Объединение юридических лиц и предпринимателей в саморегулируемые организации. Регулирование цен на обслуживание домов, контроль соблюдения экологических норм. Перспективы внедрения механизмов саморегулирования для предприятий коммунального комплекса.
Аннотация к работе
Под саморегулированием в нем понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил. В частности, к основным функциям государственного управления в различных отраслях относится: регулирование (контроль) цен, контроль за соблюдением прав работников, контроль качества продукции, контроль за соблюдением экологических норм, лицензирование деятельности, установление квот производства и потребления, импорта и экспорта, инвестиционная политика, социальная поддержка потребителей и др. Естественно, что некоторые стороны деятельности, во-первых, не нуждаются в государственном контроле, во-вторых, их контроль не может быть обеспечен внешними по отношению к предприятию органами власти, а его проведение мешает развитию предприятий и отраслей в целом. Согласно уже упомянутому федеральному закону [1 ] СРО осуществляет следующие основные функции: 1. разрабатывает и устанавливает требования к членству субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО, осуществляет контроль их деятельности путем проведения плановых и внеплановых проверок; 2.
Введение
Предприятия коммунального комплекса обеспечивают население и организации, пожалуй, наиболее важными для них услугами - тепло-, электро-, водоснабжением и другими, без которых комфортная жизнь людей и развитие бизнеса невозможны. Отчасти поэтому данная сфера была и остается под контролем государства в лице федеральных, региональных и муниципальных органов власти. Коммунальные услуги обладают высокой социальной важностью, поэтому проблемы, которые испытывают предприятия данной сферы, могут отразиться на качестве жизни, экологической, политической и, конечно же, экономической ситуации. Государству, как «регулятору» экономических отношений в коммунальном секторе, приходится выступать защитником интересов и производителей, и потребителей коммунальных услуг.
Имеется несколько существенно различных стратегий государственного регулирования. «Граничными» являются стратегии полного регулирования, что наблюдается при плановой экономике, и дерегулирования, когда какое-либо вмешательство в деятельность предприятий отсутствует. Опыт показывает, что решение не лежит в области так называемых «чистых» стратегий, приемлемой нельзя назвать ни ту, ни другую стратегию - дерегулирование может привести к экономическим кризисам, избежать которые не помогает «невидимая рука рынка», а абсолютное регулирование лишает экономических субъектов стимулов к развитию. В связи с этим появилась необходимость поиска компромиссных, «промежуточных» вариантов регулирования, удачно сочетающих в себе и возможность государственного контроля, и относительную экономическую свободу предприятий. В последние десятилетия за рубежом, а в России совсем недавно одним из таких вариантов управления стал механизм саморегулирования. Дополнительно к саморегулированию страны стремятся к использованию лучших практик государственного регулирования. Рассмотрим перспективы внедрения этих экономических инструментов более подробно.
1. Закон «О саморегулируемых организациях». Возможности саморегулирования
В конце 2007 г. Государственной Думой РФ принят федеральный закон № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» [1]. Под саморегулированием в нем понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил. Объединение юридических лиц и предпринимателей в саморегулируемые организации (СРО) основано на передаче им части функций государственного (регионального, муниципального) управления.
В частности, к основным функциям государственного управления в различных отраслях относится: регулирование (контроль) цен, контроль за соблюдением прав работников, контроль качества продукции, контроль за соблюдением экологических норм, лицензирование деятельности, установление квот производства и потребления, импорта и экспорта, инвестиционная политика, социальная поддержка потребителей и др. Естественно, что некоторые стороны деятельности, во-первых, не нуждаются в государственном контроле, во-вторых, их контроль не может быть обеспечен внешними по отношению к предприятию органами власти, а его проведение мешает развитию предприятий и отраслей в целом.
Поэтому целью саморегулирования является, прежде всего, предоставление субъектам предпринимательской и профессиональной деятельности самостоятельности в контроле за рынком товаров (услуг), на котором они функционируют. Предполагается, что это должно привести к повышению заинтересованности субъектов в развитии рынка посредством улучшения качества товаров (услуг) каждого из его участников.
В сравнении с госрегулированием выделяют следующие преимущества саморегулирования [2]: "
- появляется механизм продвижения «лучших практик» в отрасли, а не способ обеспечения минимального соответствия законодательным требованиям, как это происходит при государственном регулировании;
- правила и стандарты поведения, ориентированные на решение специфических проблем, создаются самой отраслью;
- предполагаются более низкие издержки по его применению для бизнеса, что может обеспечить более низкие цены для потребителей;
- не предполагаются затраты со стороны власти и, соответственно, дополнительные затраты для общества;
- быстрая и дешевая процедура разрешения споров в рамках саморегулирования (по сравнению с использованием традиционных юридических процедур) имеет положительный эффект как для потребителей, так и для бизнеса.
Преимущества, которые имеет механизм саморегулирования, позволяют внедрять его в различных секторах экономики. Богатым опытом внедрения саморегулирования располагает ряд зарубежных стран - Великобритания, США, Австралия, Канада и множество других. Общие особенности использования саморегулирования можно выявить, исследуя законодательство, нормативы, типовые документы и кодексы этих стран. На рис. 1 дана классификация кодексов саморегулирования, составленная на основе имеющегося зарубежного опыта [3].
Все виды саморегулирования можно разделить на добровольные и делегированные. При вступлении в СРО, образованную на добровольных началах, компания сама обязуется соблюдать принятые в ней стандарты и правила. При создании же делегированной СРО, она будет исполнять некоторые функции государства и обеспечивать контроль за деятельностью своих членов. При этом членство в СРО может быть как обязательным, так и необязательным.
Практика саморегулирования в России пока отмечается лишь в некоторых сферах экономики - аудиторская деятельность, рынок ценных бумаг, строительство, для которых основы саморегулирования были законодательно закреплены еще несколько лет назад. Так как проводить полноценный анализ фактического опыта саморегулирования в России еще рано, рассмотрим потенциальные возможности этого механизма, а затем попытаемся выяснить насколько он применим для коммунального сектора.
Согласно уже упомянутому федеральному закону [ 1 ] СРО осуществляет следующие основные функции: 1. разрабатывает и устанавливает требования к членству субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО, осуществляет контроль их деятельности путем проведения плановых и внеплановых проверок;
2. применяет меры дисциплинарного воздействия в отношении своих членов; саморегулирование коммунальный цена обслуживание
3. образует третейские суды для разрешения споров, возникающих между членами СРО, а также между ними и потребителями;
4. осуществляет анализ деятельности своих членов на основании информации, представляемой ими в СРО;
5. представляет интересы членов СРО в их отношениях с органами государственной власти и органами местного самоуправления;
6. организует профессиональное обучение, аттестацию работников членов СРО или сертификацию произведенных членами СРО товаров (услуг);
7. обеспечивает информационную открытость деятельности своих членов, публикует информацию об этой деятельности.
Одной из возможностей саморегулирования, которая определяет его общественную полезность, является обеспечение имущественной ответственности членов СРО перед потребителями произведенных ими товаров (услуг). Так, например, на рынок сбыта коммунальных услуг, обслуживания жилищного фонда в последние годы вышло достаточно много новых небольших фирм. Они создают конкуренцию, что в общем является положительным моментом. Однако эти фирмы не имеют запаса уставного капитала, объектов недвижимости, за счет которых они могли бы расплатиться с потребителями своих услуг или муниципальными властями, предоставившими в управление муниципальную собственность, в случае нанесения им серьезного экономического ущерба. При внедрении саморегулирования эта проблема может быть разрешена двумя способами - созданием системы страхования и формированием компенсационного фонда. Таким образом, если деятельность фирмы-члена СРО удовлетворяет принятым стандартам саморегулирования и уплачены соответствующие взносы на страхование или в компенсационный фонд, то фактически она может воспользоваться деньгами других членов для покрытия убытков, возникших от ее непрофессиональных действий. В свою очередь, СРО не будет заинтересована во вступлении в ее состав членов, которые не заслуживают доверия. Здесь очень важно, чтобы саморегулирование не стало очередной системой выдачи знаков «отличия» взамен членских взносов. Поэтому для того, чтобы система саморегулирования фактически давала задуманную при ее внедрении экономическую выгоду, непременно в ее руководстве должны находиться профессионалы, ратующие за качественный рост отрасли, в которой они работают. Важно, чтобы СРО была не надстройкой над группой фирм, которая никак не влияет на их работу, как это происходит со многими некоммерческими ассоциациями в настоящее время, а непосредственно участвовать в тех сферах их деятельности, где это может привести к положительным результатам, не ограничивая в то же время свободу действий фирмы.
В органы управления СРО входят (рис. 2): - общее собрание членов СРО;
- постоянно действующий коллегиальный орган управления СРО;
- исполнительный орган СРО. В дополнение к основным могут создаваться другие специализированные органы. В частности при саморегулировании в жилищно-коммунальном комплексе (ЖКК) имеет смысл создавать профильные департаменты, т.к. управление жилищной и коммунальной сферой во многом различается.
Из основных органов управления СРО по нашему мнению в ЖКК особо важными будут являться третейский суд и орган контроля за соблюдением принятых стандартов и правил. Причем третейский суд в меньшей степени нужен для урегулирования споров между членами СРО, а в большей мог бы помогать разрешать проблемные ситуации, возникающие между производителями и потребителями жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), которые всегда имеются и очень часто не могут быть устранены ни в досудебном, ни в судебном порядке. Контроль за соблюдением принятых стандартов и правил, также, имеет приоритетное значение в части проверки качества предоставляемых членами СРО услуг. Объясняется это тем, что измерить качество ЖКУ сложнее, нежели обычного товара, который можно принести в лабораторию. Комиссии же, которые создаются из сотрудников организации поставщика услуг, часто необъективны и не заинтересованы в прозрачности информации о произошедших технологических инцидентах и авариях, затратах и ценах поставщика услуг.
Как уже говорилось, опыта внедрения саморегулирования в коммунальном комплексе России пока практически нет. Однако данная тема является широко обсуждаемой как на уровне руководства страны, так и руководителями отдельных предприятий. Из уже существующих предприятий, собирающихся или уже декларирующих в учредительных документах функции саморегулирования, можно отметить следующие: - «Саморегулируемая организация управляющих недвижимостью»;
- «Саморегулируемая организация собственников жилья и землевладельцев «Совладение»;
- «Союз предприятий жилищно-коммунального комплекса Свердловской области»;
- «Саморегулируемая организация «Межрегиональное объединение независимых экспертов строительства и жилищно-коммунального комплекса»;
- Российская ассоциация «Коммунальная энергетика»;
В основном создание СРО в жилищно-коммунальном секторе пока направлено на захват появляющейся ниши и получение в будущем функций управления от государства. Вступление же субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в СРО обусловлено желанием приобрести позитивный имидж в глазах органов власти, а не потребителей (в первую очередь населения), поскольку для населения факт членства в СРО поставщика услуг на сегодняшний момент не имеет значения. Для многих предпринимателей польза внедрения саморегулирования, позволяющего повышать эффективность деятельности организаций жилищно-коммунальной сферы, окончательно не ясна.
В то же время после отмены лицензирования некоторых видов деятельности, наблюдается временное отсутствие как механизмов регулирования, так и саморегулирования. В социально важных сферах - эксплуатация электрических, газовых, тепловых сетей, строительство и проектирование зданий и сооружений - такая неопределенность может привести к приходу на рынок недобросовестных предпринимателей и связанным с этим негативным последствиям для потребителей.
Рассмотрим подотрасли жилищно-коммунального сектора с точки зрения возможного внедрения в них саморегулирования. С нашей точки зрения, саморегулирование эффективнее внедрять в тех отраслях, где возможна конкуренция и где нет затруднений со входом на рынок, связанных с технологическими особенностями предоставления коммунальных услуг. Поэтому к видам деятельности ЖКУ, потенциально подходящим для внедрения саморегулирования, могут быть отнесены: - производство, распределение, сбыт тепловой энергии, воды, газа, электроэнергии в локальных (небольших) системах;
- обслуживание и ремонт передающих сетей;
- сбор и удаление твердых бытовых отходов;
- поставка оборудования для коммунального комплекса;
Напротив, в отраслях, имеющих важное социальное значение и препятствия для входа на рынок новых производителей, внедрение саморегулирования имеет ограничения. В коммунальном комплексе к таковым относятся: - производство и передача тепловой и электрической энергии, сбор и очистка воды крупными предприятиями;
- распределение тепловой энергии, воды, газа, электроэнергии, удаление и обработка сточных вод крупными предприятиями;
- сбыт тепловой энергии, воды, газа, электроэнергии крупными предприятиями.
Зарубежный опыт
В результате исследования зарубежного опыта применения саморегулирования в различных отраслях были выделены следующие характеристики рынков, обеспечивающие эффективность саморегулирования: - издержки, которые могут возникнуть в результате провала рынка, должны преимущественно нести фирмы-участники данного рынка;
- компании должны осознавать, что их будущее благополучие зависит не только от взаимоотношений с потребителями и акционерами в настоящий момент, но и от отношений с другими участниками рынка и органами власти;
- социально значимые цели развития рынка должны быть четко определены правительством, в их достижении должны быть заинтересованы как поставщики, так и потребители;
- ограничений на объединение фирм для целей саморегулирования быть не должно;
- рынки должны являться конкурентными, а товары достаточно однородными;
- не должно существовать ограничений на использование мер дисциплинарного воздействия в рамках саморегулирования;
- в значительном масштабе не должна возникать возможность использования преимуществ от введения саморегулирования без участия в возникающих в связи с этим общих издержках («проблема безбилетника»);
- товары не должны оказывать существенного воздействия на благосостояние граждан;
- если товары оказывают существенное воздействие на благосостояние граждан, то государство должно участвовать в саморегулировании, а в органе саморегулирования должны состоять представители всех основных заинтересованных сторон;
- процедуры и управление организацией саморегулирования должны быть прозрачными, а общество должно быть уверено в независимости организации саморегулирования.
К факторам, снижающим общественную эффективность саморегулирования, в результате исследования были отнесены: - слабая конкуренция на рынке;
- фирмы не ориентированы на долгосрочное развитие и сконцентрированы, преимущественно, на интересах нынешних потребителей и акционеров;
- фирмы не заинтересованы в инвестициях, повышающих их репутацию (репутация поставщика не является существенным фактором для потребителей);
- деятельность фирм на рынке вызывает отрицательное воздействие на внешних по отношению к нему субъектов;
- товары являются существенными для благосостояния потребителей.
Кроме того, наши исследования зарубежного опыта показали, что все-таки основным мотивом для создания схем саморегулирования является получение дополнительной прибыли участниками таких схем и, в первую очередь, учредителями СРО. Также схемы саморегулирования более активно внедряются в тех отраслях, где компании хотят избежать возможного государственного вмешательства. Полученные выводы о сферах эффективного внедрения саморегулирования подтверждают и проведенные за рубежом исследования, основанные на имеющемся там опыте, в частности [4].
Проблемы использования механизмов саморегулирования в ЖКХ и пути их решения
Заключения, сделанные авторами, в том числе на основе изучения результатов зарубежных исследований, позволяют говорить о том, что лишь часть отраслей ЖКК может быть переведена на схему саморегулирования. Там же, где наблюдается достаточно высокий уровень монополизации, основанный на низкой инвестиционной привлекательности многих объектов, их удаленности, технологических особенностях производства услуг, саморегулирование не будет столь эффективным. Вэтих отраслях имеет смысл совершенствовать схему государственного регулирования.
Недостаточная эффективность механизмов саморегулирования в ЖКХ, вызванная, прежде всего, недостатками федерального закона о СРО и сложившейся российской практикой «сильный всегда прав», обуславливает следующие проблемы для субъектов предпринимательской деятельности: - риски поглощения (снижения конкурентоспособности) при раскрытии информации о деятельности предприятия;
- дополнительные финансовые расходы;
- дополнительные трудозатраты, отчетность и т.д. Вкачестве примера совершенствования регулирования приведем выдержки из «Белой книги по регулированию», утвержденной правительством Великобритании, где постулируются шесть принципов лучшего регулирования: необходимость, эффективность, пропорциональность, прозрачность, подотчетность, взаимодействие (таблица).
Данный набор принципов, кстати, применим не только в отношении государственного регулирования. Очевидно, что соседство государственного и саморегулирования будет всегда. Следовательно, при саморегулировании следует сформировать свой набор принципов, который стал бы понятным и участникам саморегулирования, и потребителям.
Для того, чтобы активизировать внедрение механизмов саморегулирования в ЖКК и способствовать созданию СРО требуется, по мнению авторов, решить следующие задачи: - разработать типовые требования к членству организаций ЖКК в СРО;
- разработать типовые стандарты и правила деятельности организаций ЖКК, входящих в СРО;
- создать методики анализа и проверки деятельности организаций ЖКК, входящих в СРО;
- описать регламент информационного обмена между членами СРО и обеспечения информационной открытости деятельности СРО и их членов;
- отработать механизмы саморегулирования на примере ЖКК одного из регионов;
- распространить модели саморегулирования в ЖКК в различных регионах.
По нашему мнению в работы следует включить построение пилотной, типовой модели СРО для ЖКК и конкретизировать в ней преимущества для будущих членов и потребителей. Результаты работ будут способствовать, во-первых, процессу создания СРО, а, во-вторых, привлечению к ним внимания со стороны потенциальных членов и потребителей коммунальных услуг. Исполнение требований, которые будут выдвигаться к членам СРО, должно привести к следующим результатам в регионах России: - повышение качества жилищно-коммунальных услуг;
- активизация энергосбережения в коммунальном комплексе;
- повышение надежности электро-, тепло-, водоснабжения населения;
- повышение уровня квалификации персонала предприятий.
Таким образом, сочетание мер по совершенствованию государственного регулирования в ЖКК и мер по внедрению механизма саморегулирования должно привести к существенным положительным сдвигам в управлении рынком социально значимых жилищно-коммунальных услуг.
Список литературы
1. Федеральный закон от 01.12.2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях».
2. Анализ законодательства Российской Федерации, регулирующего образование и функционирование профессиональных ассоциаций, являющихся инструментом саморегулирования секторов экономики // Отчет по научно-исследовательской работе АНО ИКЦ «Бизнес-Тезаурус». 2004. - 177 с.
3. Крючкова П. В. Развитие саморегулирования бизнеса и государственное вмешательство в экономику // Информационно-аналитический бюллетень фонда «Бюро экономического анализа». № 59. 2004. - 33 с. (www.beafnd.org).
4. Wallace, J., Ironfield, D., Orr, J. Analyses of Market Circumstances Where Industry Self-Regulation is Likely to be Most and Least Effective. Tasman Asia Pasific, Canberra, 2000.