Повестка дня Европейского союза по отношению к Украине. События "Оранжевой революции" в конце 2004 года. Роль новых государств-членов в отношениях Европейского союза – Украины. Россия как важный фактор, влияющий на развитие "Восточного измерения".
Аннотация к работе
Украина с ее размером, населением, геополитическим положением и двойственной внешней ориентацией - важный элемент в оценке воздействия инициатив Европейского Союза (ЕС) на инициативы в бывшем Советском Союзе. Настоящая статья представляет обширное исследование развития европейской политики соседства (ЕПС) по отношению к Украине.3 В целом, политика ЕС по отношению к Востоку охватывает 2 стран, которые мы можем разделить на четыре категории стран: () Россия, (2) Украина, Беларусь и Молдова, (3) три южно-кавказских - Армения, Азербайджан и Грузия, и (4) пять стран СНГ в Средней Азии. 5 European Commission, The Policy: Frequently asked questions, European Neighbourhood Policy (Европейская Комиссия, Политика: Часто задаваемые вопросы, европейская политика соседства) . Данная статья будет фокусироваться на восприятии европейской политики соседства по отношению к Украине с обеих сторон: ЕС и Украина. Анализируя официальные документы ЕС, независимые аналитические материалы и статистические данные, мы попытаемся найти важные факторы, которые могли бы ускорить (роль новых государств-членов в отношениях ЕС-Украины) или определить (фактор России) текущие отношения между ЕС и Украиной и предсказать будущие события. Географическое распределение членов ЕПС отражает факт, что политика ЕС по отношению к Украине не является достаточно продуманной.23 В состав членов ЕПС включены неевропейские государства в Северной Африке и на Ближнем Востоке, а также три европейские страны: Украина, Молдова, Беларусь и три страны с Южного Кавказа4 - Армения, Азербайджан и Грузия.
Введение
В последние годы, роль ЕС как региональной власти в «расширенной Европе» стала одним из главных приоритетов внешней политики ЕС. Как упоминается в европейской стратегии безопасности, ЕС нуждается в расширении преимуществ экономического и политического сотрудничества со своими соседями на Востоке, решая там политические проблемы, и расширение не должно создавать разделительные линии в Европе. ЕПС установила общую стратегию для соседних стран с целью создания «круга друзей» вокруг Союза. ЕПС знаменует шаг в направлении создания более гармо-
*линаслинкявичюс(LINASLINKEVICIUS) - референт Отделения международных операций Департамента международных связей и операций Министерства обороны Литовской Республики, Вильнюс. Эл. почта: linas.linkevicius@kam.lt. Статья основана на основном документе, составленном во время международных учений в Женевском центре политики безопасности в 2008 г. European Union European Security Strategy: A Secure Europe in Secured World (Европейский Союз, Европейская стратегия безопасности), 2 декабря 2003 г., .
2 Европейская политика соседства сначала была обрисована в общих чертах в Комиссии коммуникации расширенной Европы в марте 2003 г., после более развитого документа стратегии евро-
Политика соседства Европейского союза по отношению к Украине
65 ничного подхода, но она предоставляет более общую структуру, которая как таковая не помогает браться за решение конкретных вызовов в соседних восточных странах.3 Формулировка политики ЕС по отношению к странам этого региона была осложнена их тесными связями с Россией, которая намеревалась держать бывшие советские территории в сфере своего влияния.
ЕПС, как альтернативный механизм, разработанный для предложения взаимосвязанного процесса выработки политики в международном аспекте взаимоотношений со стратегически важными соседями ЕС, не полагается на новые инструменты, а предлагает способ интеграции имеющихся инструментов через «мягкие» рамочные программы (в том числе заключения Евросовета и политические документы Еврокомиссии) с целью повышения безопасности и стабильности на периферии.4 Основная цель ЕПС - взаимный интерес ЕС и соседей в продвижении реформы, принципа господства закона, стабильной демократии и благосостояния - через соседство расширенного Евросоюза.5
Украина - самое красноречивое государство в соседстве, заявляющее о своем желании присоединиться к ЕС. Украина остается ведущим партнером ЕС в Восточном соседстве, уже начались переговоры по расширенному соглашению, которое глубоко охватит свободную торговлю, упрощенный визовый режим, диалог по энергетическим вопросам, сотрудничество в области правосудия и внутренних дел и связи с общей внешней политикой и политикой безопасности.6 Демократическое развитие Украины было доста- пейской политики соседства, изданного в мае 2004.г. Этот документ конкретными терминами излагает, как ЕС предлагает более близко работать с этими странами. Как часть ее отчета о выполнении, в декабре 2006 г. Комиссия выдвинула предложения относительно того, как можно было бы далее усилить политику, и 5 декабря 2007 г. был выпущен следующий документ: Коммюнике от Комиссии Сильная европейская политика соседства.
3 В целом, политика ЕС по отношению к Востоку охватывает 2 стран, которые мы можем разделить на четыре категории стран: () Россия, (2) Украина, Беларусь и Молдова, (3) три южно-кавказских - Армения, Азербайджан и Грузия, и (4) пять стран СНГ в Средней Азии. Восточное измерение ЕПС включает Украину, Беларусь, Молдову и три южно-кавказские страны.
4 Copsey N., Mayhew A., “European Neighbourhood Policy: the Case of Ukraine”, SEI Seminar Papers Series No1. 2006 Sussex European Institute, , 03 04 2008.
5 European Commission, The Policy: Frequently asked questions, European Neighbourhood Policy (Европейская Комиссия, Политика: Часто задаваемые вопросы, европейская политика соседства) .
6 Emerson M., Noutcheva G., Popescu N., “European Neighbourhood Policy Two Years On: Time indeed for an “ENP plus””, CEPS Policy Brief No126, March 2007, Centre for European Policy Studies, Линас Линкявичюс 66 точно хорошим, хотя ее достижения все еще не являются консолидированными.
По словам комиссара Ферреро-Уолднер, «ЕПС не является политикой расширения. Она не закрывает двери европейским странам, которые в будущем могут пожелать стать членами ЕС, но она также и не предусматривает конкретную перспективу вступления».7 Для этих стран не предполагается расширять ЕС, политики не видят их в Европе, но ЕС имеет сильную заинтересованность в создании рамочной программы, посредством которой предполагается экспортировать такой же эффект построения мира, какой произвело расширение ЕС.8 Практические выгоды перспективного членства в ЕС были доказаны успешным переходом Польши, Балтийских стран и других новых членов ЕС. Поскольку процесс предварительной стадии вступления в ЕС начался, он создает сильную мотивацию и решительность в странах-кандидатах, особенно в соседних странах, осуществлять политические и экономические реформы. С самого начала, одной из центральных целей объединения Европы было обеспечение мира в Европе. В этом отношении, расширение было одной из самых успешных политик ЕС.9 Даже если на Украине понимают, например, что принятие норм ЕС необходимо для страны в любом случае, наличие перспективы членства все же создало бы стимул уникальной силы. Статус кандидата также предоставляет очень конкретную экономическую выгоду, такую как увеличение иностранных инвестиций и внешней торговли, которые стимулируются повышением политической стабильности и верховенства закона.
Данная статья будет фокусироваться на восприятии европейской политики соседства по отношению к Украине с обеих сторон: ЕС и Украина.
7 Ferrero-Waldner B., “To launch first seven Action Plans under the European Neighbourhood Policy”, Press Conference, 9 December 2004 («Ввести в действие первые семь планов действий по политике европейского соседства», пресс-конференция, 9 декабря 2004 г.), .
8 Crisis Group, EU Crisis Response Capability Revisited, Europe Report No60, 7 January 2005 (Кризисная группа, способность Ес реагировать на кризисы, пересмотрено, европейский отчет № 160, 17 января 2005 г.), .
9 Rehn O., “A stronger Europe through deepening and widening”, EPP Conference on Enlargement and consolidation of the European Union, 8 April 2008, («Более сильная Европа через углубление и расширение», EPP конференция по расширению и консолидации Евросоюза, 8 апреля 2008 г.,) , 2 03 2008.
Политика соседства Европейского союза по отношению к Украине
67
Анализируя официальные документы ЕС, независимые аналитические материалы и статистические данные, мы попытаемся найти важные факторы, которые могли бы ускорить (роль новых государств-членов в отношениях ЕС-Украины) или определить (фактор России) текущие отношения между ЕС и Украиной и предсказать будущие события.
1. Повестка дня ЕС по отношению к Украине
В Соглашении о партнерстве и сотрудничестве (СПС) от апреля 998 г. ЕС и Украина приняли на себя обязательства создать партнерство, которое предусматривает создание тесных политических и взаимовыгодных торговых и инвестиционных отношений наряду с экономическим, социальным, финансовым, гражданским научным, технологическим и культурным сотрудничеством.0 После событий, приведших к «Оранжевой революции» в конце 2004 г., под руководством президента Ющенко Украина преследует повестку дня амбициозных реформ с целью прочного укрепления в стране демократии и рыночной экономики. Среди новых восточных соседей ЕС, вопрос предложения перспективы членства является самым неотложным в случае Украины. Страна просила этого на протяжении многих лет, но поскольку политические и прочие критерии оставались невыполненными, ЕС мог довольно легко и обоснованно сказать «нет». «Оранжевая революция» и победа демократических сил на президентских выборах в конце 2004 г. многое изменили. Сильное выражение обязательства по демократии и «европейскому выбору», сделанное украинцами во время «Оранжевой революции», стало неожиданностью для ЕС и большинства внешних наблюдателей. Новый президент, Виктор Ющенко, определил членство в ЕС как главный приоритет под его руководством. Украина добивается вступления
0 European Commission, Ukraine Country Strategy paper 2007-2013, European Neighbourhood and Partnership Instrument. (Еврокомиссия, Документ стратегии Украины на 2007-2013 г.г., Инструмент европейского соседства и партнерства), .
Gromadzki G., Lopata R., Raik K., “Friends or Family? Finnish, Lithuanian and Polish perspectives on the EU’s policy towards Ukraine, Belarus and Moldova”. FIIA report 2005. The Finnish Institute of International Affairs («Друзья или семья? Финская, литовская и польская перспективы в политике ЕС по отношению к Украине, Беларуси и Молдове». Доклад FIIA 2005. Финский институт международных дел), . trial Линкявичюс 68 в ЕС после прихода к власти Ющенко, когда он объявил, что Украина преследует цель начать переговоры о вступлении в ЕС в 2007 году, но это не произошло.
После «Оранжевой революции» руководитель внешней политики ЕС Хавьер Салана и комиссар внешних сношений Бенита Ферреро-Уолднер утверждали, что Украина сделала «стратегический выбор» в пользу реформ, а инаугурация Ющенко открыла новые возможности, поэтому «необходимо найти правильные действия для поддержки этого выбора в конкретные сроки».3 Однако ЕС отказался рассматривать Украину в качестве потенциального государства-члена. Это подчеркнуло, что принятый план действий предлагает достаточную материю и конкретные цели для взаимоотношений. По словам некоторых аналитиков, есть несколько причин, почему ЕС воздерживается говорить о членстве новых восточных соседей. Во-первых, Украина, а также и Молдова и еще более очевидно Беларусь далеки от удовлетворения критериям членства. Во-вторых, есть серьезная обеспокоенность относительно способности Союза абсорбировать постоянно растущее число членов. Имеется опасение, что ЕС просто не будет в состоянии функционировать с более чем 30 государствами-членами (включая западные Балканские страны, которые уже считаются потенциальными участниками). В-третьих, в Союзе накопилась значительная «усталость от расширения», вместе с чувством, что теперь фокус должен концентрироваться на все еще остающихся кандидатах (то есть Хорватии) и на развитии существующей политики и структур. И наконец, ЕС, особенно некоторые крупные государства-члены, обеспокоены отношением и реакциями России.4
2 Brand C., “Ukrainian President Viktor Yushchenko called on the European Union to commit by 2007 to membership talks for his country”. Associated Press, 26 January 2005. («Украинский президент Ющенко призвал ЕС принять обязательство в 2007 г. начать переговоры о членстве его страны в ЕС». Associated Press, 26 января 2005 г.)
3 24 января 2005 г. Хавьер Солана, верховный представитель по общей внешней политике и политике безопасности, и госпожа Бенита Ферреро-Уолднер, член Еврокомиссии, отправили письмо, адресованное г-ну Жану Ассельборну (Jean Asselborn), министру иностранных дел Королевства Люксембурга, касающееся конкретных предложений о способах укрепления сотрудничества с Украиной.
4 Gromadzki G., Lopata R., Raik K., “Friends or Family? Finnish, Lithuanian and Polish perspectives on the EU’s policy towards Ukraine, Belarus and Moldova”. FIIA report 2005. The Finnish Institute of International Affairs («Друзья или семья? Финская, литовская и польская перспективы в политике ЕС по отношению к Украине, Беларуси и Молдове». Доклад FIIA 2005. Финский институт международных дел), .
Политика соседства Европейского союза по отношению к Украине
69
Своим соседям ЕС предлагает привилегированные взаимоотношения, полагаясь на взаимную приверженность общим ценностям (демократия и права человека, верховенство закона, надлежащее управление, принципы рыночной экономики и устойчивое развитие), однако самый важный фактор - будущее членство в ЕС, в данном случае не является целью. Уже упомянутые аналитики утверждают, что главный общий знаменатель в ЕПС - расширение ценностей ЕС и норм соседям через условность. Несмотря на то, что условность эффективно работала на страны, у которых членство было в пределах досягаемости, нет никакого свидетельства эффективности условности в других внешних отношениях ЕС. Они отмечают, как ЕПС без предложения членства в ЕС может избежать учреждения новых подразделений в Европе.5
По словам Андрея Загорского, инструменты условности, разработанные и применяемые ЕС по отношению к Содружеству Независимых Государств (СНГ), в общем оказались неэффективными. Во многих случаях ЕС был неспособен использовать свои рычаги, чтобы иметь значение в регионе, особенно когда события в СНГ пошли не так, как надо. В частности, связка между демократизацией, сотрудничеством и технической помощью от ЕС, которая была встроена в концепцию соглашений о партнерстве и сотрудничестве, не работает так хорошо, как ожидалось.6
Хотя Украина испытывает недостаток в официальном статусе страны-кандидата, многие наблюдатели придерживаются мнения, что Украина, однажды присоединится к ЕС. 55 % всех респондентов в Германии, Франции, Италии, Испании, Польше, и Великобритании говорят, что они голосовали бы в пользу присоединения Украины к ЕС, а приблизительно треть (34 %) респондентов говорят, что они будут против. Однако важно отметить, что в ЕС Украину поддерживают больше, чем Турцию (40%).7 До настоящего времени реакция ЕС на «Оранжевую революцию» была очень умеренной, что касается предложений конкретной политики. Однако заметные изменения произошли в отношении упрощенного визового режима, стартовых
5 Там же.
6 Zagorski A., Policies towards Russia, Ukraine, Moldova and Belarus, In European Union Foreign and Security Policy: toward a neighbourhood strategy, edited by R. Dannreuther. 2004, Routledge, p. 79-97.
7 Yalta European Strategy, Yalta European Strategy Survey, January 2007 .
Линас Линкявичюс 70 консультаций по новому расширенному соглашению, укрепления диалога по проблемам энергии и продвижения контактов между людьми. В настоящее время один из главных практических приоритетов взаимоотношений Украина-ЕС заключается в движении по направлению к области свободной торговли. Чтобы продвинуться в этой проблеме, Украина сначала должна была получить статус рыночной экономики (ЕС в 2005 г. и США в 2006 г. предоставили Украине статус рыночной экономики) и присоединиться к ВТО (6 мая 2008 г. Украина стала 52-ым полноправным членом Всемирной trialвой организации).
ЕС - самый большой торговый партнер Украины и ее крупнейший рынок, он заменил Россию как передового торгового партнера Украины и составляет приблизительно одну треть ее внешней торговли. В 2006 г. общая товарная торговля Украины с 25 странами ЕС составила приблизительно 26.6 миллиардов евро, число, которое постоянно росло, начиная с экономического кризиса в 998 г., прирост которого составляет 9% из года в год. ЕС, безусловно, является крупнейшим зарубежным инвестором на Украине, с его ежегодно растущей долей (7.7 % по состоянию на конец 2005 г.). Поток непосредственных иностранных инвестиций из ЕС в 2006 г. составил 5,5 миллиардов евро по сравнению с чуть больше 230 миллионами евро в 2003 г.8 Однако между Украиной и ЕС имеется огромный торговый дисбаланс - в 2006 г. ЕС абсорбировал 25% экспорта Украины стоимостью 8,7 миллиардов евро и поставил 42% своего импорта стоимостью 7,8 миллиардов евро.9 Украина сделала существенный прогресс в создании более предсказуемого и безопасного инвестиционного климата, что важно для привлечения более высоких уровней инвестирования. Однако, как заявляет Еврокомиссия, эта область требует дальнейших усовершенствований. Основными препятствиями, с которыми до сих пор сталкивались инвесторы ЕС, были частые изменения в правилах, недостаточная прозрачность, нена-
8 European Commission, Bilateral Trade Relations with Ukraine, (Европейская Комиссия, Двухсторонние торговые отношения с Украиной), .
9 European Union, “EU and Ukraine agree terms for Ukrainian WTO accession”, Press Releases IP/08/57, 17 January 2008 (Евросоюз, «ЕС и Украина согласовывают условия вступления Украины в ВТО», IP/08/57, 17 января 2008 г.), .
Политика соседства Европейского союза по отношению к Украине
7 длежащее внедрение и применение законов, дискриминационное регулирование и коррупция.20
В 2006 г. Еврокомиссия предложила новое расширенное соглашение с Украиной, которое будет включать переговоры о зоне свободной торговли с целью укрепления экономической интеграции между этими двумя экономиками. Членство в ВТО является необходимым основанием для такого соглашения.
Некоторые аналитики утверждают, что Украине не следует больше участвовать в ЕПС, в политической инициативе, в которой большинство членов не находятся на географической территории Европы. Как указал Чарльз Грант, участие Украины в ЕПС следует продолжать при условии, если ей предоставят статус, отличающийся от статуса членов ЕПС, которые находятся вне Европы и поэтому не имеют юридическое право вступить в ЕС согласно Римскому договору 957 г. Географическое распределение членов ЕПС отражает факт, что политика ЕС по отношению к Украине не является достаточно продуманной.23 В состав членов ЕПС включены неевропейские государства в Северной Африке и на Ближнем Востоке, а также три европейские страны: Украина, Молдова, Беларусь и три страны с Южного Кавказа4 - Армения, Азербайджан и Грузия. ЕПС не включает Западные
20 European Commission, Bilateral Trade Relations with Ukraine, (Европейская Комиссия, Двухсторонние торговые отношения с Украиной), 2 ”Strategy And Tactics Of Euro-Atlantic Integration”, Kiev Ukraine News Blog 13 January 2008. .
22 Согласно Чарльзу Гранту, статья 49 Римского соглашения ЕС ограничивает членство в «европейских» странах. Североафриканские страны не находятся в Европе, а поэтому не могут присоединиться. Grant C., Europe’s blurred boundaries, Rethinking enlargement and neighbourhood policy. Centre for European Reform, October 2006 (Грант C стертые границы Европы. Повторное осмысление политики расширения и соседства. Центр европейской реформы, октябрь 2006 г.), .
23 Orange Ukraine, Euro-Atlantic Intergration and European Intergration, January 0 2008 (Оранжевая Украина, Евро-атлантическая и европейская интеграция,0 января 2008 г.), .
24 В 2004 ЕС включил в ЕПС Армению, Азербайджан и Грузию. Согласно сообщению Кризисной группы (2006), увеличение деятельности ЕС в этой области было предложено главным образом в связи с нерешенными конфликтами в Нагорном Карабахе, Абхазии и Южной Осетии, у которых есть потенциал разжигания настоящей войны в соседстве Европы. Однако, географическая близость, энергетические ресурсы, трубопроводы и вызовы международной преступности и торговли наркотиками делают стабильность в регионе явным интересом ЕС.
Линас Линкявичюс 72
Балканы (с соглашениями о стабилизации и вступлении и объявленной перспективой членства) или Турцию (кандидат на членство с 2005 г.), в то время как Россия исключила себя, предпочитая осуществлять двухсторонние отношения с ЕС.
С перспективы ЕС, определенный для страны подход в пределах ЕПС обеспечивает гибкость и дифференцирование, и в этой сфере имеется столько возможных ответов, сколько имеется стран-партнеров. Согласно Коммюнике из Комиссии «Сильная европейская политика соседства», обсуждаемое в настоящее время с Украиной расширенное соглашение, ведущиеся переговоры с Марокко о «перспективном статусе» и с Израилем о модернизации взаимоотношений демонстрируют это дифференцирование. Чем больше будет развиваться политика, тем более отчетливой будет становиться эта дифференциация.5
По словам Бениты Ферреро-Уолднер, европейская политика соседства - это стратегическая политика для поддержки повестки дня реформы в странах-партнерах ЕС и повышения процветания и стабильности в соседствующих с Европой странах. Внедрение Плана действий поддерживается существенной помощью ЕС, до 203 г. через новый инструмент европейского соседства и партнерства ЕС предоставит почти 2 миллиардов евро помощи в виде субсидий. Это на 32% больше, чем в предшествующий срок рамочной программы поддержки приоритетов реформ и создания более сильного международного сотрудничества.6 В 2007 г. 44 миллиона евро из средств помощи ЕС было выделено для Украины (20 миллионов евро по Национальной программе и 22 миллиона евро из Средств управления). Бюджеты национальной помощи ЕС Украине за последние годы утроились с 40 миллионов евро в 2002 г. до 20 миллионов евро в 2007 г.27 В Таблице представлены данные о помощи Еврокомиссии Украине с 99 г. по 2006 г.
25 European Commission, A Strong European Neighbourhood Policy, Communication from the Commission, COM(2007) 774 final (Еврокомиссия, сильная европейская политика соседства, Коммюнике из Комиссии, COM(2007) 774 окончательное), .
26 Ferrero-Waldner B., “The European Neighbourhood Policy and the Regions”, Structured Dialogue - Committee of the Regions. SPEECH/07/829, 8 Decembe 2007 («Европейская политика соседства и регионы», Структурный диалог - Комитет регионов. ДОКЛАД/07/829, 8 декабря 2007 г.), .
27 European Commission, The European Neighbourhood Policy Fiches on Partners, ENP Conference On Strengthening the ENP, 3 September 2007. (Еврокомиссия, Европейская политика соседства до-
Политика соседства Европейского союза по отношению к Украине
73 Таблица . Помощь ЕС Украине, 1991-2006 г.г. (в млн. евро)*28
1991-
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total
*Цифры 2006 г. носят показательный характер, отсутствуют цифры по каждой позиции
**Общая цифра по технической помощи в 99-98 г.г. (в основном Tacis) Источник: AIDCO A/
*** Включает и национальные проекты и оцененную долю многосторонних проектов, в 2005 г. и 2006 г. выделенные на Чернобыль средства все еще являются объектом возможных изменений.
****Расчетная пропорциональная доля для Украины в международных и региональных программах. стигает партнеров, ЕПС Конференция по укреплению ENP, 3 сентября 2007 г.), .
28 European Commission, Ukraine Country Strategy paper 2007-2013, European Neighbourhood and Partnership Instrument (Еврокомиссия, Документ стратегии Украины 2007-2013, Инструмент европейского соседства и партнерства), .
Линас Линкявичюс 74
Украина рассматривается как важный деятель, которыймог оказать положительное влияние на решение конфликта в Приднестровье. ЕС идентифицирует важную роль Украины в усилении сотрудничества по региональным и международным проблемам, предотвращению конфликтов и управлению кризисами. Согласно Плану действий ЕС-Украины, «Украина продолжит свои конструктивные усилия в качестве посредника в процессе урегулирования с целью решения конфликт Приднестровья в Молдове».
Поэтому «вопрос», почему для ЕС важно признать Украину в качестве основного регионального игрока по отношению к другим восточным соседям Союза, относится к нескольким важным причинам. Во-первых, уже упомянутое стратегическое значение для ЕС в усилении и обеспечении процветания и безопасности в соседних странах. Во-вторых, урегулирование замороженных конфликтов в Восточном соседстве с поддержкой со стороны Украины.29 В-третьих - безопасность поставки энергии в страны ЕС из России через Украину. Это один из важнейших вопросов во взаимоотношениях между ЕС и Украиной. Как упомянуто в европейской стратегии безопасности, энергетическая зависимость - это особая озабоченность Европы. Европа является крупнейшим в мире импортером нефти и газа. Сегодня импорт составляет приблизительно 50 % потребляемой энергии. В 2030 г. он возрастет до 70%. Импорт в основном осуществляется из Персидского залива, России и Северной Африки.30
Хосе Мануэль Барросо,президент Еврокомиссии, заявил, что укрепление энергетической безопасности в области ЕС-ЕПС является ключевым приоритетом для сотрудничества с партнерами-соседями ЕС. На европейской конференции по политике соседства, которая состоялась 3 сентября 2007 г., он выдвинул Украину в качtrial отличного примера по развитию прочных
29 Прежде всего, это касается конфликта в Приднестровье, где ЕС и Украина должны тесно сотрудничать. Миссия пограничной помощи (EUBAM), начатая в декабре 2005 г., помогает управлять украинско-молдавской границей, включая внедрение совместного соглашения о таможне от 2006 г. EUBAM помогает в решении таких вопросов как контрабанда наркотиков, незаконная торговля, в том числе торговля людьми, а также способствует поиску решения Приднестровского конфликта.
30 European Union, European Security Strategy: A Secure Europe in Secured World, 12 December 2003. (Европейский Союз, Европейская стратегия безопасности: Безопасная Европа в безопасном мире, 12 декабря 2003 г.), .
Политика соседства Европейского союза по отношению к Украине
75 энергетических отношений в этом регионе.3 Меморандум взаимопонимания (MB) по энергетическим вопросам между ЕС и Украиной был подписан в декабре 2005 г. и в настоящее время внедряется. Этот MB предусматривает повышение сотрудничества в этой области и потенциальную будущую интеграцию энергетических рынков ЕС и Украины - это повысит способность Украины ввести решающие реформы в газовом, нефтяном, угольном и электрическом секторах и поможет обезопасить атомные электростанции Украины в соответствии с международными стандартами. Как заявлено в Коммюнике из Еврокомиссии Евросовету и Европарламенту «Энергетическая политика для Европы», Договор об энергетическом сообществе32 уже действует как основание для нового регионального энергетического рынка и должен преследовать цель постепенного расширения за пределы ЕС и Западные Балканы, чтобы инкорпорировать таких соседей, как Молдова, Норвегия, Турция и Украина.33
2008 год для ЕС будет сложным в связи с тем, что необходимо возобновить взаимоотношения с Украиной (а также и с двумя другими странами-партнерами - Молдовой и Израилем). Согласно новому стратегическому документу ЕС по ЕПС, опубликованному 5 декабря 2007 г., возобновление Планов действий на один год, без изменения по сути, является самым прагматическим способом продолжать работу над Планами действий в ожидании результата переговоров по новому соглашению с Украиной (или любых возможных будущих договоренностей с Республикой Молдова и Израилем). В любом случае Планы действий обновляются соглашением между
3 Barroso J.M.D. “Shared challenges, shared futures:taking the neighbourhood policy forward”, European Neighbourhood Policy Conference, 3 September 2007. («Совместные вызовы, совместное будущее: продвижение политики соседства», Европейская конференция по политике сотрудничества, 3 сентября 2007 г.)
32 Энергетическое сообщество - это процесс, который преследует цель расширить внутренний энергетический рынок ЕС до юго-восточного региона Европы. Договор энергетического сообщества был подписан в Афинах 25 октября 2005 г... Главные цели состоят в том, чтобы создать устойчивую и регулируемую структуру рынка, способную к привлечению инвестиций; создать единое регулируемое пространство для торговли; повысить безопасность поставки; улучшить экологическую ситуацию и развить конкуренцию рынка электричества и газа в более широком географическом масштабе.
33 European Commission, An Energy Policy for Europe, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, COM(2007) final. (Европейская Комиссия, Политика Энергии для Европы, Коммюнике от Комиссии Евросовету и Европарламенту, COM (2007)), .
Линас Линкявичюс 76 сторонами, когда это необходимо для поддержания их эксплуатационной стоимости.34 Это означает, что ЕС пока не имеет ясного видения, как продолжить партнерство с Украиной, и не сформулировал политику будущего сотрудничества с восточными соседями. Во всяком случае, пока не принято никакое решение, чтобы предложить Украине перспективу членства. Новое соглашение с Украиной будет в значительной степени зависеть от коалиций между странами внутри ЕС, между странами, которые поддерживают более близкий и более быстрый процесс интеграции Украины в ЕС, и теми странами, которые хотят замедлить этот процесс.
2. роль новых государств-членов в отношениях ЕС-Украины
Обсуждение определенной политики по отношению к новым Восточным соседям, которые стали граничить с ЕС в мае 2004 г., началось задолго до первого восточного расширения. Мнения в ЕС и среди прежних стран-кандидатов разделились с тех пор, как в повестке дня ЕС в 200 г. появился вопрос Восточного соседства. Тогдашние Восточные страны-кандидаты (в настоящее время новые члены) поддерживали идею отдельной Восточной политики или «Восточного измерения» - в отношении инициативы финского северного измерения, которая была установлена как политика ЕС конца 90-х годов. Самым сильным сторонником «Восточного измерения» была Польша.35
Уже до вступления Польши в ЕС, польские власти попытались представить предложения относительно Восточной политики ЕС. В 2002 году Министерство иностранных дел Польши подготовило неофициальный документ по политике ЕС по отношению к восточным соседям, в котором
34 European Commission, A Strong European Neighbourhood Policy, Communication from the Commission, COM(2007) 774 final, (Еврокомиссия, сильная европейская политика соседства, Коммюнике из Комиссии, COM(2007) 774 окончательное), .
35 Cimoszewicz W., “The Eastern Dimension of the European Union. The Polish View”, The EU Enlargement and Neighbourhood Policy Conference, 20 February 2003, («Восточное измерение Европейского Союза. Польский взгляд», Конференция по политике расширения и соседства ЕС, 20 февраля 2003 г.), .
Политика соседства Европейского союза по отношению к Украине
77 определило концепцию «Восточного измерения».36 Географический охват «Восточного измерения» включал Украину, Беларусь, Молдову и Россию. Было очевидно, что документ отдавал приоритет взаимоотношениям с Украиной, Беларусью и Молдовой, в то время как Россия играла вторичную роль. И все же, концепция «Восточного измерения», предложенная Польшей, потерпела неудачу в результате принятия ЕС концепции «Расширения Европы до вступления Польши в Союз. После вступления в ЕС действия Польши по отношению к Восточным соседям остались такими же: правительство этой страны продолжает поддерживать дальнейшее расширение ЕС вне его границ, со специальным фокусом, остающимся на Украине. Президент Лех Кащинский при соответствующих случаях продолжает подтверждать, что его страна заинтересована в том, чтобы открыть для Украины «двери в Европу» и чтобы ЕС в будущем расширялся, это означает, что политика Польши по отношению к Украине остается неизменной.37 Польша предоставляет Украине помощь в размере приблизительно 3-4 миллиона евро в год, в частности в следующих областях: реформа публичного администрировании, поддержка самоуправления и экономических реформ.38
Литва также замечена как сильный защитник более быстрой и более близкой интеграции восточноевропейских стран в ЕС. Президент Литвы в своем послании высшему законодательному органу в 2008 г. повторил, что его страна будет поддерживать «стремление Украины присоединиться к семье европейских наций в качестве полноправного члена».39 Согласно докладу FIIA, Литва начала разрабатывать свое видение будущих взаимоотношений с Беларусью, Украиной и Молдовой на рубеже 2002 г. Это видение основывалось на том, что было достигнуто в Литве и регионе в предшествующее десятилетие, и это видение преследовало три основные цели. Во-первых, границы Литвы должны быть среди самых дружественных и
36 Там же.
37 UNIAN, “Poland to support Ukraine`s EU membership in future”, 7 January 2008. (UNIAN, «Польша в помощь членству Украины в ЕС в будущем», 7 января 2008 г.), .
38 European Commission, Ukraine Country Strategy paper 2007-2013, European Neighbourhood and Partnership Instrument (Еврокомиссия, Документ стратегии Украины на 2007-2013 г.г., Инструмент европейского соседства и партнерства), .
39 Адамкус A., «Послание Президента высшему законодательному органу - Сейму ЛР о положении в стране», 2008 г.
Линас Линкявичюс 78 сотрудничающих во всей Европе. Во-вторых, необходимо укрепить общие интересы с Восточными соседями в региональном экономическом росте и процветании. В-третьих, Литва заинтересована в том, чтобы ее соседи были демократичными и миролюбивыми как внутренне, так и в своих отношениях с другими соседями.40
Во время украинского политического кризиса в 2004 г. Польша и Литва, уже будучи государствами-членами ЕС, играли существенную роль на переговорах. Их вклад был исключено важен не только для решения кризиса непосредственно, но и продемонстрировал способность новых государств-членов ЕС вносить добавленную стоимость в ЕПС. Однако было бы несправедливо не упомянуть другие страны ЕС, которые тоже поддерживают «Восточное измерение» ЕПС. Также наиболее явными партнерами являются другие Балтийские, Скандинавские и Вышеградские4 страны, которые уже развили относительно активные двухсторонние отношения с Украиной, Беларусью и Молдовой и заняли схожую, проактивную позицию по отношению к этой области в ЕС. Из EU-27 Швеция, Великобритания, Дания, Германия, Нидерланды, Республика Словакия и Польша предоставляют помощь Украине.4 Помощь сфокусирована на укреплении демократии, экономической и социальной реформы, реформы охраны окружающей среды, ВИЧ/СПИД и публичного администрирования, независимых СМИ, борьбе с торговлей людьми и так далее.
Крайне важно включать Германию в группу стран, продвигающих политику ЕС на Востоке. Без поддержки Германии Восточные и Скандинавские государства-члены вряд ли могли бы получить достаточную поддержку их позиций в ЕС.43 Германия развивает интенсивное двухстороннее сотрудничество с Украиной с начала 90-х годов с целью укрепления демократии, главенства закона и реформ рыночной экономики. С 993 г. по 2004 г. Фе-
40 Gromadzki G., Lopata R., Raik K., “Friends or Family? Finnish, Lithuanian and Polish perspectives on the EU’s policy towards Ukraine, Belarus and Moldova”. FIIA report 2005. The Finnish Institute of International Affairs, («Друзья или семья? Финская, литовская и польская перспективы в политике ЕС по отношению к Украине, Беларуси и Молдове». Доклад FIIA 2005. Финский институт международных дел), .
4 Республика Чехия, Венгрия, Польша и Словакия.
42 Gromadzki G., Lopata R., Raik K., “Friends or Family? Finnish, Lithuanian and Polish perspectives on the EU’s policy towards Ukraine, Belarus and Moldova”. FIIA report 2005. The Finnish Institute of International Affairs, .
43 Там же.
Политика соседства Европейского союза по отношению к Украине
79 деральное правительство предоставило Украине безвозмездную поддержку в общей сложности составляющую 5 миллионов евро по правительственной программе TRANSFORM. Бюджет на 2005-2006 г.г. составил 48 миллионов евро.44
В отличие от новых государств-членов, Франция выступила против дрейфа к более авторитарному выражению «Европейской перспективы» (такой, которая была предложена Балканам в 2000 г.). С такой же неохотой Франция видит предстоящие переговоры о расширенном соглашении с Украиной. Хотя Франция, как и Португалия и Испания, особенно чувствительна к этому вопросу, она никоим образом не изолируется в связи с ее средиземноморской ориентацией.45 Великобритания и Германия, которые обычно видят перспективу последующих расширений в восточном направлении более позитивно, признают текущие препятствия.
Последнее расширение ЕС создает ясное смещение ресурсов в восточном направлении. Во время следующей финансовой рамочной программы (2007-203 г.г.), 00 миллионов жителей новых государств-членов (включая Болгарию и Румынию) получат 50 миллиардов евро (только через региональные фонды). 00 миллионов жителей стран-кандидатов (Турция и Балканы) получат 0 миллиардов евро (в качестве пособия перед вступлением). И только 400 миллионов человек южного и восточного соседства (включая Россию) получат 0,5 миллиардов евро через новый инструмент соседства.46
В Таблице 2 мы можем найти точные цифры помощи ЕС трем Восточным соседям (кроме Южного Кавказа) и сравнить их с помощью EC России, всему Восточному соседству, Польше и Средиземноморскому
44 European Commission, Ukraine Country Strategy paper 2007-2013, European Neighbourhood and Partnership Instrument (Еврокомиссия, Документ стратегии Украины на 2007-2013 г.г., Инструмент европейского соседства и партнерства), .
45 Исторически, культурно и по географическому местоположению Франция - это средиземноморская страна, морская держава и, таким образом, наряду с другими южными членами ЕС подчеркнула южное измерение европейской политики соседства. Более конкретно, она обеспокоена, что ЕПС может потенциально создать расхождение между Востоком (просящим европейской перспективы) и Югом (все более оставляемым за пределами европейских событий).
46 Overhaus M., Maull H.W., Harnisch S., “The New Neighbourhood Policy of the European Union, Perspectives from the European Commission, France, Germany, Poland, Ukraine and Moldova”, Foreign Policy in Dialogue Volume 7 No9, 27 July 2006, A Quarterly Publication on German and European Foreign Policy, .
Линас Линкявичюс 80 региону. Имеется значительное различие между поддержкой ЕС Средиземноморским странам через программу MEDA и Восточным соседям - Украине, Беларуси, Молдове и России. Различие составляет приблизительно миллиард евро за финансовый год. Например, в период 2000-2003 г.г. Восточные соседи через программу TACIS получили ,3 миллиарда евро, вто время как MEDA - всего 2,4 миллиарда евро.
Таблица 2. Помощь ЕС (млн. евро) трем восточным соседям (кроме южного кавказа), по сравнению с помощью россии, всему Восточному соседству (TACIS), Польше и Средиземноморскому региону (MEDA).47