Городское хозяйство как объект управления. Основные цели, задачи и принципы муниципального управления градообслуживающей сферой. Система территориального управления городским хозяйством на уровне муниципального образования (района) крупного города.
Аннотация к работе
Цель муниципального управления градообслуживающей сферой заключается в достижении установленных нормативов и стандартов обслуживания населения: содержания жилищного фонда, обеспечения надежности и устойчивости функционирования инженерной инфраструктуры, устойчивой работы городского транспорта, общегородских коммунальных объектов, сфер торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, строительства и ремонта зданий, сооружений и коммуникаций на территории муниципального образования, обеспечения безопасности функционирования всех систем жизнеобеспечения. Поэтому при исследовании каждой такой подсистемы важно учитывать: - место данной подсистемы в общей системе муниципального образования и ее взаимосвязь с другими подсистемами; - место данной подсистемы в отраслевой схеме; - взаимоотношения внутри подсистемы между субъектами разных форм собственности; - законодательные, экономические и иные возможности воздействия муниципальной власти на функционирование данной подсистемы и ее отдельных элементов. Размещение на территории муниципального образования различных хозяйствующих субъектов, предприятий и организаций, объектов социальной сферы, органов власти и управления требует эффективной организации планировки и застройки территории, оснащения ее инженерными сооружениями и коммуникациями, необходимыми для жизнедеятельности населения, что обеспечивается развитием всех отраслей городского хозяйства и в первую очередь жилищно-коммунального хозяйства. Функции муниципальных органов в управлении городским хозяйством Российское законодательство предусматривает следующее разграничение полномочий между уровнями публичной власти в сфере жизнеобеспечения поселений: - на федеральном уровне формируется законодательная и нормативно-методологическая база, регулирующая развитие жизнеобеспечения поселений; - на уровне субъектов РФ разрабатываются территориальные аспекты градообслуживающей политики, принимаются и финансируются региональные программы, проекты; - на муниципальном уровне осуществляется практическая реализация задач по удовлетворению потребностей населения в соответствующих муниципальных услугах.
Введение
Высокие требования к бесперебойной и надежной работе предприятий, обеспечивающих подачу воды, электро- и теплоэнергии, предопределяют необходимость систематического контроля за безаварийной работой оборудования, качественного проведения ремонтов, наличия разветвленного сетевого хозяйства, правильного учета и точности расчетов за предоставляемые услуги.
Наличие естественных монополий в отдельных сферах городского хозяйства требует повышенного внимания к ним со стороны органов местного самоуправления, т.к. в отсутствие конкуренции возможно злоупотребление поставщиками услуг своим монопольным положением, особенно в сфере тарифной политики и соблюдения стандартов качества услуг.
Городское хозяйство как объект управления. Основные задачи планирования и управления развития городов, городского хозяйства
Цели и принципы управления городским хозяйством Градообслуживающая сфера - первооснова жизнеобеспечения муниципального образования. От правильности и обоснованности муниципального управления системами жизнеобеспечения зависит уровень муниципальных услуг, определяющих качество жизни населения. Муниципальное управление градообслуживающей сферой представляет собой взаимосогласованную совокупность ориентиров и целей ее развития, а также способов их достижения.
Цель муниципального управления градообслуживающей сферой заключается в достижении установленных нормативов и стандартов обслуживания населения: содержания жилищного фонда, обеспечения надежности и устойчивости функционирования инженерной инфраструктуры, устойчивой работы городского транспорта, общегородских коммунальных объектов, сфер торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, строительства и ремонта зданий, сооружений и коммуникаций на территории муниципального образования, обеспечения безопасности функционирования всех систем жизнеобеспечения. Принципы муниципального управления градообслуживающей сферой представлены на рисунке 1.
Соблюдение этих принципов составляет непременное условие эффективного управления.
Каждая отрасль градообслуживающей сферы является, с одной стороны, сферой муниципальной деятельности и подсистемой общей системы муниципального образования, а с другой стороны - подсистемой соответствующей отраслевой системы более высокого (регионального или федерального) уровня. Например, городской транспорт составляет подсистему системы жизнеобеспечения города и в то же время подсистему региональной транспортной системы.
Рис.1. Принципы муниципального управления градообслуживающей сферой
Привлечение населения к участию в решении проблем содержания жилищного фонда и благоустройства территорий
Следует также учитывать наличие в большинстве отраслей городского хозяйства муниципальных, государственных и частных субъектов деятельности. Муниципальная власть, ответственная за обеспечение населения соответствующими муниципальными услугами, должны обеспечивать координацию работы субъектов всех форм собственности, используя как властные, административные, так и экономические механизмы.
Поэтому при исследовании каждой такой подсистемы важно учитывать: - место данной подсистемы в общей системе муниципального образования и ее взаимосвязь с другими подсистемами; - место данной подсистемы в отраслевой схеме; - взаимоотношения внутри подсистемы между субъектами разных форм собственности; - законодательные, экономические и иные возможности воздействия муниципальной власти на функционирование данной подсистемы и ее отдельных элементов.
Выработка наиболее эффективной схемы муниципального регулирования деятельности отдельных систем городского хозяйства с учетом перечисленных факторов должна осуществляться в условиях разграничения полномочий и взаимодействия с органами государственной власти, а также взаимодействия с населением и различными местными сообществами.
Организация эффективного предоставления услуг городского хозяйства со стороны муниципальных и иных служб должна сочетаться с развитием самоуправления граждан по месту жительства. Различные формы самоорганизации населения призваны стать рычагами влияния на муниципальные службы и учреждения. Размещение на территории муниципального образования различных хозяйствующих субъектов, предприятий и организаций, объектов социальной сферы, органов власти и управления требует эффективной организации планировки и застройки территории, оснащения ее инженерными сооружениями и коммуникациями, необходимыми для жизнедеятельности населения, что обеспечивается развитием всех отраслей городского хозяйства и в первую очередь жилищно-коммунального хозяйства.
Функции муниципальных органов в управлении городским хозяйством Российское законодательство предусматривает следующее разграничение полномочий между уровнями публичной власти в сфере жизнеобеспечения поселений: - на федеральном уровне формируется законодательная и нормативно-методологическая база, регулирующая развитие жизнеобеспечения поселений; - на уровне субъектов РФ разрабатываются территориальные аспекты градообслуживающей политики, принимаются и финансируются региональные программы, проекты; - на муниципальном уровне осуществляется практическая реализация задач по удовлетворению потребностей населения в соответствующих муниципальных услугах.
Система территориального управления городским хозяйством на уровне муниципального образования (района) крупного города муниципальное управление городское хозяйство
В Федеральном законе 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разграничены функции муниципальных образований разных типов по удовлетворению потребностей населения в услугах городского хозяйства. Разграничение функций между поселениями и муниципальными районами показано в таблице 1. На городские округа возложена совокупность функций поселений и муниципальных районов. Таблица 1 Функции органов местного самоуправления в сфере городского хозяйства
Поселения Муниципальные районы
Организация в границах поселения электро-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений
Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения (за исключением объектов федерального и регионального значения) Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района (за исключением объектов федерального и регионального значения)
Организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда __
Создание условий для жилищного строительства __
Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района
Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района
Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения Организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией
__ Организация мероприятий межпоселенческого характера
__ Организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы
Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора Организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов
Организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения __
Утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за пользованием земель поселения Утверждение схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки межселенных территорий, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий
Организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов __
Организация ритуальных услуги и содержание мест захоронения Содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг
Создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания Создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания
Организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
Создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных формирований на территории поселения __
Организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения Организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на межселенных территориях
Осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья Осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья
Подпрограммой реформирования и модернизации ЖКК предусмотрена система мер по исправлению сложившейся ситуации в сфере ресурсообеспечения поселений. Изменение тарифной политики предполагает создание единой методологической базы для регулирования тарифов на федеральном, региональном и муниципальном уровне, установление единых принципов государственного тарифного регулирования.
В процессе такого регулирования должны быть увязаны изменения тарифов на газ (федеральный уровень) и электроэнергию (региональный уровень) с изменением тарифов на тепловую энергию, водоснабжение и водоотведение (муниципальный уровень), а также с возможностью потребителей (населения и бюджетных организаций) оплачивать услуги по новым тарифам. Федеральными законами установлен новый порядок, при котором изменение тарифов на природный газ и электроэнергию будет осуществляться, как правило, один раз в год, причем размер и сроки этого изменения должны быть известны на момент разработки и утверждения бюджетов всех уровней.
Переход от оплаты ресурсов по нормативам потребления к оплате их по фактическому потреблению на основе показаний приборов учета будет осуществляться по мере установки таких приборов. Это должно стимулировать поставщиков ресурсов к снижению издержек на всех стадиях их производства и транспортировки, проведению ресурсосберегающей политики. Создать конкурентную среду в сфере ресурсообеспечения поселений достаточно сложно в силу естественного монополизма производителей ресурсов.
В то же время начинается процесс формирования локальных рынков в системах теплоснабжения ряда городов при наличии нескольких источников тепла, подключенных к единым городским сетям, а также процесс установки местных высокоэкономичных источников теплоэнергии (на многоквартирный жилой дом или на группу домов). Эти источники успешно конкурируют с системами централизованного теплоснабжения за счет экономии затрат на транспортировку и сокращения неизбежных при этом потерь.
Привлечение частных инвестиций в предприятия инженерной инфраструктуры поселений возможно при получении инвестором существенной экономии от сокращения потерь ресурсов в процессе их выработки и транспортировки до конечных потребителей. Это делает сферу ресурсоснабжения инвестиционно привлекательной. Предполагается развитие концессионных схем привлечения инвестиций в модернизацию объектов коммунальной энергетики. Функции органов местного самоуправления в сфере инженерного обеспечения поселений.
Действуя в рамках рассмотренных основных направлений, органы местного самоуправления ориентированы на выполнение задач: 1. Разработка и утверждение перспективных схем развития систем ресурсоснабжения поселений в первую очередь затрагивают вопросы теплоснабжения и водоснабжения. При разработке таких схем необходимо, в частности, сопоставление эффективности использования в каждом конкретном случае теплоэнергии от централизованных (через распределительные сети) и автономных источников. Автономные источники (малые котельные) оказываются, как правило, эффективнее на территориях с малой плотностью застройки, при сложном рельефе местности, в местах, удаленных от крупных источников тепловой энергии, когда стоимость услуг по передаче энергии сопоставима со стоимостью ее производства.
2. Экономически обоснованные тарифы на услуги теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения должны быть увязаны с уровнем тарифов, устанавливаемых на федеральном и региональном уровнях. При принятии решений об установлении тарифов должны использоваться результаты комплексных обследований предприятий, включая независимые экспертизы и проверки за счет бюджетных средств. Процесс формирования тарифов должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособным спросом потребителей.
Процедуры тарифного регулирования должны обеспечивать публичность процесса, что важно для достижения доверия потребителей ресурсов, а также установления баланса интересов в процессе регулирования тарифов. Публичность системы должна обеспечиваться процедурами мониторинга деятельности предприятий коммунальной энергетики, подготовки и рассмотрения заявок на пересмотр тарифов, их утверждения и вступления в силу.
В условиях нестабильной экономики установление срока действия тарифа следует дополнять определением внешних факторов, изменение которых приведет к автоматическому перерасчету тарифа или изменению производственной программы предприятия. В крупных городах органы местного самоуправления способны сформировать профессиональные органы по регулированию тарифов для предприятий коммунальной инфраструктуры.
Для малых муниципальных образований эти функции могут быть переданы организациям регионального уровня. На тепловую энергию и воду целесообразно устанавливать двухставочные тарифы, позволяющие обеспечивать раздельный учет постоянных и переменных затрат, что обеспечит снижение сезонных колебаний в платежах.
3. Приборы учета расходов теплоэнергии, холодной и горячей воды необходимо устанавливать поэтапно: в первую очередь - для бюджетных организаций и многоквартирных домов в целом, а в дальнейшем - индивидуальные приборы учета в квартирах.
Последняя задача технически сложна, поскольку предполагается переустройство внутридомовых инженерных сетей, особенно сетей отопления. По мере установки таких приборов необходим переход от оплаты ресурсов по нормативам потребления к оплате на основе показаний приборов учета.
Задача сокращения потерь тепла в жилых и общественных зданиях может быть решена при их капитальном ремонте и реконструкции, наряду с переустройством внутридомовых сетей и установкой индивидуальных приборов учета. Организация, управляющая жилищным фондом, должна оценить эффективность такой реконструкции.
4. Формирование местных рынков тепловой энергии в городах предполагает разделение ее монопольной транспортировки по единым муниципальным городским сетям и конкурентного производства на различных теплоисточниках. Это предполагает передачу муниципальных теплосетей и источников теплоэнергии в управление разным хозяйствующим субъектам. Такая схема может дать значительный экономический эффект, поскольку во многих крупных городах есть избыток мощности по тепловой энергии и существует объективная возможность покупать ее у производителя, предлагающего более низкую цену.
Созданию конкурентной среды будет способствовать также внедрение новых технологий, позволяющих эффективно обслуживать относительно небольшие группы потребителей. В частности, компания, управляющая жилищным фондом, будет иметь возможность рассматривать альтернативные варианты - создать собственный локальный источник теплоснабжения или воспользоваться услугами централизованной системы.
5. Поиск инвесторов для модернизации муниципальных объектов и коммуникаций в системах инженерного обеспечения городов должен решаться в совокупности с поиском наиболее эффективной формы участия частного капитала в решении этой задачи. Как уже отмечалось, такой формой служат концессионные соглашения, однако конкретные условия подобных соглашений определяются местной спецификой.
Муниципальная власть должна создать для инвесторов благоприятные условия. Муниципальное управление общегородским коммунальным хозяйством Управление общегородским коммунальным хозяйством включает деятельность органов мефцстного самоуправления в таких сферах, как: строительство и содержание улиц и дорог, обустройство и содержание мест массового отдыха, инженерная защита территории, ее санитарная очистка, благоустройство, озеленение, создание малых архитектурных форм, вывоз, утилизация и переработка бытовых и частично промышленных отходов, организация уличного освещения, банно-прачечное хозяйство, гостиничное хозяйство, содержание мест захоронения, оказание ритуальных услуг и т. п.
Большинство из перечисленных сфер муниципальной деятельности обеспечивает предоставление муниципальных услуг общественного характера. Основная цель муниципального управления общегородским коммунальным хозяйством заключается в наиболее полном удовлетворении потребностей населения в соответствующих услугах. Количественная оценка степени реализации поставленных целей и задач определяется с помощью системы муниципальных социальных стандартов и нормативов, устанавливаемых органами местного самоуправления. Система этих нормативов может включать: · степень технического состояния и объемы содержания территории муниципального образования, соответствующие предъявляемым требованиям, по отношению к общей площади территорий, отдельно по магистралям, проездам, внутриквартальным территориям;
· уровень качественного санитарного состояния территорий, определяемых как отношение периода времени (месяц, неделя), при котором состояние площадей, улиц, проездов и т. д. соответствовало санитарным нормам, к общему годовому (квартальному) времени;
· уровень площади озеленения территории, определяемый соотношением фактически достигнутого и нормативного уровней, при обеспечении условий соответствия требованиям качества зеленых насаждений;
· уровень освещенности территорий;
* нормативы содержания рекреационных зон, развития гостиничного и банно-прачечного хозяйств и т. д. Исполнителями перечисленных работ и услуг могут быть муниципальные и частные организации всех организационно-правовых форм. Муниципальная власть должна позаботиться о четкой координации этих работ, созданию конкурентной среды, своевременной выдаче муниципального заказа на бюджетные услуги и его финансированию.
В крупном городе может существовать большое количество специализированных муниципальных и частных предприятий по выполнению отдельных перечисленных видов работ и услуг. Например, содержанием зеленого хозяйства крупных городов занимаются специализированные предприятия, в составе которых есть теплицы для выращивания цветов, питомники древесных и кустарниковых растений. В городах существуют специальные службы инженерной защиты территории и т. д. В малом муниципальном образовании может быть всего одно многопрофильное муниципальное предприятие, обеспечивающее весь комплекс работ.
При планировании работ по техническому содержанию площадей и улиц, сбору, вывозу и утилизации бытовых отходов, озеленению и благоустройству необходимо сбалансировать требуемые нормативы и стандарты обслуживания с наличием финансовых средств. При этом возможно получение доходов от использования вторичных ресурсов при переработке отходов, создания безотходных технологий при санитарной очистке территорий и т. д.
Повышение эффективности муниципального управления общегородским коммунальным хозяйством должно обеспечиваться за счет совершенствования организационного обеспечения, создания индикативного экономического механизма и системы мероприятий по достижению установленных нормативов и стандартов качества содержания, внедрения современных технологий, технических систем и оборудования для снижения удельных затрат при проведении работ. Курирование деятельности общегородских коммунальных служб, в местной администрации обычно осуществляет отдел (комитет, департамент и т. п.) жилищно-коммунального хозяйства.