Особенности бюрократического управления - Дипломная работа

На бюрократию сыплются проклятия со всех концов политического спектра. Тем не менее, бюрократия демонстрирует впечатляющую способность противостоять всем подобным покушениям на свои права. Путаница порождается множеством значений, которые придаются термину “бюрократия”. Первая из них состоит в том, чтобы объявить, что бюрократия в действительности означает государственное управление или организационную неэффективность или что-либо еще. Вторая стратегия носит более описательный характер и заключается в обсуждении разнообразных значений термина, которое завершается выводом, что бюрократии как таковой не существует вообще, а есть лишь набор разнообразных явлений, неправомерно обозначенных общим понятием.Бюрократия (от фр. bureau - бюро , канцелярия и греч. ?????? - господство, власть ) - под этим словом подразумевают то направление, которое принимает государственное управление в странах, где все дела сосредоточены в руках органов центральной правительственной власти , действующих по предписанию (начальства) и через предписание (подчиненным); также под бюрократией подразумевают класс лиц, резко выделенный из остального общества и состоящий из этих представителей центральной правительственной власти . Но тем именно отличается Бюрократия от здорового строя администрации, что при последнем форма соблюдается ради дела и в случае нужды приносится в жертву делу, тогда как бюрократия соблюдает форму ради нее самой и ей приносит в жертву существо дела. В современном обществе с увеличением размеров организаций, как государственных, так и частных, и усложнением механизма реализации управленческих решений бюрократия стала играть главную, а иногда и определяющую роль во многих сферах государственной политики. Бюрократия может быть охарактеризована и как: · организация - специфическая форма политической или иной организации, в которой абсолютизированы административные процедуры, вследствие чего фактическая власть принадлежит чиновникам. Вебер определял бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления».Это эвфемизм - называть правление, при котором высшие руководители вольны делать все, что они сами сочтут наиболее полезным для общества государством, благосостояния и противопоставлять его государству, в котором, исполнительная власть связана законом и граждане могут в суде защитить свои права от незаконных посягательств властей. Люди обличают бюрократию, но на самом деле они имеют в виду попытки превратить государство в социалистическое и тоталитарное. Во всех странах с прочно утвердившейся бюрократией люди обычно говорили: "Правительства приходят и уходят, а учреждения остаются". Объединение власти в организации осуществляется с помощью иерархической структуры командования и подчинения, в которой каждой должности даны полномочия: руководитель второго уровня имеет в подчинении группу руководителей первого уровня и, в свою очередь, подчиняется руководителю третьего уровня, и так до вершины пирамиды, где находится глава организации, которому подчиняются все руководители. Функциональное определение полномочий включает в себя описание тех работ, которые имеет право задавать данный руководитель, а также тех границ, где кончаются его полномочия и начинается сфера полномочий других руководителей.Один из недостатков существующего подхода к проблеме эффективности управления заключается в том, что политика или цели организации рассматриваются как данные, а основное внимание уделяется вопросу о том, как добиться их наиболее эффективного осуществления. Хотя между политиками и чиновниками можно провести четкую линию разграничения в том, что касается методов их назначения и их ответственности, но это разграничение не всегда совпадает с различием между выработкой и осуществлением политики. А поскольку они обычно обладают перед министром преимуществом в знаниях и опыте в своей сфере деятельности, то их рекомендации могут иметь решающий характер при определении содержания политики. Во-первых, существуют теории, объясняющие политику интересами бюрократии, особенно интересами, связанными с упрочением собственного положения и расширением власти, привилегий и материального вознаграждения. Правительство же в целом, которое может не опасаться за свое существование, каким бы ни было содержание его политики, также не проявляет склонности к радикализму, что нельзя объяснить только бюрократическими интересами.

Бюрократию мы все недолюбливаем. В нашем представлении она одновременно сочетает в себе противоречащие друг другу качества неэффективности и угрожающего могущества. С одной стороны, ее отличают некомпетентность, волокита и забота лишь о собственном благополучии; с другой - манипуляции, обструкционизм и византийские интриги. Нет почти ни одного порока, который бы ей когда-либо не приписывался. На бюрократию сыплются проклятия со всех концов политического спектра. Правые стремятся ограничить ее во имя свободного рынка; центристы хотят реформировать ее, чтобы сделать ее открытой и ответственной; левые надеются заменить ее самоуправлением. Тем не менее, бюрократия демонстрирует впечатляющую способность противостоять всем подобным покушениям на свои права. Крупнейший теоретик бюрократии Макс Вебер писал: “Приближается диктатура чиновника”. Причиной этого служила, как он утверждал, уникальная способность бюрократии справляться со сложными управленческими задачами в массовом индустриальном обществе. Очевидно, что бюрократия парадоксальным образом является необходимой, но неизменно порождает проблемы.

Но что в действительности представляет собой бюрократия? Человек, заинтересовавшийся этим вопросом, как правило, быстро оказывается в затруднении, попытавшись разобраться в существе дела. Путаница порождается множеством значений, которые придаются термину “бюрократия”. Следующий список этих значений далеко не является исчерпывающим: правление чиновников, система профессиональной администрации, организационная неэффективность, государственное управление, нерыночная организация, недемократическая организация. Столкнувшись с таким многообразием значений, исследователи бюрократии обычно используют одну из двух стратегий. Первая из них состоит в том, чтобы объявить, что бюрократия в действительности означает государственное управление или организационную неэффективность или что-либо еще. Вторая стратегия носит более описательный характер и заключается в обсуждении разнообразных значений термина, которое завершается выводом, что бюрократии как таковой не существует вообще, а есть лишь набор разнообразных явлений, неправомерно обозначенных общим понятием. Этот подход несомненно позволяет преодолеть путаницу, но лишь ценой отказа от рассмотрения бюрократии как единого объекта исследования. Возникает вопрос: существует ли в конце концов бюрократия в действительности?

В XIX веке термин “бюрократия” обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы. Он обозначал систему, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом. Бюрократии при этом противопоставлялась система представительного правления, то есть правление выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту. Так, например, Дж. Ст. Милль в своей классической работе “Размышления о представительном правлении” рассматривал бюрократию как единственную серьезную альтернативу представительной системе и дал оценку преимуществ и недостатков обеих из них. В ХХ в. бюрократическое правление может с такой же вероятностью быть признаком военной диктатуры или однопартийного режима, как и наследственной монархии, но контраст с парламентской демократией все еще применяется в политологии при сравнении отличительных черт различных политических систем.

Второй вариант использования этого понятия относится к социологии организаций и ведет свое происхождение из работ Макса Вебера. Для Вебера бюрократия означала не форму правления, а систему администрации, осуществляемой на постоянной основе специально подготовленными профессионалами в соответствии с предписанными правилами. Вебер указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился все более преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном масштабе: на промышленных предприятиях, в профсоюзах, в политических партиях и т.д. Это очень широкое понятие бюрократии, заключающее в себе двойной контраст: · во-первых, между управлением и выработкой политического курса, являющейся прерогативой той ассоциации, которая использует бюрократию и которой последняя подчинена в правовом отношении;

во-вторых, между современными методами управления и традиционными, которые не являлись специализированными. Это понятие относится к социологии организаций, задачей которой выступает изучение наиболее общих характеристик и типов организаций в современном обществе. бюрократия государственный управление власть

Третий вариант использования термина “бюрократия” характерен для теории государственного управления. В этой дисциплине бюрократия означает управление государственным сектором в противоположность управлению в частных организациях. Цель такого противопоставления состоит в том, чтобы выявить различия между этими двумя сферами и подчеркнуть качественно иной характер системы государственного управления, включая обязательность ее решений, ее особое отношение к закону, заботу об общественных, а не частных интересах, подотчетность ее деятельности общественному контролю и т.д. С точки зрения этой дисциплины, то, что отличает различные типы профессионального управления, более существенно чем то, что является общим между ними.

Четвертый вариант применения понятия “бюрократия” присутствует в политической экономии. На первый взгляд он не отличается от предшествующего, в значительной степени совпадая с ним. Но, как предполагает само название этой дисциплины, она разделяет организации в экономических терминах в соответствии с источниками их дохода. С этой точки зрения, бюрократия определяется как нерыночная организация, которая финансируется за счет субсидий, в отличие от организации, финансируемой благодаря продаже своей продукции на рынке. Хотя большинство подобных организаций являются государственными, некоторые из них не относятся к сфере государственного управления (например, церкви, благотворительные фонды, добровольные объединения), тогда как, с другой стороны, некоторые принадлежащие государству предприятия продают свою продукцию на рынке и, следовательно, в прямом смысле не являются “бюрократиями”. Цель такого определения бюрократии состоит в том, чтобы подчеркнуть, что характер и образ действия организации изменяется в зависимости от метода ее финансирования и экономического окружения, в котором она функционирует.

Один из недостатков существующего подхода к проблеме эффективности управления заключается в том, что политика или цели организации рассматриваются как данные, а основное внимание уделяется вопросу о том, как добиться их наиболее эффективного осуществления. Но это означает, что аппарат управления расценивается как средство достижения уже заданных целей, однако его роль в постановке этих целей не учитывается. Хотя между политиками и чиновниками можно провести четкую линию разграничения в том, что касается методов их назначения и их ответственности, но это разграничение не всегда совпадает с различием между выработкой и осуществлением политики. Чиновники, особенно высокопоставленные, часто выступают в роли советников по вопросам выработки политики. А поскольку они обычно обладают перед министром преимуществом в знаниях и опыте в своей сфере деятельности, то их рекомендации могут иметь решающий характер при определении содержания политики. В конечном счете то, что должно быть сделано, зависит от того, что может быть сделано, и от тех последствий, которые может иметь принятое решение. Оценка таких возможностей и последствий входит в круг задач чиновников, являясь одним из источников их влияния. В ряде теорий предпринимаются попытки показать, что такое влияние определяется некоторыми тенденциями, присущими бюрократии.

Во-первых, существуют теории, объясняющие политику интересами бюрократии, особенно интересами, связанными с упрочением собственного положения и расширением власти, привилегий и материального вознаграждения. Такие теории утверждают, что постоянной тенденцией бюрократического управления будет защита этих интересов. Согласно этой точке зрения, бюрократы будут противодействовать радикальной политике, которая угрожает их положению. Наиболее известный пример подобной аргументации представлен в работе Роберта Михельса, который в своем исследовании западноевропейской социал-демократии накануне первой мировой войны связывал утрату радикализма в этом движении с увеличением числа бюрократических должностей и боязнью их обладателей лишиться своего положения. На основе этого примера Михельс сделал общий вывод о консервативной тенденции бюрократической организации [6]. Однако, даже если он был прав в своем анализе европейской социал-демократии, его общий вывод не вытекает из этого анализа, поскольку проведение радикальной политики не всегда угрожает интересам бюрократии. Правительственное агентство, созданное для выполнения какой-то специфической задачи, окажется под угрозой закрытия после того, как эта задача будет выполнена, если только оно не найдет для себя иные цели деятельности. В данном случае интересам бюрократии будут соответствовать нововведения. Правительство же в целом, которое может не опасаться за свое существование, каким бы ни было содержание его политики, также не проявляет склонности к радикализму, что нельзя объяснить только бюрократическими интересами.

В действительности можно изменить характер аргументации. Поскольку более крупные организации предоставляют своим высокопоставленным сотрудникам более высокое вознаграждение и статус, высшие чиновники будут заинтересованы в расширении своей организации. Мы уже встречались с подобной точкой зрения при обсуждении проблемы эффективности управления. Но важно различать неэффективное осуществление политики и давление, оказываемое с целью расширения организации, которое влияет на характер этой политики. Уильям Нисканен утверждал, что целью бюрократов является увеличение бюджетных ассигнований на их деятельность, достигаемое путем расширения сферы этой деятельности. Подобно многим экономистам, он пришел к выводу, что общественный сектор слишком велик, если оценивать его с точки зрения рыночных норм. Данный вывод не учитывает тот факт, что общественный сектор руководствуется в своей деятельности иными критериями. Не вызывает сомнения, что требования избирателей и интересы бюрократии совпадают в том, что касается расширения общественных служб, но столь же несомненны ограничения, накладываемые на такое расширение недостатком средств и контролем за их использованием со стороны министерства финансов.

Сочетание склонности бюрократии к расширению и ограниченности финансовых средств дает нам другую теорию бюрократических интересов, которая подчеркивает конкуренцию между различными департаментами или агентствами по поводу их доли в бюджете. Такая конкуренция не ограничивается ежегодными прениями с министерством финансов, но проявляется во всей сфере политики. Для государственной политики естественно, что любое предложение о каких-либо изменениях затрагивает одновременно целый ряд агентств, причем последствия таких изменений в различной степени отражаются на бюджете этих агентств. Расширение строительства дорог имеет последствия для автобусного и железнодорожного сообщения; увеличение производства энергии на атомных электростанциях отражается на угольной промышленности; перемены во внешней политике или военной стратегии изменяют роль того или иного рода войск и т.д. Любое решение об изменении политики задевает интересы различных правительственных служб, выступающих за или против данного решения, а исход дела будет зависеть от их влияния и способности продемонстрировать, что желательные для них изменения в наибольшей степени соответствуют интересам общества. Такова сущность того, что получило наименование “бюрократической политики”. Этот подход впервые был разработан в сфере внешней политики с целью противостоять точке зрения, объяснявшей такую политику на основе модели, которая предполагала наиболее рациональный выбор политического курса единственным действующим лицом, а не борьбу интересов различных бюрократических агентств. В дальнейшем этот подход был распространен и на другие сферы политики.

Теории, объясняющие политические решения в терминах борьбы интересов, нуждаются в двух дополнениях. Одним из таких дополнений должно стать исследование структур, которые систематически противопоставляют друг другу интересы различных групп и определяют их относительный политический вес. Что касается правительственной бюрократии, способ разделения функций между различными агентствами или департаментами оказывает существенное влияние на баланс политических сил. Такое разделение, в свою очередь, является результатом прошлых политических решений, которые обрели институциональную форму и оказались связанными с интересами различных групп внутри и вне бюрократии, ограничивающими свободу выбора. Именно это положение дел ведет к тому, что типичной формой изменения политики становится незначительное прибавление нового к уже существующему. Управленческие структуры влияют на определение политики также и в виду возможных последствий осуществления данной политики для этих структур. Политический курс, проведение которого предполагает преодоление границ между различными департаментами, может быть осуществлен лишь с большими трудностями. Это объясняет привлекательность для нового правительства структурных реорганизаций, особенно если новые инициативы пересекают границы между существующими департаментами.

Таким образом, любое объяснение политики в терминах конкурирующих бюрократических интересов будет неполным без анализа структур, в которых укоренены эти интересы. Но, с другой стороны, такое объяснение невозможно без знания условностей, определяющих форму выражения этих интересов и регулирующих конкуренцию внутри бюрократии. Как мы видели, бюрократии обладают своей собственной культурой, которая является тем более развитой, чем более закрытый характер носит бюрократическая элита. Подобная культура воплощает в себе кодекс поведения, а также определенные мировоззренческие посылки, ограничивающие сферу возможных политических действий. В большинстве случаев государственная бюрократия считает себя хранителем “национальных интересов” или “интересов государства”, которые носят более долгосрочный характер, чем политика какого-то конкретного правительства. Что касается британских государственных служащих, подобные представления развиваются у них, как часто отмечалось, в результате получения специфического образования в Оксфорде или Кембридже. Такие установки не обязательно влияют на политику в большей степени, чем ограничения, налагаемые административными структурами, но эти установки определяют параметры того, что считается допустимым.

Если мы объединим все эти различные теоретические объяснения “бюрократической политики”, показав как интересы взаимодействуют со структурами и находят выражение в культурных нормах, мы придем к выводу, что характер административной системы влияет на содержание политики, а не только на ее осуществление. В своей наиболее последовательной форме такой вывод означал бы, что в бюрократии цели и средства меняются местами; характер административных средств определяет цели политики.

Однако доведение какого-либо положения до его логического завершения еще не гарантирует истинности этого положения. В нашем случае не принимается во внимание роль выборного политического деятеля, обладающего своими собственными приоритетами. Не так просто отказаться от идеи, что министр правительства играет значительную роль в определении политики, хотя эта роль и зависит от его личных качеств и политической поддержки. Тем не менее, было бы ошибкой рассматривать типичные отношения между политиком и чиновниками как такой процесс, в ходе которого политик выдвигает какие-либо идеи, а чиновники подвергают их обструкции. Если все вышесказанное является верным, то суть дела заключается в том, что политик воздействует на процесс принятия решений, определяя, какая из противостоящих фракций получит преобладание или на какие компромиссы они должны будут пойти.

В любом случае рассмотренные нами теории свидетельствуют о том, что анализ бюрократии как орудия осуществления политики должен быть дополнен анализом ее влияния на содержание этой политики. При обсуждении лишь процесса осуществления политики проводится жесткое разграничение между целями и средствами, между политикой и ее проведением. Какая-либо оценка “эффективности” предполагает наличие заданных целей. Но такое разграничение оказывается несостоятельным, когда поднимается вопрос о выработке политического курса. В этот момент важное значение приобретает влияние на содержание политики самой административной системы - ее структуры, интересов и ценностей. Если мы хотим добиться адекватного понимания бюрократии, то нам следует рассматривать сложное взаимодействие между ее ролью в формировании политики и исполнением ею политических директив.

Ржевский, «Взгляд на теорию бюрократической администрации» («Русский Вестник», 1860, октябрь);

А. Градовский, «Системы местного управления на западе Европы и в России» («Сборник государственных знаний»

Мухин Ю. И. Наука управлять людьми: изложение для каждого . - М.: Фолиум, 1995. - ISBN 5-900536-21-1

Парамонов Д. В. Механизм Народовластия . - М.: Спорт и культура -2000, 2007. - ISBN 978-5-901682-33-3

1. Мизес Л. фон. Бюрократия / Людвиг фон Мизес. Челябинск: Социум, 2006. С. 68.

3. Маллинз Л. Менеджмент и организационное поведение. Мн.: Новое знание, 2003. С. 72.

Коррупция и бюрократизм: истоки и пути преодоления. - М., 1998.

Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. - М., 1993.

Макаренко В.П. Вера, власть и бюрократия: Критика социологии М. Вебера. - Ростов-на-Дону, 1988.

Оболонский А.В. Бюрократия и государство. - М., 1996.

Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. - М., 1989.

Размещено на .ru