Основы конституционного права - Курсовая работа

Конституция гарантирует право на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах территории Российской Федерации. Законодательство, касающееся вопросов регистрации и документирования граждан Российской Федерации, издано в последние пять лет, поэтому данным вопросам в научной литературе уделено недостаточно внимания, хотя различные аспекты реализации правил паспортно-регистрационной системы нашли свое отражение в работах А.П. 4 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" таковыми являются органы внутренних дел, а в населенных пунктах, где они отсутствуют, - местная администрация) заявления по установленной законом форме, предъявив при этом документы, удостоверяющие личность, а также документы (либо их надлежаще заверенные копии), являющиеся основанием для вселения в жилое помещение. Сказанное позволяет сделать вывод о том, что под регистрацией можно понимать специальный учет, осуществляемый в определенном законом порядке уполномоченными на то государственными органами либо должностными лицами с целью установления факта выбора гражданином Российской Федерации нормативно определенных мест пребывания либо проживания в целях обеспечения необходимых условий для реализации своих субъективных прав и свобод, а также исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. 1 ч.3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и п.31 Правил пребывания иностранных граждан в СССР, утвержденных постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 года №21226) иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами России подлежат регистрации по месту пребывания и по месту жительства, а также снятии с регистрационного учета по выбытии с таковых.В современной научно-правовой литературе большое значение придается вопросам ответственности за совершенные гражданами и должностными лицами административные правонарушения. Все имеющиеся по данной теме работы в подавляющем большинстве были изданы в 50-80 годах, представляют, несомненно, определенный научный интерес, однако в изменившихся социально-политических условиях, с принятием нового законодательства, посвященного вопросам свободы передвижения граждан, выбора ими места пребывания и жительства, необходим новый подход к порядку применения взысканий к лицам, совершившим правонарушения в этой сфере общественных отношений. В Кодексе об административных правонарушениях отдельная глава посвящена правонарушениям, посягающим на установленный порядок управления, в статьях содержатся составы нарушения правил паспортно-регистрационной системы. Наличие в законодательстве, реализующем право человека на свободу передвижения, определенного набора предписаний, обязывающих субъектов правоотношений к определенным действиям (зарегистрировать свое пребывание по месту пребывания либо жительства, получить паспорт и пр.) либо к воздержанию от таковых (проживание без регистрации, незаконное изъятие или прием в залог паспорта и т.д.), обеспечивает выполнение перечисленных выше задач. 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" вменяет в обязанность граждан Российской Федерации проходить процедуру регистрации по месту пребывания и месту жительства, пункт 1 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утв.С 1993 года паспортная служба милиции преобразована в паспортно-визовую службу органов внутренних дел, на нее возложены обязанности по выдаче паспортов, осуществлению регистрации и снятию граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства, регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории России, выдаче им документов на право проживания, оформлению документов и разрешений на въезд в Российскую Федерацию и выезд за границу, исполнению законодательства по вопросам гражданства. Это - обеспечение безопасности личности, защита ее прав, свобод, законных интересов, защита интересов государства и общества от преступных посягательств, предупреждение и пресечение преступлений и иных правонарушений, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, оказание содействия в раскрытии и расследовании преступлений и иных правонарушений, розыску лиц, скрывающихся от следствия и суда, а также осуществление розыска лиц, уклоняющихся от уплаты долга, а также алиментов, оказывать правовую помощь населению.

Оглавление

Введение

1. Понятие и сущность регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства

2. Ответственность за нарушение правил регистрационного учета

3. Основные функции органов внутренних дел по осуществлению паспортно-регистрационного режима

Заключение

Библиографический список использованной литературы

В последние годы особую важность приобрели вопросы реализации правил паспортно-регистрационной системы. Причиной этого послужило значительное увеличение количества правонарушений, совершаемых лицами, проживающими без документов или регистрации. По сведениям паспортно-визового управления города Москвы, каждое пятое убийство, каждое четвертое изнасилование, каждая третья кража из квартир, а также каждое второе преступление, связанное с незаконным оборотом наркотиков в Москве совершается иногородними гражданами. В этой связи роль паспортно-регистрационной системы в деле борьбы с преступлениями и иными правонарушениями значительно возрастает. В то же время демократизация нашего общества требует особого отношения к соблюдению прав и законных интересов граждан.

Конституция гарантирует право на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах территории Российской Федерации. С целью обеспечения такого права был принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих вопросы соблюдения прав человека в данной сфере общественных отношений. В частности, существенным образом изменен порядок учета и регулирования миграции граждан, имевший разрешительный характер, под которым ранее понималась прописка. Институт регистрационного учета, введенный новым законодательством, решая практически те же задачи, что и прописка, отличается от нее, поскольку в соответствии с законом должен иметь только уведомительный характер. Однако и в настоящее время уведомительный характер регистрационного учета отслеживается лишь на уровне федерального законодательства и не исполняется на всех иных уровнях, поскольку существует серьезное противоречие между Конституцией и федеральным законом с одной стороны и актами, принимаемыми органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, устанавливающие, по сути, разрешительный порядок регистрации.

Законодательство, касающееся вопросов регистрации и документирования граждан Российской Федерации, издано в последние пять лет, поэтому данным вопросам в научной литературе уделено недостаточно внимания, хотя различные аспекты реализации правил паспортно-регистрационной системы нашли свое отражение в работах А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Н.И. Буденко, И.И. Веремеенко, А.П. Герасимова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Л.Л. Попова и др., большинство работ, посвященных регулированию отношений по поводу документирования и учета граждан, написаны в 60 - 80 годах и, в определенной степени утратили актуальность. Вместе с тем, вопросы реализации законодательства о регистрационном учете в деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел рассматривались И.Б. Кардашевой в диссертационном исследовании "Правовые и организационные основы деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации" (1996 год). Некоторые аспекты деятельности паспортно-визовой службы по обеспечению общественной безопасности исследовались в докторской диссертации Б.П. Кондратова "Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения" (1998 год). Вопросы осуществления паспортно-регистрационной системы специальному исследованию не подвергались.

Восполнить данный пробел и призвана настоящая работа, целью которой является рассмотрение проблем повышения эффективности деятельности органов внутренних дел по регистрации и документированию граждан Российской Федерации, а также связанных с ней вопросов административной юрисдикции.

Проблемы реализации паспортно-регистрационных правил рассматриваются с учетом современных реалий, концептуальных положений конституционного и административного права, теории социального управления.

В работе дается понятие, раскрывается сущность паспортно-регистрационной системы и связанного с ней понятийного аппарата. Обоснована связь системы учета и документирования граждан с выполнением таких важнейших функций государства, как социальная, экономическая, финансовая и охранительная.

Большое внимание в исследовании уделено вопросам совершенствования законодательства о регистрационном учете, поиску путей устранения противоречий, существующих в настоящее время в сфере реализации права на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства.

Проведен научный анализ правового регулирования, практики организации и деятельности органов внутренних дел по обеспечению паспортно-регистрационного режима.

Прикладное значение результатов исследования состоит в том, что они ориентированы на совершенствование организации и повышение эффективности осуществления исполнительной деятельности органов внутренних дел по обеспечению соблюдения паспортно - регистрационного режима.

Сформулированные выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в работе, могут быть использованы практическими работниками, в научно - исследовательской деятельности, в учебном процессе при преподавании курсов административного права, административной деятельности органов внутренних дед.

1. Понятие и сущность регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства

Необходимость введения регистрационного учета была обусловлена демократическими изменениями в нашем обществе, реформированием правовой системы с целью обеспечения реального соблюдения прав человека. Регистрационный учет граждан более отвечает этим требованиям, чем прописка, носящая разрешительный характер. Однако, в таком виде, как он существует в настоящее время, институт регистрации граждан слабо отличается от прописки. Нетрудно заметить, что, под регистрацией подразумевается не столько специальный учет граждан, осуществляемый уполномоченными на то органами, сколько предоставление данными органами своего рода разрешения на проживание (пребывание) по определенному адресу в конкретном населенном пункте. Существование института регистрации обосновывалось необходимостью ведения такого учета целях контроля за передвижением граждан и получения статистических данных о миграции населения. Однако, как уже говорилось, благодаря регистрации государство получало возможность контролировать миграционные процессы в интересах обеспечения плановой системы экономики (причем интересы человека зачастую в расчет не принимались). Единственным, но очень значимым, отличием регистрационного учета от прописки является продекларированное Конституцией и законодательно закрепленное положение об уведомительном характере такого учета. "Право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности", - говорится в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации. Государство путем законодательного регулирования общественных отношений, складывающихся в данной сфере, стремится обеспечить условия для реализации гражданами такой свободы. Однако, оно также призвано обеспечивать выполнение таких функций, как экономическая, финансовая, социальная, охранительная и другие. Для их выполнения необходимо производить учет населения, определять его социальную структуру, а в настоящее время кроме уже существующего, регистрационного, нет других способов для его осуществления.

Для лучшего понимания, что же такое регистрационный учет населения, необходимо выяснить, что же такое регистрация. "Регистрировать - значит записывать, отмечать с целью учета, придания законной силы, научного наблюдения и т.п.". Применительно к цели нашего исследования под регистрацией можно понимать ведение особого рода учетов, содержащих в себе сведения о каком - либо юридическом факте, в данном случае - пребывания либо проживания по месту жительства граждан Российской Федерации. Как известно, юридический факт является основанием возникновения, изменения или прекращения правовых отношений. При оформлении регистрации, то есть удостоверении факта своего волеизъявления на выбор места пребывания либо проживания в определенном жилом помещении путем предоставления в органы регистрационного учета (согласно ст. 4 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" таковыми являются органы внутренних дел, а в населенных пунктах, где они отсутствуют, - местная администрация) заявления по установленной законом форме, предъявив при этом документы, удостоверяющие личность, а также документы (либо их надлежаще заверенные копии), являющиеся основанием для вселения в жилое помещение. Перечисленные выше органы обязаны зарегистрировать гражданина по месту пребывания или жительства, тем самым, удостоверяя факт свободного волеизъявления гражданина. Постановка на регистрационный учет по месту пребывания либо месту жительства является обязанностью лица, а не его правом. Данное действие, по нашему мнению, ни в коей мере не ограничивает право человека на свободу передвижения, поскольку выбор места пребывания (жительства) осуществляется непосредственно гражданином. Снятие граждан с учета происходит либо по заявлению о регистрации их по новому месту жительства, либо по иным причинам, указанным в законе. Защита прав граждан в случае посягательства на них со стороны государственных или иных органов, предприятий, учреждений, организаций, иных юридических, должностных и физических лиц, осуществляется вышестоящими должностными лицами либо судом в порядке, определенном законами Российской Федерации. Нарушение должностными лицами и гражданами правил регистрационного учета влечет за собой ответственность (административную, дисциплинарную, материальную, уголовную - в зависимости от конкретного случая).

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что под регистрацией можно понимать специальный учет, осуществляемый в определенном законом порядке уполномоченными на то государственными органами либо должностными лицами с целью установления факта выбора гражданином Российской Федерации нормативно определенных мест пребывания либо проживания в целях обеспечения необходимых условий для реализации своих субъективных прав и свобод, а также исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.

Институт регистрации, также, как и институт прописки, предусматривает ведение специальных учетов, включающих в себя сведения о проживающих, изменивших место жительства, либо выбывших по иной причине гражданах, сведений о лицах, освободившихся из мест лишения свободы и имеющих судимость, другие сведения. Однако, в настоящее время существует пока слабая материальная база для создания специальных банков данных и до временной системы учета и идентификации граждан. Конечно, предпосылки для ее создания имеются, все большее число паспортно-визовых аппаратов МВД Российской Федерации обеспечивается электронно-вычислительной техникой, УВД некоторых краев, областей, городов создают собственные автоматизированные банки данных, включающие в себя различную информацию, касающуюся вопросов регистрационного учета (сведения о регистрации граждан, снятии их с учета, сведения о лицах, имеющих судимость и т.д.). Сейчас отдельные автоматизированные информационные системы работают в автономном режиме,отсутствует "...возможность непосредственного доступа пользователей к массивам интересующей их информации, не в полной мере при создании АИС..." учитывается"... специфика информационных служб потребностей служб Министерства.., производительность применяемых вычислительных комплексов..." не позволяет "...обрабатывать большие объемы информации, измеряемые миллионами документов (например, картотеки адресных бюро... и др.)"

К сожалению, единая информационно-вычислительная система органов внутренних дел в наши дни еще не создана, отсутствует также законодательство, регулирующее вопросы создания и использования информационных банков данных о гражданах, охраны конфиденциальной информации о личности. Вероятно это является одной из причин того, что на практике регистрационный учет сейчас так мало отличается от прописки. Основной причиной слабого отличия, по нашему мнению, являются серьезные противоречия, имеющие место в законодательстве о регистрационном учете, базирующиеся на отношении законодателя к регистрации как средству регулирования миграции, что придает регистрационному учету разрешительный характер. Практически общими в существующих условиях у них являются и задачи. Прежде всего, это учет населения. В научной литературе встречаются следующие его виды. Во-первых, это - текущий оперативный (статистический) учет, представляющий собой сбор и накопление информации о зарегистрированных и снятых с учета гражданах, а также передачу этих сведений в органы государственной статистики, где те проходят обработку и анализ с целью получения статистики, отражающей характер демографических изменений, как на территории отдельного субъекта Федерации, так и на территории всего государства в целом. Персональный, или адресный учет граждан, осуществляемый паспортно-визовыми аппаратами органов внутренних дел и ее адресно-справочной службой, играет большую роль для установления местонахождения отдельных граждан. Это имеет значение, как для профилактической работы органов внутренних дел, так и для розыска преступников и других правонарушителей. Возможности адресно-справочных бюро способствуют восстановлению семей, помогая разыскивать граждан, утративших связь с родственниками. "Данные статистического и персонального учета граждан необходимы также органам гражданской обороны для составления планов эвакуации населения и проведения иных мероприятий, а также военным комиссариатам и другим органам Министерства обороны России для работы с призывниками и военнообязанными лицами".

Современный период характеризуется кризисными явлениями в экономике, влияющими на многие факторы жизни человека, в том числе и на материальный. Это усиливает миграционные процессы, люди стремятся изменить место жительства в надежде получить заработок в больших городах с развитой промышленной инфраструктурой. Однако эти перемещения вызывают обострение социальных проблем в этих регионах - усиливается конкуренция на рынке рабочей силы, возрастает нагрузка на инженерную, социально-культурную, коммунальную системы населенных пунктов, обостряются проблемы межнациональных отношений. Поэтому, как на законодательном уровне, так и в научной литературе можно встретить, обосновываемые вышеприведенными сложностями, попытки ограничить свободное перемещение граждан, лишить их установленных законом прав и свобод (Закон Краснодарского края от 23.06.95 г., постановление правительства Москвы от 11 октября 1994 г. №922 "О прописке (регистрации) граждан, прибывающих в Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности" в ред. постановлений от 28.02.95 № 171, от 04.04.96 г. № 9-П). В связи с этим до последнего времени система регистрации в той же мере, как ранее система прописки, была призвана осуществлять задачу контроля и регулирования миграционных процессов. Среди представителей многих ветвей власти, в том числе и законодательной до сих пор бытует мнение об этом. Так, Президент Российской Федерации отклонил проект федерального закона "О внесении дополнения в статью 8 Закона Российской Федерации "О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", в котором предлагалось расширить перечень местностей, где может быть ограничено право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства за счет городов - курортов федерального значения. Это неприемлемо, хотя бы в силу того, что такое ограничение не соответствует требованиям части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в которой сказано, что права, и свободы граждан могут ограничиваться только федеральным законом и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого, можно также предположить, что регистрационный учет может служить средством контроля за передвижением населения, но только в тех случаях, когда это оправдывается вышеприведенными доводами.

Действующее законодательство обосновывает необходимость введения регистрационного учета граждан созданием условий для реализации ими прав и свобод, исполнением обязанностей перед другими гражданами. В самом деле, человек является субъектом различных отношений, в том числе и правовых, одновременно являясь носителем биографических и демографических признаков (фамилия, имя, отчество, время и место рождения и др.), некоторые из которых признаны законом как нематериальные блага (право на имя) и подлежат правовой охране, одним из средств обеспечения которой служит документ, удостоверяющий личность. В Российской Федерации этими документами являются: - паспорт;

- свидетельство о рождении - для лиц, не достигших 14- летнего возраста;

- заграничный паспорт - для постоянно проживающих за границей граждан, которые временно находятся на территории Российской Федерации;

- удостоверение личности - для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов);

- военный билет - для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или контракту;

- справка об освобождении из мест лишения свободы - для лиц, освободившихся из мест лишения свободы;

- вид на жительство - для иностранных граждан и лиц без гражданства;

- иные, выдаваемые органами внутренних дел, документы, удостоверяющие личность гражданина (п.5 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации).

При всем разнообразии перечисленных документов, удостоверяющих личность, основным из них для большинства людей был и остается паспорт гражданина Российской Федерации, поскольку он является носителем идентификационной информации об индивидууме, обеспеспечивающим реализацию его субъективных прав. Закон признает за несовершеннолетними, достигшими 14-летнего возраста право самостоятельно, без согласия родителей, усыновителей, попечителей совершать различного рода сделки (п.2 ст.26 и п.2 ст.28 Гражданского кодекса Российской Федерации), распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами, осуществлять авторские права, вносить вклады в кредитные учреждения (п.2 ст.26 ГК), нести связанную с этим имущественную ответственность. Поэтому, в соответствии с Положением о паспорту гражданина Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 года № 82813, паспорт гражданину выдается с 14 лет. Статья 19 Гражданского кодекса Российской Федерации регламентирует приобретение и осуществление прав и обязанностей гражданином под своим именем, включающим фамилию и собственно имя, а также отчество.

В современной юридической литературе не существует единого понятия паспортной системы. Одни ученые определяют ее как "...установленный органами управления порядок учета, контроля и регулирования передвижения населения, осуществляемый путем введения для населения паспортов”

В работе "Правовые и организационные основы деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации" И.Б. Кардашова, учитывая, что в настоящий период институт прописки утратил свое значение, а также, что уже процитированные дефиниции паспортно-визовой системы не включают в это понятие субъекты реализации соответствующих норм и правил, считает, что паспортно-визовая система это не что иное, как "...совокупность правовых норм, регламентирующих порядок действия на территории Российской Федерации паспортно-визовых режимов, а также как особый вид деятельности компетентных органов государственного управления, направленной на обеспечение этих режимов...". Это достаточно нетрадиционный подход к освещению данного вопроса. Известно, что под паспортным режимом понимается совокупность норм и правил паспортной системы, устанавливаемых государством и действующих на территории той или иной местности, в зависимости от их социально - экономических и иных особенностей. По мнению большинства авторов, два эти понятия взаимосвязаны и соотносятся как часть и целое: "...паспортно-регистрационной системой осуществляется общее регулирование отношений, возникающих по поводу получения паспортов, учета и регистрации граждан, определяются субъекты этих отношений и их правовое положение, а также ответственность за нарушение установленных правил." Можно, конечно, говорить о паспортной системе, как о совокупности правовых норм, регулирующих и обеспечивающих действие на территории нашего государства паспортных режимов, но как видится нам, традиционный подход в данной ситуации более точно отражает сущность паспортной системы, как совокупности прежде всего общественных отношений, складывающихся в данной сфере, поскольку правовые нормы основываются на них, а также именно их регулируют. Также представляется достаточно спорным мнение Кардашевой И.Б. о том, что в настоящее время можно говорить о существовании целостной паспортно-визовой системы. Да, конечно, в соответствии с постановлением Совета Министров Российской Федерации - Правительства Российской Федерации от 15 февраля 1993 года № 124, с изменениями, внесенными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1082 "О реорганизации подразделений виз, регистрации и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел" на паспортно-визовую службу органов внутренних дел возложены обязанности по выдаче паспортов, осуществлению регистрационного учета, регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, выдаче им документов на право проживания, оформлению документов и разрешений на въезд и выезд, исполнению законодательства по вопросам гражданства. Субъектами данных правоотношений являются как государство в лице уполномоченных на то законом органов, так и граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства. Однако фактически в состав единой паспортно-визовой службы в настоящее время входят три подразделения, выполняющие достаточно разную работу. Дифференцированы по своему составу и объекты, на которые направлена их деятельность, в частности, объектом работы отделений паспортной работы являются отношения по поводу документирования граждан паспортами гражданина Российской Федерации, сложнее вопрос с регистрационным учетом граждан, поскольку в соответствии с действующим законодательством (ст. 1 ч.3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и п.31 Правил пребывания иностранных граждан в СССР, утвержденных постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 года №21226) иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами России подлежат регистрации по месту пребывания и по месту жительства, а также снятии с регистрационного учета по выбытии с таковых. Однако в данных отношениях иностранные граждане и лица без гражданства являются специальным субъектом, поскольку не все они подлежат регистрационному учету, а лишь те, кто постоянно проживает в Российской Федерации (имеет разрешение на постоянное проживание и вид на жительство). Можно добавить, что граждане Российской Федерации в свою очередь могут быть субъектом общественных отношений, складывающихся в процессе работы отделений виз и регистрации только в случае их обращения за получением документов, удостоверяющих их личность за пределами Российской Федерации (паспорт гражданина Российской Федерации, дипломатический, служебный и паспорт моряка). Но по нашему представлению, деятельность по обеспечению граждан Российской Федерации подобного рода документами следовало бы передать в ведение паспортной службы, что более соответствует ее целям и задачам и упростило бы процедуру документирования, а также снизило бы нагрузку на собственно визовые подразделения. Особое место занимает служба исполнения законодательства по вопросам гражданства, поскольку в данном случае субъектом отношений по поводу предоставления гражданства или выхода него могут быть как граждане Российской Федерации, так и иностранные граждане и лица без гражданства. Уважая право И.Б. Кардашовой на собственное мнение, хотелось бы заметить, что автор рассмотренной работы в данном случае чисто механически смешивает отнюдь не взаимосвязанные понятия и строит на этом рассуждения о единстве паспортной и визовой систем.

Отношения по поводу выдачи, обмена и изъятия паспортов и иных документов, регистрации и снятия с учета возникают и между государственными органами, уполномоченными на то законами Российской Федерации вести подобную работу, то есть органами внутренних дел в лице паспортно-визовой службы, а также - местной администрацией, в местностях, где отсутствуют органы внутренних дел.

В настоящее время государство идет по пути большей либерализации законодательства по вопросам обеспечения свободы передвижения и выбора места жительства, однако задачи, стоящие перед паспортно-регистрационной системой, остались прежними. Авторы работ, посвященных проблемам реализации правил паспортно-регистрационной системы единодушны во мнении, что основными задачами, стоящими перед паспортно-регистрационной системой являются: 1) текущий оперативный учет населения, позволяющий производить механический подсчет миграции населения как внутри административно - территориальных единиц, так и за их пределами. Талоны статистического учета, заполняемые при регистрации по месту пребывания и по месту жительства, а также при снятии с регистрационного учета содержат также сведения о поле регистрируемого гражданина, его семейном положении, социальном статусе, а также о месте, откуда прибыл (куда направляется), это позволяет органам учета и статистики иметь до некоторой степени ясное представление о миграционных процессах, что в свою очередь влияет на социально - экономическую политику, как в отдельных регионах, так и в масштабе всего государства. Подобного рода информация используется при разработке прогнозов а также сводных, целевых, отраслевых и межотраслевых программ социально - экономического развития;

2) контроль и регулирование передвижения населения производится "...путем установления специальных правил проживания в различных местностях и переезде на жительство в другие районы страны...". Законом определен порядок ограничения передвижения на территориях, где введено чрезвычайное положение, в зонах стихийного бедствия и экологических катастроф, местах расположения военных городков, приграничных районах. Такие ограничения диктуются соображениями государственной и общественной безопасности и не противоречат действующим конституционным нормам и международным договорам. Однако до сих пор в некоторых регионах действуют правила, ограничивающие регистрацию граждан, прибывающих изза пределов данных местностей (Москва и Московская область, Санкт - Петербург, Ставропольский и Краснодарский края и некоторых других), что несомненно вступает в конфликт с требованиями Конституции и федерального законодательства о свободе передвижения и выбора места пребывания и жительства на территории Российской Федерации. Непростая общественно - политическая и экономическая ситуация диктует неоднозначный подход к решению данной проблемы, поскольку, массовая миграция населения, в том числе и граждан иностранных государств взывает откровенное недовольство среди жителей перечисленных населенных пунктов и территорий. Поэтому как население, так и представители органов государственной власти тех субъектов Федерации, где наиболее велик приток мигрантов, выступают за введение разрешительного порядка регулирования передвижения, при котором возможен будет контроль за миграционными процессами. Существующий механизм реализации права на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства, содержащийся в федеральном законодательстве (за некоторыми оговорками), однозначен в этих вопросах и направлен на отмену всех ограничений, что в некоторых случаях может приводить к достаточно непростым последствиям. Известны случаи принудительного выселения из собственных домов жителей крымско-татарской национальности в Крымском районе Краснодарского края, а также требования жителей о запрете прописки лиц армянской национальности в дома, принадлежащие им на праве личной собственности в станице Елизаветинской города Краснодара. Усиление социальной напряженности, угроза личной и общественной безопасности вызвало необходимость внесения изменений и дополнений в существующее законодательство о регистрационном учете. Проект Федерального закона "О внесении дополнений в статью 8 Закона Российской Федерации "О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации", содержащий предложение о включении городов - курортов федерального значения в перечень местностей, где может быть ограничено право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, отклонен Президентом ввиду того, что оно не соответствует требованиям части 3 статьи 55 Конституции, предусматривающей ограничение прав и свобод граждан только в той мере, насколько это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако, когда свобода передвижения, выбора места пребывания и места жительства для одних означает нарушения прав и свобод других лиц, представляется возможным установление некоторых ограничений данного права для обеспечения контроля над массовой неконтролируемой миграцией. В особом мнении судьи Конституционного Суда Российской Федерации Баглая М.В. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы, указывается, что "...защита прав и свобод, как и обеспечение общественной безопасности, относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "б" части 1 Конституции Российской Федерации) такая защита может быть осуществлена только в форме закона. Однако трудно себе представить, насколько эффективной может быть эта защита, если при отсутствии федерального закона субъект Федерации, столкнувшись с массовым переселением граждан в одну местность, станет ожидать принятия федерального закона...". С этим нельзя не согласиться, тем более, если учесть, что законодательство о беженцах, а также вынужденных переселенцах не содержит реального механизма регулирования миграции.

3) обеспечение реализации субъективных прав и обязанностей граждан.

Паспортно-визовая система не только обеспечивает право человека на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, ее действие в некоторых случаях способствует соблюдению иных субъективных прав и свобод. Таких, как например, как право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Основные права и свободы человека принадлежат каждому индивидууму с момента рождения (ст. 17 Конституции). В статье 60

Конституции Российской Федерации говорится о том, что гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Однако уже с момента получения паспорта (в соответствии с законодательством, он наступает по достижении гражданином Российской Федерации четырнадцатилетнего возраста) объем прав, а также обязанностей существенно расширяется (например - по достижении этого возраста гражданин имеет право самостоятельно совершать разного рода сделки, нести связанную с этим имущественную ответственность (ст. 26 п. 2 и ст. 28 п. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации). В установленных законом случаях, в основной документ могут вноситься специальные отметки о наличии у конкретного гражданина того или иного набора прав либо обязанностей, так, например, в паспортах лиц, достигших призывного возраста проставляется штамп об отношении к воинской обязанности. Нельзя в связи с этим утверждать, что именно наличие паспорта (либо отметок в нем) порождают для гражданина какие - либо права и обязанности, данный документ является лишь носителем информации о наличии (отсутствии) некоторых, и очень немногих, из них.

4) охрана общественного порядка и обеспечение личной, общественной и государственной безопасности. Данная задача является одной из наиболее важных, стоящих перед паспортной системой. Под обеспечением личной безопасности здесь понимается защита имущественных (в основном, жилищных) интересов граждан, поскольку наличие, либо отсутствие регистрационного учета существенным образом влияют на некоторые отношения в области распределения муниципального жилья, рассмотрения в суде спорных вопросов в сфере владения, распоряжения, пользования жилыми помещениями различных видов собственности.

В нашей стране исторически сложилось такая ситуация, при которой надзор и контроль за пребыванием и проживанием граждан осуществляется правоохранительными органами, данная деятельность была и остается достаточно важной для решения правоохранительных задач, поскольку подобный тотальный учет населения (каким в сущности и является режим регистрации (прописки)) способствует выявлению лиц, скрывшихся от следствия и суда, уклоняющихся от исполнения обязанностей (например - воинской, обязанности уплаты алиментов), осуществлению других функций. Важную помощь оказывает действие паспортно-регистрационного режима в деле обеспечения государственной безопасности (соблюдение последнего ожесточается в приграничных, таможенных зонах, везде, где могут пострадать интересы государства).

Все изложенное позволяет нам говорить о том, что паспортно-регистрационная система представляет собой совокупность урегулированных правовыми нормами отношений по поводу выдачи, обмена и изъятия паспортов и иных, выдаваемых уполномоченными на то органами документов, удостоверяющих личность гражданина, регистрации по месту пребывания и месту жительства в целях учета и регулирования передвижения населения, обеспечения условий для реализации субъективных прав, свобод, и обязанностей, а также обеспечения личной общественной государственной безопасности, охраны общественного порядка. К сожалению слабо отличается от существовавшего ранее и порядок оформления регистрации. Также, как и при получении разрешения на прописку, в настоящее время гражданин обращается в уполномоченные на то органы (домоуправление, паспортно-визовая служба органов внутренних дел), имея при себе большое количество различных документов, поскольку помимо перечисленных в части первой статьи 6 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (паспорта или иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность гражданина и документа, являющегося основанием для вселения гражданина в жилое помещение - ордера, договора, заявления лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иного документа (или его надлежаще заверенной копии), должностные лица указанных органов нередко требуют иные документы, подчас никакого отношения к реализуемому праву не имеющие. Неудивительно, что такой подход к оформлению регистрации вызывает справедливые нарекания у граждан, изменивших место пребывания либо жительства поскольку вызывает необходимость сбора большого количества различных справок и прочих документо