Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации - Автореферат

Введение диссертации (часть автореферата) На тему "Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации"Современный уровень развития общества предъявляет к местному самоуправлению повышенные требования, так как ему принадлежит особая роль в механизме управления хозяйственным и социально-культурным строительством в муниципальных образованиях. «Об общих принципах организации местного самоуправления», требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других органов на усмотрение самих местных сообществ». В настоящее время необходимым и актуальным представляется проведение комплексного научного исследования правового статуса главы муниципального образования с целью выявления тенденций развития данного института, определения комплекса проблем правового статуса данного должностного лица местного самоуправления и формирования предложений по изменению и совершенствованию как федерального и регионального законодательства, так и муниципальных нормативно-правовых актов. Действующий на данный момент Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»1, иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, определяющие особенности правового статуса данного лица, во многом противоречивы, часто не соответствуют друг другу и не всегда являются действенными. Так, например, сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении вопросов нормативного правового регулирования и практики применения института главы муниципального образования в Российской Федерации и ряде зарубежных государств, а также при сравнении статуса данного должностного лица в различных субъектах и муниципальных образованиях Российской Федерации; конкретно-исторический - при анализе исторического развития содержания правового статуса главы муниципального образования в России, начиная с 1990-х годов - времени появления данного института в системе местного самоуправления; теоретико-прогностический метод - в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам регулирования правового статуса главы муниципального образования.Заканчивая рассмотрение правовых теоретических и практических проблем правового статуса главы муниципального образования, хотелось бы отметить, что юридическое оформление института главы муниципального образования, по мнению автора, является одним из актуальных вопросов современного муниципального права России. Особую актуальность теме диссертационного исследования придал факт принятия в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пакета нормативно-правовых региональных и муниципальных актов, которые существенно изменили положение главы муниципального образования. Терминологическое разнообразие в определении наименования главы муниципального образования в Российской Федерации (мэр, глава города, староста, городской голова, глава городского самоуправления, глава района, глава сельского самоуправления и другие) не порождают отличий в правовом статусе главы муниципального образования. Новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года достаточно подробно регламентирует правовой статус главы муниципального образования, оставляя субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям лишь возможность выбрать из указанных моделей организации местной власти. Однако в настоящий момент региональное законодательство и муниципальные нормативно-правовые акты, регламентирующие правовой статус главы муниципального образования активно изменяются, приводятся в соответствие с нормами федерального законодательства, и, прежде всего, в соответствие с нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года.

Заканчивая рассмотрение правовых теоретических и практических проблем правового статуса главы муниципального образования, хотелось бы отметить, что юридическое оформление института главы муниципального образования, по мнению автора, является одним из актуальных вопросов современного муниципального права России. В настоящее время правовой статус главы муниципального образования представляет несомненный интерес в научном плане и является предметом многочисленных дискуссий среди практических работников и среди ученых, специализирующихся в муниципально-правовой проблематике.

Формирование России как демократического федеративного государства повлекло за собой существенное изменение правовых основ статуса главы муниципального образования. Особую актуальность теме диссертационного исследования придал факт принятия в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пакета нормативно-правовых региональных и муниципальных актов, которые существенно изменили положение главы муниципального образования.

Проведенное исследование, являясь очередной ступенью в познании и осмыслении муниципально-правовой реальности, конечно, не претендует на полное освещение проанализированного в нем материала. Вместе с тем представляется целесообразным подвести его итоги и сделать следующие выводы: 1. Законодательством 90-х годов XX века были заложены демократические основы правового статуса главы муниципального образования, однако до настоящего времени окончательного закрепления все необходимые элементы не получили.

2. В процессе исследования автор не раз обращался к зарубежному опыту организации муниципальной власти, так как в отличие от российского государства в ряде зарубежных стран местное самоуправление имеет глубокие исторические корни и богатый опыт развития. Представляется, что решение некоторых проблем правового статуса главы муниципального образования может быть значительно ускоренно путем изучения и адаптивного использования зарубежной практики правового регулирования этого муниципального института.

3. Терминологическое разнообразие в определении наименования главы муниципального образования в Российской Федерации (мэр, глава города, староста, городской голова, глава городского самоуправления, глава района, глава сельского самоуправления и другие) не порождают отличий в правовом статусе главы муниципального образования. Данное обстоятельство обусловлено, прежде всего, тем, что базовые параметры правового статуса данного должностного лица определяются на федеральном законодательном уровне. Новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года достаточно подробно регламентирует правовой статус главы муниципального образования, оставляя субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям лишь возможность выбрать из указанных моделей организации местной власти.

4. Необходимо заметить, что уставы многих субъектов Российской Федерации предусматривают принятие законов о статусе выборных должностных лиц, в том числе и главы муниципального образования, что и сделано во многих из них. Однако в настоящий момент региональное законодательство и муниципальные нормативно-правовые акты, регламентирующие правовой статус главы муниципального образования активно изменяются, приводятся в соответствие с нормами федерального законодательства, и, прежде всего, в соответствие с нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года. Соответственно, наметилась тенденция совершенствования законодательства в аспекте правовой регламентации статуса главы муниципального образования. Так, приняты новые законы и уставы, либо внесены существенные изменения в ранее действовавшие акты, регламентирующие статус главы муниципального образования.

5. Согласно Конституции Российской Федерации общие принципы организации местного самоуправления находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Законы субъектов Российской Федерации, которые устанавливают основы статуса главы муниципального образования, во многом дублируют федеральные нормативные акты, закрепляющие основные принципы местного самоуправления. Но правовое регулирование на региональном уровне, на наш взгляд, должно отличаться от федерального большей конкретизацией. Как показывает практика, часто региональные и местные акты не соответствуют федеральным законам. Поэтому, полагаем, необходимо, прежде всего, детализировать правовое регулирование статуса главы муниципального образования на федеральном уровне, а также ликвидировать противоречия между федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также муниципально-правовыми актами, связанными с правовым регулированием статуса главы муниципального образования.

С учетом изложенного, можно отметить, что для приведения правового статуса главы муниципального образования к оптимальной формуле, необходимо, по нашему убеждению, дальнейшее совершенствование федеральных, региональных и муниципальных правовых актов: - Считаем необходимым ч. 3 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 2003 года изложить так, как это сделано в ч. 4 ст. 16 закона от 1995 года, а именно: «наименования главы муниципального образования определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации».

- Необходимо устранить неточности в редакции ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»: название статьи «Органы местного самоуправления» изменить на «Муниципальные органы и должностные лица» либо «Органы и должностные лица муниципального образования». В статьях 2 и 40 Федерального закона следует предусмотреть вместо понятия «должностное лицо местного самоуправления» определение «должностное лицо муниципального образования» или «муниципальное должностное лицо».

- Необходимо п. 13 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года изложить в следующей редакции: выборное должностное лицо муниципального образования - должностное лицо, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах или представительным органом местного самоуправления из своего состава. Целесообразным представляется изменить редакцию и ч. 1 ст. 36 в части: «1. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования .» на следующую редакцию: «1. Глава муниципального образования является высшим выборным должностным лицом муниципального образования .».

- Считаем необходимым ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года дополнить положением, содержащимся в законе от 28 августа 1995 года, согласно которому статус высшего выборного муниципального должностного лица и ограничения, связанные с его статусом, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

- В связи с принятием закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (2003 г.), для устранения существующего противоречия необходимо внести изменения в п. 2 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации и изложить его в следующей редакции: «от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы и должностные лица муниципального образования в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов и должностных лиц».

- Представляется целесообразным, чтобы субъекты Российской Федерации не принимали законы, регулирующие порядок избрания главы муниципального образования представительным органом из своего состава, а закрепление данной процедуры в уставе и регламенте представительного органа конкретного муниципального образования.

- Говоря о сроке полномочий выборного должностного лица, считаем, что стоит дополнить ч. 2 ст. 40 Федерального закона от 2003 года словом «высшее», так в противном случае становиться непонятно о ком идет речь, так глава муниципального образования признается в этом же законе высшим, а не выборным должностным лицом и изложить ее в следующей редакции: «срок полномочий высшего выборного муниципального должностного лица устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет».

- Часть 3 ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года, в которой идет речь о дне начала и окончания полномочий выборного должностного лица стоит изменить и дополнить положением следующего содержания: «Полномочия высшего выборного муниципального должностного лица начинаются со дня его вступления в должность. Полномочия главы муниципального образования, избранного населением, прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования. Срок полномочий главы муниципального образования, избранного представительным органом из своего состава, прекращаются одновременно с полномочиями этого органа».

- Ч. 3 ст. 28 «На публичные слушания должны выноситься.» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 2003 года дополнить пунктом 5: «вопросы об избрании одного и того же лица на должность главы муниципального образования более двух сроков подряд при положительных итогах развития муниципального

- В Федеральном законе о 2003 года в ч. 4 ст. 43 правильнее было бы предусмотреть, что глава муниципального образования, возглавляя представительный орган местного самоуправления, принимает распоряжения по вопросам организации деятельности этого органа местной власти и постановления по решению вопросов местного значения в пределах своих полномочий.

- Считаем нужным дополнить ч. 4 ст. 43 указанного Федерального закона следующим пунктом: глава муниципального образования как высшее должностное лицо независимо от того, какой орган местного самоуправления он возглавляет, заключает и подписывает от имени муниципального образования договоры и соглашения с органами государственной власти, предприятиями и организациями, в том числе и международными.

- В уставах муниципальных образований должны найти свое отражение следующие моменты: объем и разграничение нормотворческих полномочий местного представительного органа и главы муниципального образования; механизм разрешения правовых коллизий, возникающих между нормативными актами, принятыми местным представительным органом и главой муниципального образования.

- По нашему мнению, в ч. 3 ст. 7 Федерального закона от 2003 года необходимо внести соответствующие изменения и дополнения и изложить его в следующей редакции: «3. Муниципально-правовые акты, принятые населением муниципального образования непосредственно, органами и (или) должностными лицами местного самоуправления подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования».

- Полагаем, что в целях совершенствования предусмотренного механизма ответственности за принятие противозаконного правового акта как нормативного так и ненормативного характера, следовало бы упростить процедуру за счет делегирования судам права отрешать от должности глав муниципальных образований в случае систематического издания таких актов.

- П. 1 ст. 140 Гражданско-процессуального кодекса, в котором перечисляются возможные меры обеспечения иска, мог бы быть дополнен подпунктом, предусматривающим в качестве такой меры приостановление действия оспариваемых правовых актов. Также рассматриваемый правовой институт мог бы найти должное законодательное закрепление в главах 24 и 25 Гражданско-процессуального кодекса, в связи с принятием и предстоящим вступлением в силу федерального закона от 2003 года, устанавливающего общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, где в статье 48 предусмотрено приостановление незаконных актов местной власти судом.

- С целью конкретизации норм Уголовного кодекса применительно к теме исследования целесообразно изменить квалифицирующий признак в статьях 285, 286, 287, 289, 290, 292, 293 «.а равно глава органа местного самоуправления» и сформулировать его в следующей редакции: «совершение преступления лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой муниципального образования».

Безусловно, высказанные предложения не претендуют на исчерпывающую категоричность, и требуются дальнейшие более детальные исследования отдельных аспектов правового статуса главы муниципального образования. Но постановка и разработка данной темы, с точки зрения автора, в современных условиях просто необходима для совершенствования механизма реализации главой муниципального образования, возложенных на него полномочий.

кандидат юридических наук Слюсаренко, Татьяна Валерьевна, 2006 год глава муниципальный правовой регулирование

1. Нормативные правовые акты

2. Европейская Хартия о местном самоуправлении // Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М.: НОРМА, 1999. - С. 441-446.

3. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М.: Юридическая литература, 1993. - 58 с.

4. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - 12 февраля (№ 7). Ст. 700.

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. -1994. № 32 (5 декабря). - Ст. 3301.

6. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. -№ 25 (17 июня). -Ст. 2954.

7. Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации от 1 февраля 2003 г. № 138-ФЭ // Собрание законодательства Российской Федерации. -2002. -№ 46 (18 ноября). Ст. 4532.

8. Об основах муниципальной службы в Российской Федерации: Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-Ф // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 2 (12 января). - Ст. 224.

9. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003

10. Ф г.: Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. - 3 января (№ 1). - Ст. 12.

11. О порядке назначения глав администраций: Указ Президента РСФСР от 25 ноября 1991 г. № 239 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР ил Верховного Совета РСФСР. 1991. - № 48. - Ст. 1677.

12. О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. - № 39.-Ст. 3597.

13. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. - № 44. - Ст. 4188.

14. О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2265 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. - № 52. -Ст. 5071.

15. Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы: Постановление Съезда народных депутатов от 1 ноября 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. - № 44. - Ст. 1457.

16. Верховный Суд Российской Федерации: решения по вопросам, связанным сдеятельностью органов местного самоуправления // Муниципальное право. -2002. № 4. - С. 47-59.

17. О статусе выборных лиц местного самоуправления Курганской области: Закон Курганской области от 28 октября 2002 года № 243 // Новый мир. 2002. -30 ноября (№ 244).

18. О выборах выборных лиц местного самоуправления в Курганской области: 19. Устав Киквидзенского муниципального района Волгоградской области: Решение Киквидзенского райсовета народных депутатов Волгоградской обл. от 21 июня 2005 №11// Нива. 2005. - № 75-76 (1 июля).

20. Устав города Железногорска Курской области: Решение Железногорской городской Думы от 30 июня 2005 № 170-3-РД // Железногорские новости. -2005.-№47 (3 ноября).

21. Устав города Магнитогорска: Постановление Магнитогорского городского Собрания депутатов Челябинской области от 15 сентября 2004 № 104 // Магнитогорский рабочий. 2004. - № 204 (26 октября).

22. Устав Нижнеомского муниципального образования: Решение Нижнеомского районного Совета Омской области от 30 ноября 2001 № 48 // Восход. 2002. -№ 10,11 (6, 8 февраля).

23. Устав города Орла: Постановление Орловского городского Совета народныхдепутатов от 22 июня 2005 № 72/753-ГС // Город Орел. -2005. № 29 (21 июля).

24. Устав ЗАТО Североморск: Решение городского Совета ЗАТО Североморск от 6 июня 1997 // Североморские Вести. 1997. - 18 июля. - Стр. 3-6.

25. Устав муниципального образования «город Троицк Московской области»: Решение Света депутатов г. Троицка Московской области от 25 августа 2005 № 56/9 // Информационно-правовая система «Консультант-Плюс: регион».

26. Устав города Тюмени: Решение Тюменской городской Думы от 16 марта2005 № 162 // Тюменский курьер. 2005. - № 34 (19 марта).

27. Чита»: Решение Читинской городской Думы от 30 сентября 2004 № 168 // Читинское обозрение. 2004. - Внеочередной выпуск.1.. Специальная литература

28. Амирбеков К.И. Публично-правовая ответственность органов местного самоуправления в Российской Федерации: конституционные аспекты: монография. М.: Спутник, 2002. - 141 с.

29. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург: Уральский государственный экономический университет, 1998. - 294 с.

30. Бабичев И.В. Местное самоуправление в современной России // Муниципалитет. 2003. - № 3. - С. 7-20.

31. Бабичев И.В. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Местное право. 2003. - № 1-2. - С. 3-35.

32. Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. -М.: Восточный рубеж, 2000. 207 с.

33. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: учебное пособие. Кемерово: Кузбассвузиздат, 2001. - 164 с.

34. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. М.: Изд-во НОРМА, 2002. - 800 с.

35. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. 1996. - № 11. - С. 137-142.

36. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Издательство МГУ, 1996. -352 с.

37. Баранчиков В.А. Муниципальное право: учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. - 383 с.

38. Белякова Н. Глава муниципального образования обязан соблюдать ограничения, установленные для муниципальных служащих // Законность. 2004. -№ 11.-С. 43.

39. Берг О.В. Некоторые вопросы концепции проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местное самоуправление в Российской Федерации» // Местное самоуправление. 2003. - № 2. - С. 13-17.

40. Беркович Е. Местное самоуправление и прокурорский надзор // Законность. -1998. № 11.-С. 2-4.

41. Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник МГУ, Серия 11, «Право». 1998. - № 3. - С. 14-19.

42. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: учебное пособие. М.: ОАО «Издательский дом «Горец»», 2004. - 352 с.

43. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М.: «Формула права», 2005. - 336 с.

44. Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-на-Дону: Изд-во Ростовского университета, 2000.-221 с.

45. Вальков С. Нормотворчество, управление, контроль: о необходимости выполнения Европейской Хартии местного самоуправления // Муниципальная власть. 2003. - № 6. - С. 38-42.

46. Васильев А.В. Местное самоуправление: опыт, проблемы и перспективы. -М.: Граница, 2002.-231 с.

47. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. -2004.-№3.-С. 11-20.

48. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права.-2004. № 1.-С. 5-14.

49. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: учебник. Екатеринбург: Изд-во УРГЮА, 1997. - 448 с.

50. Вяткин Д.Ф. Проблемы практической реализации законодательства и местном самоуправлении в Челябинской области // Южноуральский юридический вестник. 2005. - № 2. - С. 42-47.

51. Вяткин Д.Ф. О проекте Федерального закона Федерального закона «Об общих принципах организации местное самоуправление в Российской Федерации» // Южноуральский юридический вестник. 2003. - № 1-2. -С. 34-35.

52. Гетманская М. Президент и мэры // Муниципальная власть. 2003. - № 6. -С. 4.

53. Гетманская М. Муниципальный управляющий: за и против // Муниципальная власть.-2005. -№ 2.-С. 9-11.

54. Гильченко JI. Местное самоуправление: долгое возвращение: становление местного самоуправления в России. М.: Московский общественный научный фонд, 1998. 158 с.

55. Елистратов А.И. Должностное лицо и гражданин // Правоведение. 1994. -№1.- С. 85-89.

56. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения: монография. М., Тула, 1997. - 813 с.

57. Еремин В. Крутой кипяток // Российская Федерация сегодня. 2003. - № 19.-С. 36-37.

58. Ефремов Г.Г. Органы местного самоуправления: основные направления организационно-управленческой деятельности. Новосибирск: Наука, 2001.-228 с.

59. Заика В. Избирать или назначать? // Городское управление. 2004. - № 4. -С.З.

60. Зайцева JI.B. Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц (практические рекомендации). Сургут: Сургутский гос. университет, 1999. - 111 с.

61. Законопроект о внесении изменений в законодательство о местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. -№3.-С. 21-24.

62. Засов К.П. Понятие должностного лица в законодательстве и юридической практике // Современное право. 2003. - № 8. - С. 30 - 34.38,39,40,41,4243,44

Размещено на .ru