Правові засади реформування ринку електричної енергії - Статья

Правові засади реформування ринку електричної енергії Віхров, д-р юрид. наук, професор, завідувач кафедри правових дисциплін Інститут історії, етнології та правознавства ім. Проаналізовано правові аспекти реформування ринку електричної енергії України.Звідси серед актуальних завдань економічної політики України чільне місце посідає забезпечення впорядкування і модернізації ринку електричної енергії, запровадження ефективних механізмів його державного регулювання на засадах економічної ефективності, енергетичної безпеки, з урахуванням реального стану вказаного ринку і специфіки його функціонування, перспективних напрямів розвитку в аспекті світових тенденцій. Адже за нинішніх умов ускладнюється процес купівлі-продажу електричної енергії, виникають більш жорсткі вимоги для оновлення технологічної та технічної бази її виробництва і постачання, що в комплексі ускладнює інвестиції в галузь, вимагає від державних органів перегляду інструментів і форм впливу на функціонування ринку електричної енергії країни, визначення наявних проблем і шляхів їх подолання. Вступ до Енергетичного Співтовариства, приєднання до спільного ринку електроенергії змушує Україну запровадити адекватні правила організації та функціонування внутрішнього ринку, потужну систему регулювання, спрямовану в кінцевому підсумку на захист прав споживачів, підвищення ефективності та надійності роботи електроенергетичної галузі, забезпечення енергетичної безпеки країни. Все сказане зумовлює надзвичайну актуальність питань реформування ринку електроенергії, зокрема питань економіко-правового забезпечення такого реформування, належність цих питань до кола найважливіших наукових і практичних проблем.До них, зокрема, відносять: обмеження конкуренції на ринку з причини відсутності прямих контрактів між виробниками та споживачами електроенергії, через що кінцеві споживачі не в змозі змінювати постачальника, вимагати високої якості електроенергії, послуг енергопостачання тощо; недосконалий механізм формування тарифів на електроенергію, який перешкоджає отриманню виробниками електроенергії реальної плати за неї, чим обмежує їхні можливості у задоволенні інвестиційних потреб електроенергетичної галузі, у модернізації енергогенерувальних потужностей та оновленні виробничої бази в цілому, що унаочнено в значному зниженні обсягів введення в експлуатацію нових потужностей за останню чверть століття; обмеження можливостей розвитку міжнародної торгівлі електроенергією та інтеграції до Європейського ринку. Концепцією передбачено, зокрема, перехід до двосторонніх (прямих) контрактів на купівлю-продаж електричної енергії між її виробниками і постачальниками та споживачами (такі договори планувалося укладати як на біржі, так і на позабіржовому ринку), запровадження балансувального ринку електроенергії, ринку фінансових контрактів, ринку допоміжних послуг. Закон України «Про засади функціонування ринку електричної енергії України» передбачає поступовий (до 1 липня 2017 р.) перехід до нової моделі функціонування ринку електричної енергії на конкурентних засадах. Проте рішення про запровадження конкурентного ринку електричної енергії вже ухвалено та офіційно конкретизовано у формі названого Закону України «Про засади функціонування ринку електричної енергії України». Усе сказане закриває питання про доцільність чи недоцільність переходу до моделі конкурентного ринку електричної енергії в Україні, переводить його в площину необхідності зосередження зусиль науковців і фахівців на оптимізації такого переходу, адекватному врахуванні при цьому міжнародних вимог і міжнародного досвіду, виявленні та аналізі можливих ризиків, розвязанні проблем, що виникають чи можуть виникнути в результаті впровадження та функціонування цього ринку.Загалом вважаємо за потрібне включити до ГК спеціальний розділ з відповідними підрозділами (главами), де б закладалися єдині засади правового регулювання господарських відносин в окремих галузях економіки (на певних ринках товарів, робіт, послуг). Стосовно цієї галузі на сьогоднішній день з точки зору практичного втілення вважаємо достатнім і своєчасним закріпити основні засади функціонування ринку електричної енергії та визначити договірне забезпечення функціонування цього ринку.

Правове регулювання господарських відносин на ринку електричної енергії нині здійснюється відповідно до Закону України «Про електроенергетику» від 16 жовтня 1997 р. Згідно з цим Законом в Україні вже майже два десятиріччя функціонує єдиний Оптовий ринок електричної енергії, побудований на основі моделі єдиного оптового покупця і продавця електроенергії в особі Державного підприємства «Енергоринок». За період свого існування Оптовий ринок електроенергії виявив свої безумовні позитивні якості. Головне, він дозволив поліпшити роботу електроенергетичної галузі, вирішити проблему неплатежів і бартеризації розрахунків. Разом з тим цей ринок виявив і негативні тенденції. До них, зокрема, відносять: обмеження конкуренції на ринку з причини відсутності прямих контрактів між виробниками та споживачами електроенергії, через що кінцеві споживачі не в змозі змінювати постачальника, вимагати високої якості електроенергії, послуг енергопостачання тощо; недосконалий механізм формування тарифів на електроенергію, який перешкоджає отриманню виробниками електроенергії реальної плати за неї, чим обмежує їхні можливості у задоволенні інвестиційних потреб електроенергетичної галузі, у модернізації енергогенерувальних потужностей та оновленні виробничої бази в цілому, що унаочнено в значному зниженні обсягів введення в експлуатацію нових потужностей за останню чверть століття; обмеження можливостей розвитку міжнародної торгівлі електроенергією та інтеграції до Європейського ринку.

На подолання цих тенденцій спрямовано запровадження нової моделі конкурентного ринку електроенергії, яке було започатковано ще Концепцією функціонування та розвитку оптового ринку електричної енергії України, затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України від 16.11.2002 № 1789. Концепцією передбачено, зокрема, перехід до двосторонніх (прямих) контрактів на купівлю-продаж електричної енергії між її виробниками і постачальниками та споживачами (такі договори планувалося укладати як на біржі, так і на позабіржовому ринку), запровадження балансувального ринку електроенергії, ринку фінансових контрактів, ринку допоміжних послуг. Нині ринок електричної енергії України перебуває у стані поетапного комплексного реформування. Підписаний 24 жовтня 2013 р. Закон України «Про засади функціонування ринку електричної енергії України» передбачає поступовий (до 1 липня 2017 р.) перехід до нової моделі функціонування ринку електричної енергії на конкурентних засадах.

Треба зауважити, що запровадження моделі конкурентного ринку електричної енергії далеко не всі фахівці та науковці сприймають однозначно. Найбільш радикальна точка зору висловлена науковцями Інституту загальної енергетики НАН України і полягає в переконанні, що створити ефективну модель ринкового регулювання діяльності в електроенергетиці принципово неможливо. Це пояснюється наявністю фундаментального протиріччя між фізико-технічними особливостями функціонування обєднаних енергосистем (ОЕС), де всі елементи працюють у межах єдиного технологічного процесу, що потребує централізованого планування розвитку і функціонування електроенергетики, та ринковими підходами до регулювання роботи ОЕС, за яких конкуренція між окремими субєктами господарювання на ринку електроенергії має бути рушійною силою його ефективного розвитку і функціонування [4, С. 43]. Нова модель ринку електроенергії, на їхню думку, практично передбачає можливість конкуренції лише споживачів за дешевшу електроенергію, і, скоріш за все, це змагання виграють найбільш потужні фінансово-промислові групи, а найдорожчу електроенергію будуть оплачувати населення та бюджетні установи. Впровадження цієї моделі викличе значне необґрунтоване зростання вартості електроенергії, принесе величезні збитки економіці країни та ще більше знизить рівень життя населення [4, С. 48]. На високу вірогідність різкого зростання цін на електроенергію для населення в результаті впровадження вказаної моделі ринку електроенергії звертають увагу і фахівці Інституту економічних досліджень та політичних консультацій [6].

Проте рішення про запровадження конкурентного ринку електричної енергії вже ухвалено та офіційно конкретизовано у формі названого Закону України «Про засади функціонування ринку електричної енергії України».

У правильності такого курсу переконує і світовий досвід радикального перетворення електроенергетичної галузі розвинутих країн [7], у тому числі практика реформування ринків електричної енергії ряду постсоціалістичних держав - членів ЄС (Болгарії, Естонії, Литви, Латвії, Угорщини, Польщі, Румунії, Словаки) [6-8 та ін.].

Запровадження конкурентного ринку електричної енергії відповідає й міжнародним зобовязанням України, що виникли внаслідок приєднання у 2011 р. нашої держави до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства від 25 жовтня 2005 р. та підписаної у 2014 р. Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії й їх державами-членами, з іншої сторони.

Енергетичне співтовариство, як випливає із названого Договору про його заснування, має на меті стимулювання міждержавних відносин у напрямі побудови єдиного європейського енергетичного простору з уніфікованими правилами ринку серед країн - членів ЄС та між країнами-сусідами. Для усунення розбіжностей у національних законодавствах країн, що входять до Енергетичного співтовариства, останнє зобовязує ці країни сформувати умови організації та функціонування енергетичних ринків відповідно до директив ЄС, якими регламентовані спільні правила внутрішніх ринків.

Стосовно ринку електричної енергії мова йде насамперед про складові Третього енергетичного пакета ЄС: Директиву Європейського Парламенту та Ради 2009/72/ЄС від 13 липня 2009 року про спільні правила внутрішнього ринку електроенергії та про скасування Директиви 2003/54/ЄС та Регламент ЄС № 714/2009 Європейського Парламенту та Ради від 13 липня 2009 р. про умови доступу до мереж транскордонних обмінів електроенергією, що скасовує Регламент ЄС № 1228/2003. Загалом Третій енергетичний пакет ЄС забезпечує можливість для всіх європейських громадян скористатися перевагами, що надає прозорий та конкурентний енергетичний ринок, зокрема вільний вибір споживачами постачальників, більш конкурентні ціни, безпека постачання енергоресурсів. З метою досягнення цих цілей правила Третього енергопакета передбачають: відділення функцій підприємств із видобування та продажу енергоресурсів від функцій з транспортування, що робить можливою лібералізацію ринків електроенергії та газу; поглиблення транскордонної торгівлі у сфері енергетики; створення більш ефективних національних регуляторних органів; сприяння транскордонному співробітництву та інвестуванню; сприяння більшій прозорості діяльності енергетичних компаній; підвищення солідарності між країнами - членами ЄС. Крім того, документи Третього енергопакета містять посилання на вимоги директив і регламентів, що стосуються питань охорони навколишнього середовища, енергоефективності, відновлюваної енергетики, статистичної інформації про стан енергоринків та її відкритості для споживачів. Повноцінна реалізація норм, що містяться в енергопакетах, надасть змогу забезпечити на внутрішніх енергетичний ринках, у тому числі й на ринку України, більшу конкуренцію, високі технічні стандарти та правила регулювання, поліпшити інвестиційний клімат.

Усе сказане закриває питання про доцільність чи недоцільність переходу до моделі конкурентного ринку електричної енергії в Україні, переводить його в площину необхідності зосередження зусиль науковців і фахівців на оптимізації такого переходу, адекватному врахуванні при цьому міжнародних вимог і міжнародного досвіду, виявленні та аналізі можливих ризиків, розвязанні проблем, що виникають чи можуть виникнути в результаті впровадження та функціонування цього ринку.

Насамперед треба відзначити, що зміст названого вище Закону «Про засади функціонування ринку електричної енергії України», який передбачає перехід до конкурентної моделі ринку електроенергії, не дозволяє очікувати реальних перетворень ринку. Передбачена цим Законом модель є більш ліберальною за попередню, але для ефективної роботи потребує істотних змін. Це стосується, зокрема, закріпленої в ньому форми організації взаєморозрахунків через Фонд врегулювання вартісного дисбалансу, який фактично фіксує систему перехресного субсидування та принципово унеможливлює ринкову конкуренцію, стимулює зростання витрат виробників і цін для споживачів [9-11]. При переході до моделі ринку двосторонніх контрактів її доцільно доповнити не цим Фондом, а механізмом гарантій інвестицій у потужність, різні варіанти якого пропонують фахівці [12].

З метою запобігання названим та іншим негативним наслідкам запровадження вказаного Закону Міненерговугілля спільно з Енергетичним Співтовариством підготувало законопроект «Про ринок електричної енергії», який до того ж більш повно враховує вимоги Третього енергетичного пакета ЄС і відповідає міжнародним зобовязанням, узятим на себе Україною. Цим Законом планується замінити чинні закони «Про засади функціонування ринку електричної енергії» та «Про електроенергетику».

Проте і цей законопроект не можна вважати не позбавленим недоліків. Головною його вадою є те, що він відходить від системи двосторонніх (прямих) контрактів на купівлю-продаж електричної енергії між її виробниками і постачальниками та споживачами, які згідно зі згаданою вище Концепцією функціонування та розвитку оптового ринку електричної енергії України від 16 листопада 2002 р. передбачалося укладати як на біржі, так і на позабіржовому ринку.

Натомість законопроект доповнює перелік учасників ринку електричної енергії новим учасником - трейдером, який здійснює купівлю електричної енергії виключно з метою її перепродажу й окремим розділом Х пропонує регулювання трейдерської діяльності. Трейдери наділяються правами, зокрема купувати та продавати електричну енергію на ринку, здійснювати її експорт-імпорт, мати доступ до інформації щодо діяльності на ринку електричної енергії тощо. На думку розробників законопроекту, висловлену у Пояснювальній записці до проекту Закону «Про ринок електричної енергії України», існування трейдерів на ринку електричної енергії має позитивно вплинути на ліквідність ринку та сприятиме стриманню значних коливань цін на ринку.

Як уявляється, введення інституту трейдерів не сприятиме розвитку конкурентного ринку електричної енергії, адже по суті консервує порядок, що склався. Діяльність, подібну пропонованій трейдерській, нині на Оптовому ринку електричної енергії, заснованому на моделі єдиного оптового покупця і продавця, здійснює ДП «Енергоринок». А мета переходу до нової конкурентної моделі енергоринку полягає саме у відході від цієї попередньої моделі та запровадженні прямих договорів.

Виходячи з тексту законопроекту, важко й зрозуміти, у чому полягає відмінність між трейдером та оптовим покупцем, який у цьому ж законопроекті також визначається як субєкт господарювання, що купує електричну енергію з метою перепродажу. Схоже, що один і той же учасник ринку електроенергії позначається різними термінами, що спричиняє певне ускладнення у застосуванні майбутнього закону.

До того ж, як показує практика функціонування трейдерів на ринку зерна та інших ринках, подібне нововведення може призвести до того, що доходи від збільшених у кілька разів цін на електроенергію підуть не на розвиток та оновлення матеріально-технічної бази енергогенерувальних та інших підприємств галузі, а будуть осідати на рахунках цих трейдерів в офшорних зонах. Підтверджує таку можливість і досвід ЄС, в директивах та інших документах Третього енергетичного пакета якого поняття трейдерів та трейдерської діяльності відсутні. Ця вітчизняна новація, здається, переслідує мету окремих авторів законопроекту створити можливості запровадження нових корупційних схем на реформованому ринку електричної енергії.

Викликає заперечення і використання у законопроекті запозиченого з Кодексу адміністративного судочинства України поняття «субєкти владних повноважень» для позначення органів, що здійснюють управління і регулювання в галузі електроенергетики. У Господарському кодексі України вказані органи позначаються поняттям «субєкти організаційно-господарських повноважень», використання якого вважається більш адекватним у зазначеному законопроекті як у майбутньому акті господарського законодавства. У практиці це зніме масу неминучих запитань щодо належності адміністративним чи господарським судам спорів, які будуть виникати при його застосуванні.

Отже, запропонований законопроект «Про ринок електричної енергії України» потребує ретельного осмислення та обговорення. Пріоритет у ньому повинен бути наданий двостороннім (прямим) контрактам на купівлю-продаж електричної енергії між її виробниками і постачальниками та споживачами. Адже це саме й є головною умовою створення в Україні конкурентного ринку електричної енергії відповідно до зобовязань, взятих нашою державою шляхом підписання Угоди про асоціацію та приєднанням до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства у 2005 р. Реформування ринку електричної енергії повинно максимально ґрунтуватися на імплементації у вітчизняну правову систему вимог енергетичного законодавства ЄС, насамперед тих, що містяться у директивах Третього енергетичного пакета ЄС.

Перехід до моделі конкурентного ринку електричної енергії потребує розробки та ухвалення низки підзаконних нормативно-правових актів, а саме: • правил ринку електричної енергії, правил ринку «на добу наперед» та внутрішньодобового ринку, інших нормативно-правових документів, що встановлюють правові, організаційні та економічні засади функціонування ринку і регулюють відносини між його учасниками;

• статутів, положень та інших нормативно-правових актів, що визначають правовий статус учасників ринку та інших субєктів електроенергетики;

• типових і приблизних (примірних) договорів, що укладаються субєктами ринку;

• кодексу електричних мереж, кодексу комерційного обліку електричної енергії, інших актів техніко-юридичного регулювання - зводів вимог та правил, що регулюють відповідні відносини;

• методик формування цін та інших документів методичного характеру, а також ряду інших.

У процесі розробки й узгодження проектів та прийняття законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів у їх змістовній частині необхідно забезпечити, як відзначалося, найбільш повну імплементацію вимог енергетичного законодавства ЄС, насамперед тих, що містяться у директивах Третього енергетичного пакета ЄС. При цьому необхідним є підтримання відповідності актів законодавства та підзаконних нормативно-правових актів у цій сфері. Потрібна постійна увага розробників законопроектів і проектів підзаконних актів, експертів, інших учасників правотворчого процесу з метою забезпечення взаємоузгодженості нормативно-правової основи функціонування ринку електричної енергії.

Необхідно також додержуватися напрацьованих теорією права і підтверджених практикою загальновизнаних принципів правотворчої діяльності, адаптувавши їх до регулювання зазначених відносин. Так, принципи гуманізму, справедливості вимагають, щоб юридичні норми, які регулюють відносини на ринку електричної енергії, закріплювали й охороняли соціальні умови, необхідні для здійснення і захисту основних прав людини (зокрема, у відзначеному вище аспекті зростання цін на електроенергію для населення), прав народу, нації (у тому числі екологічних, а також в аспекті забезпечення енергетичної безпеки та економічного суверенітету держави). Принципи демократизму і гласності наголошують на необхідності участі громадськості у прийнятті нормативно-правових актів і втілюються у самому процесі діяльності правотворчих органів, в оприлюдненні цього процесу та його результатів. У цьому плані вважається необхідним розпочати створення самоврядних організаційних структур ринку і залучення їх до роботи з підготовки зазначених вище нормативно-правових актів. Принцип науковості виходить із того, що в ході розробки текстів указаних актів повинні бути враховані наукові рекомендації з метою більш ефективного регулювання відповідних відносин. Законність передбачає, що нормативно-правовий акт повинен бути ухвалений відповідним державним органом у межах його компетенції, з дотриманням встановленої процедури і неповинен суперечити актам, що мають вищу юридичну силу.

Особливо важливим видається адекватне й оптимально повне відображення правових засад функціонування і державного регулювання ринку електричної енергії у фундаментальному акті господарського законодавства загального характеру - Господарському кодексі (далі ГК) України виходячи зі значення ГК як стрижневого, системоутворювального акта у цій сфері. Адже в аспекті концептуальних засад ГК слід розглядати саме як кодекс державного регулювання економіки на базі оптимально збалансованого та ефективного поєднання такого регулювання і ринкового господарювання. Виходячи з цього і використовуючи наявний позитивний потенціал Кодексу, необхідно розвивати і наближати до реального економічного життя, наповнювати життєвим змістом його норми щодо регулювання організаційної складової господарювання (організаційно-господарських відносин), зокрема й у галузі електроенергетики.

У цьому звязку доречно зауважити, що у більшості глав і статей ГК України перевага в правовому регулюванні надається господарсько-виробничим відносинам, що виникають між субєктами господарювання під час безпосереднього здійснення господарської діяльності. Організаційно-господарські відносини, які складаються між субєктами господарювання та субєктами організаційно-господарських повноважень (зокрема органами державної влади, органами місцевого самоврядування) у процесі управління і регулювання господарської діяльності, регламентовані недостатньо. Прикладом може слугувати саме галузь електричної та теплової енергетики, питання правового регулювання господарських відносин в якій у ГК України обмежені двома статтями про договір енергопостачання (ст. 275, 276) та статтею про правила користування енергією (ст. 277). Внесені до зазначених статей ГК неістотні зміни Законом від 24 жовтня 2013 р. не можна визнати достатніми і такими, що адекватно відображають засади функціонування електроенергетичного ринку, вирішують нагальні проблеми його реформування та розвитку.