляризма как характерной черты средневекового права это не обязательно означало унификацию органов и принципов управления. Данное обстоятельство объясняет относительно длительный процесс формирования приказов как системы центрального управления на протяжении более чем полувека: с появления первых приказов в конце XV века до административных преобразований 50-х годов XVI века.
В целом система органов государственного управления в этот период выглядит следующим образом:
Однако в этот период управление не составляло стройной системы и строилось на системе «поручений» - какой-либо круг дел передавался в ведение определенного лица по степени близости и доверия к нему великого князя. В отдельных случаях в ведении одного лица оказывалось несколько ведомств. С другой стороны, нередко в управлении одного ведомства одновременно участвовало несколько разных учреждений, что приводило к смешению их функций и неразберихе.
Особенности приказов как органов государственной власти XVI-XVII веков заключались, в том, что уже в то время они функционировали в соответствии со следующими бюрократическими принципами: 1) должностные лица приносили присягу и должны были лично исполнять обязанности;
2) существовал порядок продвижения по службе;
3) велась подготовка кадров служащих приказов;
4) существовал единый порядок подготовки и рассмотрения дел;
5) в приказах было развитое делопроизводство;
6) существовала специализация структурных подразделений приказа и отдельных должностных лиц на выполнение определенных функций;
7) за исполнение должностных обязанностей было предусмотрено частичное государственное обеспечение.
Многие из указанных принципов, лежали в основе деятельности приказов уже в XVI веке, но наибольшее значение они приобрели лишь в XVII веке, в эпоху расцвета приказного управления.
2. Структура и состав приказов, порядок работы, делопроизводство
2.1 Структура и состав приказов
Общее количество приказов, существовавших в Русском государстве, точно не известно, разные исследователи называют различные цифры, в частности, в XVII веке, в период расцвета приказной системы в России, упоминается от 40 до 80 приказов. В чем сходятся все исследователи, так это в описании структуры приказной системы, которую схематически можно представить следующим образом: царь, Боярская дума, Приказы (судья, дьяки, подьячие: старшие («с припиской», «со справой»), средние, младшие, не верстанные, остальные служащие: объезжие и кабацкие головы, сторожа, приставы, воеводы, местное самоуправление, приказные избы).
Особенность внутренней структуры приказов определялась их компетенцией и широтой деятельности, от чего зависели и размеры приказных штатов. Наиболее крупное деление было присуще большим приказным учреждениям, подразделяющимся на столы, которые, в свою очередь, дробились на повытья, создававшиеся, в основном, по территориальному признаку. Например, в Разрядном и Пометном приказах было по 9 столов. Столы Поместного приказа были разделены на 40 повытий. Столы возглавлялись дьяками, повытья - старшими подьячими. Некоторые приказы делились только на повытья.
Столы носили названия по роду деятельности (например, в Разрядном приказе - денежный, приказный), по территориям (там же Московский, Владимирский и пр.), по подведомственным территориям и фамилиям старших подьячих.
Повытья в составе столов не были устойчивыми структурными единицами и, как правило, не имели определенных названий. Иногда они получали порядковый номер (повытье первое, второе и т. д.) или наименование по фамилии стоявшего во главе их подьячего.
Некоторые приказы имели «черные палаты», «тюремные избы», где помещались арестанты. Например, в Константино-Елинской башне Кремля была устроена «пыточная» с «застенком», где велись расследования по делам Разбойного и Земского приказов.
В Китайгороде, близ Варварских ворот, находился Тюремный двор, большая тюрьма с несколькими отделениями - «избами» (Холопьей, Разбойной, Опальной, Женской, Бражной), где содержалось до 1000 заключенных.
В отличие от приказов, как центральных органов управления, особенностью структуры приказных изб, местных приказных учреждений, было то, что в них не было двух частного деления (т. е., деления на столы, а столов на повытья), а также далеко не во всех учреждениях было и одночастное деление на столы.
Это объясняется, прежде всего, малочисленностью подавляющего большинства местных приказных учреждений. Столы имелись в крупных и частью средних по размерам приказных штатов избах. Они всегда образовывались только по функциональным признакам, соответствовавшим основным отраслям местного управления.
Важной особенностью приказной системы управления является крайняя пестрота и неопределенность функций приказов. Почти каждый приказ XVI-XVII веков выполнял не только функции управления, в его ведении находились также определенные территории (волости, города, селения), налоги с которых поступали на содержание приказа и осуществление его задач, а также судебное производство.
Штат приказов достаточно сильно варьировался в зависимости от компетенции каждого ведомства, однако можно проследить основы внутренней иерархии, общие для всех приказов.
Так, во главе каждого приказа стоял начальник, именовавшийся, как правило, судьей. Иногда возглавлявшее приказ лицо носило специальное наименование - казначей, печатник, дворецкий и т. д.
Судьи приказов назначались из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян и думных дьяков. Широкое распространение получила практика, когда одно и то же лицо одновременно возглавляло несколько приказов. Например, наставник и воспитатель царя Алексея Михайловича, боярин Б.И. Морозов, был судьей сразу в пяти приказах: Стрелецком, Большой казны, Аптекарском и Новой четверти (последний приказ заведовал кабацким делом и кабацкими сборами).
После отставки Морозова в 1648 году все эти пять приказов оказались под управлением царского тестя И.Д. Милославского. Крупнейший дипломат второй половины XVII века А.Л. Ордин-Нащокин также возглавлял пять приказов (Посольский и Малороссийский приказы, Нижегородскую, Владимирскую и Галицкую четверти).
Развитие приказной системы породило обширное бумажное делопроизводство, что, в свою очередь, востребовало людей, обладающих опытом канцелярской работы. Поскольку судьи приказов такого опыта порой не имели, то в помощники им назначались дьяки. Число дьяков в приказах зависело от значения того или иного приказа. Дьяки комплектовались из родового дворянства, верхушки посада и даже из лиц духовного звания. Дьяки были, по сути, профессиональными чиновниками и фактически вершили дела в приказах. За свою службу они «верстались» (награждались) поместным окладом до 600 четвертей земли и получали денежное вознаграждение до 240 рублей в год.
Дьякам в приказах подчинялись канцелярские служители - подьячие. В зависимости от выслуги лет производилось деление приказных подьячих на «старых», «средней статьи» и «молодых». Начинающий подьячий несколько лет служил «неверстанно», то есть без жалованья, на одни лишь «приношения» просителей, и именовался соответственно «неверстанным». Затем его «верстали» небольшим денежным окладом - 1-5 рублей в год, и возводили в ранг «верстанных». Кормление за счет посетителей приказов приводило к тому, что число «неверстанных» подьячих было не меньшим, чем число подьячих, состоявших на государственном жаловании. Средний подьячий получал несколько больший оклад. Подьячий мог выслужиться до старшего подьячего, которому полагалось годовое денежное жалованье 60-65 рублей. Кроме приказных подьячих, были площадные подьячие, сидевшие в Москве в палатке на Ивановской площади, а в других городах - на торговой площади. Они не являлись государственными служащими, но, по выражению того времени, «кормились пером», то есть сочиняли челобитные и выступали ходатаями по частным делам.
Приказная работа была основной обязанностью всей приказной группы и являлась тем ядром, вокруг которого складывалась служба гражданская, как особая отрасль государственной службы. Особенностью приказной работы в целом было ее крайнее многообразие, что соответствовало деятельности государственного аппарата в период нечеткого разделения отдельных функций управления.
Основные группы вопросов, с которыми сталкивались в своей работе приказные люди центральных и местных учреждений, были связаны с судебными, административными и финансовыми сторонами их деятельности. При этом каждая из приказных групп занимала особое место в решении этих вопросов. Приказные обязанности думных дьяков распадались на две части: деятельность в Боярской думе и в приказах. В первом случае думные дьяки являлись докладчиками по делам приказов, записывали и формулировали царские указы и решения Думы. В их обязанности входило также объявление о повышении в чинах представителей высшей знати. Важное место они занимали и в работе комиссий по местническим спорам.
Помимо этого думные дьяки исполняли обязанности судей в важнейших приказах государства: Посольском и Разрядном. Функция их была в основном распорядительной: они санкционировали пересылку денег в другие ведомства, выдачу жалования и т. д.
Во второй половине XVII века, с ростом количества думных дьяков и падением их значения в государственном управлении, роль их в приказах несколько понижается. Они реже назначаются самостоятельными главами учреждений, а некоторые по характеру обязанностей превращаются в товарищей судей и воевод, чем сравниваются с приказными дьяками. Вместе с тем деятельность думных дьяков в приказах только условно может рассматриваться как «приказная работа», так как она скорее приближается к почетной судейской службе.
Круг служебных обязанностей приказных дьяков был иным. Находясь в приказах более долгое время, чем приказные судьи, они были истинными знатоками специфики дел данного приказа. Перемещаясь же из приказа в приказ, они приобретали большой опыт гражданской службы в целом. Они готовили и предопределяли решения по важнейшим возникавшим в приказах вопросам судебного и административного характера. Однако, функции дьяков не выходили изпод контроля глав приказов.
Главной функцией дьяков были ведение финансовых вопросов и контроль за деятельностью подьячих: они должны были проверять наиболее важные исходящие документы и имели право “приписывать” память в другие равностоящие учреждения, а также грамоты на места или отписки из приказных изб в Москву. Дьякам обычно принадлежали пометы на документах. Иногда дьякам поручались специальные задания по вопросам, входившим в компетенцию приказа, например, надзор за строительством.
Промежуточное место в приказах между дьяками и подьячими занимала деятельность подьячих с приписью. Название происходило от того, что они имели право “приписывать”, то есть подписывать по листам исходившие из данного учреждения документы, что выражало значительную административную самостоятельность этой группы и приближало ее по кругу обязанностей к дьячеству.
На протяжении всего века подьячие с приписью управляли житными столами приказов и изб. Однако этим их роль не исчерпывалась. Они находились почти во всех приказах. Основную массу подьячих с приписью составляли все представители высшей квалификационной группы - старые подьячие. Приписные подьячие в приказах с судейской или дьяческой верхушкой находились во главе повытий или столов. Они распределяли работу между подьячими и занимались проверкой исполнения наиболее ответственных работ. Сами они подготавливали черновики исходящих документов. В руках приписных подьячих находилась основная часть финансовой деятельности приказов - ведение приходно-расходных книг, хранение казны, конкретные выплаты из нее и т. д.
Обязанности подьячих с приписью на местах были более однородны и сводились по существу к подмене функций городовых дьяков, которые имелись в приказных избах далеко не повсеместно. Там на них падала в основном финансовая отчетность перед приказами. Они должны были составлять ежегодные сметные списки с полным отчетом о приходе и расходе средств.
Меньше данных собрано о работе приказных подьячих “со справой”. Обязанность «справливать», то есть заверять своей подписью на обороте или в конце документа его правильность, свидетельствовала о техническом характере их деятельности. Эта группа подчинялась старым подьячим с приписью. По-видимому, именно подьячие со справой были основной исполнительной силой приказов. Им поручалось составление выписок по делам, изготовление черновиков и чистовиков отпусков, ведение книг приказов и т. д.
В какой-то мере они ведали и работой молодых подьячих, которые выполняли под их руководством конкретные задания. Однако руководство это было весьма ограниченным. Значительно более важное место занимали справные подьячие в жизни приказных изб.
Неверстанные подьячие брались в приказ без жалования для того, чтобы они присматривались к делам, знакомились со спецификой внутри приказной работы данного учреждения, то есть проходили своего рода стажировку. Молодые и средние подьячие являлись основными исполнителями внутри приказной работы, они выполняли роль переписчиков, составляли справки по текущим делам, а также отправлялись участниками посольств и гонцами в зарубежные посылки. Старые подьячие стояли во главе повытий, своего рода отделов, ведавших сношениями с определенными странами, а также рядом других дел (иностранная почта, надзор за иностранцами, толмачами, переводчиками, сбором полоняничных денег и др.). Помимо приказной службы все перечисленные чины должны были нести государеву службу, то есть в случае необходимости выступать на защиту города, в котором они находились.
Основная служба приказных людей имела специфический характер, так как по содержанию она все более смыкалась с приказной работой, отличаясь от нее в основном местом. Она может быть разделена на 3 части: полковую, посольскую и придворную.
Полковая служба в меньшей степени касалась думного дьячества, которое находилось при полках только во время пребывания на арене военных действий царя и боярской думы.
Дьяки же выступали в качестве воеводских товарищей и в качестве руководителей походных полковых шатров. Военные столкновения для них были случайностью. Подьячие бывали иногда хранителями оружия и ценностей. Во второй половине века временная полковая служба стала обычной для подьячих центральных и местных приказных учреждений.
Посольская служба заключалась в присутствии на приемах и проводах послов. К полковой и посольской службам примыкали так называемые «посылки», то есть участие в работе временных учреждений на местах, создававшихся для выполнения различных правительственных заданий. Думные дьяки почти не принимали участия в подобных делах, иногда для этого использовали приказных дьяков, а чаще всего - подьячих. При этом большинство из них были заняты в работе писцовых комиссий.
Были и другие виды служебной деятельности, присущие только московским приказным людям. К ним относились службы в объездах по городу и участие в дворцовых церемониях. В объездах обязательно участвовали вместе с объезжими головами дьяки и подьячие приказов. Включение их в объезды было связано с тем, что они по мере необходимости вели записи о происшествиях и другую документацию. Разница между обязанностями дьяков и подьячих состояла только в районе объезда.
Обязательной для московских приказных людей являлась дворцовая служба, то есть участие в разного рода дворцовых церемониях, парадных обедах и др. Особенно сильно были с этим связаны близкие ко двору думные дьяки. К дворцовой службе следует отнести и участие московских приказных людей в торжественных встречах и проводах приезжавших в столицу иностранных послов, к которым привлекались все служилые чины, начиная со стольников. Для приведения в исполнение различных распоряжений в составе приказов существовали особые должности: толмачи, трубники, недельщики и др.
В их обязанности входило, в том числе, доставление переписки приказов по принадлежности, вызов в суд участников судебной тяжбы и т. д.
Технический персонал приказов включал также должности «сторожей» и «приставов». Сторожа были наемными работниками, в их должностные обязанности входило обеспечение сохранности помещения приказа. Приставы же, как должностные лица административно-полицейского аппарата, занимались непосредственно исполнением административных и судебных решений приказов.
На местах в ведении приказов стояли воеводы, управлявшие территориями и выполнявшие предписания центральных властей. Воеводы имели свою «местную канцелярию» - приказную избу - и помощников: «меньших» воевод и дьяков. В приказной избе хранилась государственная городская печать, денежные суммы, и велось делопроизводство.
Исполнение должностных обязанностей в органах государственной власти требует определенной подготовки. Приказы в этом отношении не стали исключением. Работа в ряде приказов требовала определенного объема узкоспециальных знаний, поэтому в XVII веке в специальных «школах» при приказах стала осуществляться профессиональная подготовка приказных специалистов. Специфика данных учебных заведений заключалась в том, что основные кадры подьячих проходили в них не только специальную, но и начальную подготовку, обучение в них велось без специальной программы, деления на классы, наборы осуществлялись по мере необходимости.
Особое внимание, уделявшееся в приказах технике письма, приемам ведения документации, было обусловлено характером работы будущих служащих приказов.
2.2 Приказное делопроизводство
Приказы и приказные избы представляли собой одновременно и присутствие, и канцелярию, и архив. Общий порядок прохождения и рассмотрения дел в приказе был следующим.
При поступлении в приказ челобитной от частного лица документ направляли дьяку, рассматривавшему права данного лица на обращение в приказ по данному вопросу. При положительном решении дьяк ставил подпись на обороте челобитной (иска, жалобы) и писал фамилию «старого» подьячего, которому надлежало оформить и подготовить дело к рассмотрению по существу требований. «Старый» подьячий, рассмотрев существо требования, давал непосредственные указания своим подчиненным о проведении определенных действий: наведении справок, подготовки конкретных выписок из книг и других документов, необходимости отправления «памятей» в другие приказы и т. д.
После того, как «старый» подьячий решал, что дело полностью подготовлено к рассмотрению, дело поступало дьяку. Последний, соглашаясь с мнением подьячего о готовности дела, ставил помету «к вершенью», если дьяк приходил к мнению о необходимости дополнительной работы с делом, он ставил помету «к розыску». Дела с пометами «к вершенью» в определенные дни поступали на рассмотрение судей приказа. Дьяк устанавливал очередность рассмотрения дел, он же давал необходимые пояснения по существу дела и рекомендации по его решению. Окончательное решение дела зависало от судей, однако резолюции о решении проставлялись дьяком от имени судей.
Руководители приказов - судьи и приближенные к ним лица, участвовавшие в принятии решений, не ставили своих подписей на документах. Это входило в обязанность дьяка, отвечавшего за ведение делопроизводства приказа: «а на всех делах закрепляют и помечают думные дьяки, а царь и бояре ни к каким делам руки не прикладывают, для того устроены они, думные дьяки». Царь и бояре собственноручно подписывались только на договорных грамотах, заключаемых с другими государствами. Подпись, или «припись», дьяка была весьма своеобразна: если документ состоял из нескольких листов, дьяк «приписывал» документ на каждой склейке, проставляя по одному слогу своей фамилии на каждой склейке, чтобы буквы захватывали оба листа, что было узаконено Судебником 1550 года. Это предохраняло документ от фальсификации и подлога.
Сам процесс приказного делопроизводства шел по старинке, следуя старым привычным обычаям. Документы обычно размещались на столах, на скамьях, особо ценные - в сундуках-ларях в тех же помещениях, где велась текущая работа и прием посетителей.
В XV веке дорогостоящий пергамент, на котором ранее составлялись документы, вытеснила бумага, которую первоначально также привозили из западноевропейских стран, а во второй половине XVII века появилась своя бумага, отечественная. Первую бумажную “мельницу” (фабрику) построили на реке Пахре по приказу патриарха Никона, затем в Москве на реке Яузе. Писали самодельными чернилами.
Сочетание железистых чернил и тряпичной бумаги делало текст особенно стойким, он почти не выцветал, поэтому документы этого периода, хранящиеся в архивах, достаточно хорошо читаются. Инструментами письма служили гусиные перья, затачиваемые особым образом перочинным ножом. Лучшими, как отмечают исследователи, считались перья из левого крыла гуся, а сама очинка требовала значительного уменья. Написанный текст посыпался мелким кварцевым песком. Московские приказы пользовались песком, привозимым с Воробьевых гор, который считался особенно светлым и чистым. С появлением так называемой скорописи (начертание округлых букв и использование графических сокращений слов и частей слов с вынесением их над строкой) свободно читать такие тексты стало довольно сложно, требовались знания и навыки.
В делопроизводстве приказов продолжала использоваться весьма специфическая форма документа - столбец (столп, столпик), то есть свиток из подклеенных друг к другу узких листов бумаги. Важные государственные акты могли иметь особенно большие размеры. Составные части столпа назывались “поставами”. Такое же название получили и сами места склейки листов. Столбец являлся фактически не одним документом, а включал всю совокупность документов дела.
Текст в столбцах писался только с одной стороны, оборотная же использовалась лишь для проставления помет, резолюции или адреса. Документы хранились свернутыми в свиток или рулон, для особо важных документов изготавливались специальные футляры, но чаще они хранились просто в ларях, или сундуках.
Такая форма документа была неудобной, поскольку много времени уходило на развертывание и свертывание столбца при поиске необходимых сведений. Сама склейка была недостаточно прочной, что приводило к ветшанию и износу документа. Форма делопроизводства была отменена Петром I. В период правления Петра I наряду со формой документа в приказах зародилась и начала применяться тетрадная форма. Тетрадью назывался лист бумаги, сложенный вдвое.
Тетради собирались вместе, переплетались по мере необходимости и составляли книги. В форме книг велись списки, финансовые, учетные, регистрационные записи и др. Известно огромное количество разновидностей книг - более трехсот. Это - ужинные, умолотные, денежные и другие книги. Но основной формой документа все-таки оставался столбец, включавший все “производство” по тому или иному вопросу, начиная с инициативного документа (челобитной, памяти), включая все промежуточные документы (справки, выписки из других дел) и заканчивая документом, содержавшим решение. Остальные бумаги, не сформированные в столбцы, тетради или в книги, сгруппировывались в связки, где нередко оказывались самые разнообразные документы.
Видовой состав документов приказного делопроизводства был довольно однообразным. Все существовавшие в этот период документы группируются в следующие основные виды: грамоты (царские указы или указные грамоты), приговоры, наказы, отписки, доклады, памяти, челобитные. Однако внутри каждого вида существовало множество разновидностей.
Важнейшим признаком официального документа является его формуляр - совокупность устойчивых информационных элементов (реквизитов, языковых формул) документа, расположенных в определенной последовательности, специфической для каждого вида документа.
В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделилось из текста, то есть обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и др., и собственно содержание документа составляли один сплошной текст. Как правило, документ начинался с обращения, даты или обозначения автора и адресата документа.
В заключительной части указной грамоты обозначалась дата ее составления и место, где она была написана.
Анализируя формуляр документов приказного периода, можно отметить наличие устойчивых форм, образцов, по которым совершалось делопроизводство.
В частности, по единому образцу писались наказы воеводам из приказов, включавшие следующие части: - вступление в должность нового воеводы, порядок приема должности от прежнего воеводы;
- постановления о финансовом управлении;
- отношение воеводы к местному обществу и выборным должностям;
- постановления о полицейской деятельности воеводы;
- определение военных обязанностей воеводы, правила его отношения к иноземцам.
Таким образом приказы, как органы государственной власти, уже в XVI-XVII веках функционировали в соответствии с некоторыми бюрократическими принципами, а именно: - должностные лица приносили присягу и имели круг личных обязанностей;
- существовал порядок продвижения по службе;
- осуществлялась специальная подготовка кадрового аппарата приказов;
- сложился единый порядок подготовки и рассмотрения дел;
- в приказах было развитое делопроизводство;
- существовала специализация структурных подразделений приказа и отдельных должностных лиц на выполнение определенных функций;
- за исполнение должностных обязанностей было предусмотрено частичное государственное обеспечение.
Многие из указанных принципов, составляя основу деятельности приказов уже в XVI веке, наибольшее значение приобрели лишь в XVII веке, когда, в том числе, стали приниматься некоторые меры для упорядочивания делопроизводства, были составлены отдельные законодательные акты о порядке документирования и составления частных актов.
3. Группы приказов, их полномочия
Со времен образования единого государства в области управления Россия шла по пути бюрократической централизации. В середине XVI века уже существуют постоянно действующие приказы со своими штатами, внутренней структурой и специальным делопроизводством.
В XVII веке приказная система стала гораздо более разветвленной и громоздкой, чем в предыдущем столетии. С расширением территории, усложнением и оживлением государственной жизни число центральных ведомств быстро росло. В XVII веке существовало до 80 приказов, но постоянных - вдвое меньше, остальные возникали по мере надобности и, просуществовав год - другой, исчезали.
Между приказами отсутствовало четкое разделение функций. Одни ведали какой-либо отраслью управления в масштабе всей страны. Другие могли заниматься теми же делами на определенной территории.
Чересполосица, запутанность в приказном управлении сильно мешали делу. Приказы, с одной стороны, полностью подчинялись царю и Боярской думе, не имели никакой самостоятельности в решении дел, с другой - давили, как пресс, на органы местного, в том числе и особенно выборного управления. Хотя формально каждый приказ ведал определенным кругом вопросов, фактически строгого разграничения компетенции между ними не существовало. Насчитывалось до 15 приказов по военному управлению, не менее 10 по государственному хозяйству и до 13 по дворцовому ведомству.
Поскольку сфера деятельности многих приказов совпадала, ни одному исследователю еще не удалось составить удовлетворительную классификацию этих учреждений. С большой дозой условности можно подразделить приказы на: 1) отраслевые;
2) территориальные;
3) дворцовые.
В свою очередь отраслевые приказы можно подразделить на: а) сословные;
б) военные;
в) судебно-полицейские;
г) финансовые.
Общегосударственными приказами в полном смысле слова являлись всего несколько приказов, и в их числе Посольский, который «ведал дела всех окрестных государств», Ямской, ведавший почтовой службой на территории всего государства. Посольский приказ поначалу являлся всего лишь исполнительным органом или своего рода канцелярией, оформлявший решения Боярской думы по делам, связанным с дипломатическими отношениями. В дальнейшем этот приказ превратился в самостоятельное и влиятельное учреждение. Приказу был подведомственен дипломатический состав: великие послы, легкие послы, посланцы, гонцы. В штате Посольского приказа состояли толмачи (переводчики), приставы, золотописцы для украшения дипломатических грамот.
Ряд приказов занимался делами отдельных сословий. Важнейшими считались Разрядный приказ, заведовал распределением и назначением служилых людей «по отечеству» и Поместный приказ, наделявший дворян поместьями. Разрядный приказ был самым большим, здес
Вывод
Завершая работу, можно прийти к определенным выводам.
Формирование приказов начинается в конце XV века. Этот период характеризуется крупными изменениями в структуре органов государственной власти, обусловленными новыми условиями жизни государства и общества: за счет присоединения ранее независимых княжеств и земель значительно увеличивается территория государства с центром в Москве. Изменения в структуре управления в конце XV века не были итогом целенаправленной политики.
Новые ведомства возникали по мере необходимости с целью обеспечить эффективность управления и в формах наиболее целесообразных в конкретных исторических условиях.
Источниками правового обеспечения деятельности приказов были нормативно-правовые акты, распоряжения монарха, приказная практика и правовые обычаи.
Приказы, будучи органами центрального управления в XVI-XVII веках, находились под жестким контролем со стороны вышестоящих органов государственной власти. В полной мере обладая исполнительной функцией, приказы были фактически ограничены царем и/или Боярской думой в своей распорядительной деятельности.
Особенностью приказов как органов государственной власти являлось наделение их судебными полномочиями, территориальной компетенцией.
Специфика приказов как системы органов государственной власти заключалась в отсутствии четкого разграничения компетенции, она определялась исключительно распоряжениями царя и Боярской думы.
Происходила централизация аппарата управления. Количество приказов и беспорядочное разграничение в них ведомств затрудняли контроль за направлением их деятельности: возникали даже случаи, когда само правительство не знало, в какой приказ определить необычное дело, в результате чего учреждало для него новый приказ. Отсюда возникла потребность стянуть слишком раздробленное центральное управление. Его сосредоточивали двумя способами: или подчиняли одному начальнику несколько средних по ведомствам приказов, или несколько приказов сливали, в одно учреждение. В первом случае группе приказов сообщалось одно руководство и направление, во втором нескольким приказам сообщалась одинаковая организация.
Система приказов была очень сложной многоступенчатой структурой. Можно полагать, что в начале XVII века эта структура функционировала с небольшими сбоями, в результате чего стали образовываться новые приказы. Чем больше появлялось учреждений, тем, по идее, меньше у каждого из них было функций. Но приказы отпочковывались и росли, компетенция каждого из них росла, и рос штат их обслуживавший. Функции же, которые должны были переходить от «основного» приказа к вновь образованному, никуда полностью не переходили. Получалось, что несколько инстанций, занимается одними и теми же вопросами. Компетенции этих приказов уточнялась, в результате чего появлялось большое количество предписаний, в каком случае какой приказ что должен делать, и в какую инстанцию человек должен обращаться в той или иной ситуации.
В целом, в приказной период постепенно создается система делопроизводства центральных и местных учреждений, складываются кадры делопроизводственных служащих, создаются устойчивые формы документов и приемы их составления. Однако государство, действуя отрывочными и частными мерами, не сознавая общих административных правил, не могло еще ввести систематического порядка в организацию учреждений и их делопроизводство. Только с середины XVII века принимаются некоторые меры для наведения порядка в делопроизводстве.
Фактически, изменение приказной системы начинается 30 января 1699 года, с момента издания Петром I двух указов: “Об учреждении бурмистрской палаты для ведомства всяких расправных дел между гостями и посадскими людьми для управления казенными сборами и градскими повинностями об исключении гостей и посадских людей из ведомств воевод и приказов” и “Об учреждении в городах земских изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми для управления казенными с них сборами и градскими повинностями и об исключении торговых и посадских людей из ведомства воевод и приказов.
Эти указы фактически начинают изменения приказной системы, которые потом привели к организации коллегий и, позже, к отмиранию приказов. В первом указе говорится, что “ведомы они, гости и купецкие, и промышленные люди, и купецкими и росправными всякими делами и его, великого государя, окладными доходами и иными сборами в розных приказах, и известно… учинилось, что им … во многих их приказных волокитах и от приказных чинов от людей в торгах их и во всяких промыслах чинятся им большие убытки и разоренье … а иные от них оскудели … (и для того, чтобы этого не было впредь) … от тех их нужд быть им всегда свободными” а царю доимки все собрать и отныне “… гостей и готиные сотни и всех московских сотен и слобод посадских и купецких и промышленных людей и чернослободцев в приказах судьям и приказным людем, где они наперед сего судом и всякими росправными и челобитчиковыми и купецкими делами и службами и всякими поборами были ведомы: ныне и впредь в тех приказех не ведать;… их … во всех... делех и соборах … ведать у бурмистров”… Таким образом, фактически, большая часть приказов теряет свои основные функции (ведение по всем делам гостей, гостиные сотни, чернослободцев, промышленных людей, посадских и купцов) которые передаются новым чиновникам. При этом приказы должны передать туда все старые дела по перечисленным вопросам и сдать отчеты о том, что уже сделано. То же сделано и по отношению к органам местного управления: во втором указе говорится, что отныне “посадские и всякие купецкие и промышленные и уездные люди” должны выйти из ведомства воевод и выбирать сами себе начальство в земские избы. Выбранные люди должны приехать в Москву и получить специальные “памяти”, в которых говорится об их новом положении, об этом же Разряд должен разослать во все города грамоты.
Эти указы - первый шаг на пути к изменению аппарата управления, необходимость, вызванная шаткостью старой системы.
Система центральных учреждений к концу XVI века была подобна многовековому дереву, корнями которого были традиции и привычка, стволом - представительная монархия, а приказы и комиссии являлись огромной зеленой и цветущей кроной. Корни уже начали подсыхать, ствол прогнил и начал рушиться, а крона стала настолько тяжелой и громоздкой, что ее трухлявая опора должна была непременно сломаться. Если такое дерево не убрать, то оно рано или поздно рухнет и сломает молодую поросль. В данном случае молодой порослью, тянущейся от тех же старых корней является новая форма правления - абсолютизм. Петр I, придя к власти, изменил форму государственного аппарата в связи с нуждами нового времени, однако он создал свои коллегии, Ратушу и другие учреждения не на пустом месте. Основой послужили все те же приказы, откуда он забрал часть функций и даже часть штатных служащих. При том, что новый правитель, по европейскому примеру, создавал новые бюрократические инстанции - коллегии, приказы, не смотря ни на что, долго с ними сосуществовали. Лишь преемники императора завершили формирование слоя “дворянской бюрократии”. Этот процесс шел с начала по 60-е годы XVIII века, и все же в начале новая “дворянская” бюрократия опиралась на старую “служилую” и логически вытекала из всех событий и явлений XVII века.
Таким образом, на заключительном этапе своего существования, в начале XVIII века приказная система, сложившаяся при Боярской думе, уже не соответствовала новым условиям и задачам. Возникшие в разное время приказы сильно различались по своему характеру и функциям. Распоряжения и указы приказов зачастую противоречили друг другу, создавая невообразимую путаницу и надолго задерживая решение неотложных вопросов. В связи с этим в 1717-1718 годах взамен устаревшей системе приказов было создано 12 коллегий.
Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое, законодательно закрепленное распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.