Ознакомление с историей и предпосылками создания Конституции РСФСР - первой Советской Конституции. Изучение системы народных судов в первые годы Советской власти, а также системы высших и местных государственных органов власти согласно Конституции.
Аннотация к работе
Конституция РСФСР 1918 г. - первая Советская Конституция, первый в истории Основной Закон социалистического государства. Она подвела итог начальному периоду строительства Советского государства, закрепила завоевания Великой Октябрьской социалистической революции. Конституция 1918 г. явилась юридической базой текущего законодательства, на ее основе развивались Советское государство и право в последующие годы. Конкретная историческая обстановка побуждала создавать новые конституционные законы, дополняющие и развивающие первую Советскую Конституцию. Тем не менее основные принципы ее оставались в силе всю эпоху построения социализма и даже позже.
Основной Закон 1918 г. закреплял общественные отношения, общественный и государственный строй, сложившиеся в результате победы Октябрьской революции. Вместе с тем особенностью первой Советской Конституции было провозглашение и определенных программных положений. Она не только фиксировала уже завоеванное, но и ставила некоторые важнейшие задачи на будущее: уничтожение всякой эксплуатации человека человеком, полное устранение деления общества на классы (ст. 3), создание действительно свободного, полного и прочного союза трудящихся всех наций России (ст. 8) и др.
V Всероссийский съезд Советов, принявший Конституцию, поручил наркомату просвещения "ввести во всех без изъятия школах и учебных заведениях Российской Республики изучение основных положений настоящей Конституции, а равно и их разъяснение и истолкование"*(1). В соответствии с этим появилась литература об Основном Законе страны. Нужно было довести до сознания каждого гражданина всю глубину идей, заложенных в Конституции.
1. Создание Конституции РСФСР
Октябрьская революция, покончив с феодальными пережитками, положила начало ликвидации капиталистических отношений, которые нельзя было устранить сразу.
Захватив власть, пролетариат приступил к ломке старого и созданию принципиально нового общественного строя.
Революция не смогла сразу уничтожить прежнюю классовую структуру, но она произвела в ней принципиальные изменения. Были сделаны первые шаги к ликвидации эксплуататорских классов. Это отнюдь не означает физического уничтожения эксплуататоров, что пытаются приписать большевикам буржуазные идеологи. Сущность процесса уничтожения эксплуатации и эксплуататоров состоит в упразднении частной собственности на средства производства*(38).
Декрет о земле, отняв у помещиков землю, лишил их экономической основы, что и означало ликвидацию этого класса, хотя практически она была проведена не в первые недели революции, а несколько позже.
Сложнее дело обстояло с буржуазией. Ленин говорил о необходимости использовать буржуазию, ее силы в интересах построения социализма, пока рабочий класс сам не научился управлять производством. Однако положение буржуазии теперь принципиально отличалось от дореволюционного. В ходе революции она полностью была лишена политической власти. Постепенно подрывалось и ее экономическое господство. На предприятиях был установлен рабочий контроль, а с ноября 1917 г. началась национализация промышленности.
В результате революции был потеснен и третий эксплуататорский класс России - кулачество. Произошла его частичная экспроприация.
Следовательно, прежние господствующие классы перестали быть таковыми. Политическое руководство обществом перешло в руки пролетариата, идущего в союзе с беднейшим крестьянством.
Политическое господство пролетариата осуществлялось, прежде всего, через создаваемый аппарат Советского государства. Его строительство успешно шло уже в первые месяцы после Октябрьского вооруженного восстания. К началу 1918 г. в основном были созданы высшие органы власти и управления, пришедшие на смену сломанному революцией механизму буржуазно-помещичьего государства.
Октябрьская революция, начавшись в центре, победоносно распространялась по стране. К 10 января 1918 г. - к открытию III Всероссийского съезда Советов - Советская власть была установлена в 51 губернском и областном центрах. Это составляло более 2/3 всех губернских городов, если не считать оккупированных германо-австрийскими войсками. Характерно, что только в 14 из этих городов власть пришлось брать вооруженным путем. Не случайно В.И. Ленин называл распространение Советской власти по стране триумфальным шествием. Сравнительная легкость победы пролетарской революции показала, насколько она назрела, насколько прогнил старый мир и насколько сильны были трудящиеся массы, сплоченные Коммунистической партией. В.И. Ленин по этому поводу говорил: "...Везде мы побеждали с необыкновенной легкостью именно потому, что плод созрел, потому, что массы уже проделали весь опыт соглашательства с буржуазией. Наш лозунг "Вся власть Советам", практически проверенный массами долгим историческим опытом, стал их плотью и кровью"*(39).
Определенные достижения можно отметить к началу 1918 г. и в сфере организации государственного единства.
Введение
Конституция РСФСР 1918 г. - первая Советская Конституция, первый в истории Основной Закон социалистического государства. Она подвела итог начальному периоду строительства Советского государства, закрепила завоевания Великой Октябрьской социалистической революции. Конституция 1918 г. явилась юридической базой текущего законодательства, на ее основе развивались Советское государство и право в последующие годы. Конкретная историческая обстановка побуждала создавать новые конституционные законы, дополняющие и развивающие первую Советскую Конституцию. Тем не менее основные принципы ее оставались в силе всю эпоху построения социализма и даже позже.
Основной Закон 1918 г. закреплял общественные отношения, общественный и государственный строй, сложившиеся в результате победы Октябрьской революции. Вместе с тем особенностью первой Советской Конституции было провозглашение и определенных программных положений. Она не только фиксировала уже завоеванное, но и ставила некоторые важнейшие задачи на будущее: уничтожение всякой эксплуатации человека человеком, полное устранение деления общества на классы (ст. 3), создание действительно свободного, полного и прочного союза трудящихся всех наций России (ст. 8) и др.
V Всероссийский съезд Советов, принявший Конституцию, поручил наркомату просвещения "ввести во всех без изъятия школах и учебных заведениях Российской Республики изучение основных положений настоящей Конституции, а равно и их разъяснение и истолкование"*(1). В соответствии с этим появилась литература об Основном Законе страны. Нужно было довести до сознания каждого гражданина всю глубину идей, заложенных в Конституции.
1. Создание Конституции РСФСР
Октябрьская революция, покончив с феодальными пережитками, положила начало ликвидации капиталистических отношений, которые нельзя было устранить сразу.
Захватив власть, пролетариат приступил к ломке старого и созданию принципиально нового общественного строя.
Революция не смогла сразу уничтожить прежнюю классовую структуру, но она произвела в ней принципиальные изменения. Были сделаны первые шаги к ликвидации эксплуататорских классов. Это отнюдь не означает физического уничтожения эксплуататоров, что пытаются приписать большевикам буржуазные идеологи. Сущность процесса уничтожения эксплуатации и эксплуататоров состоит в упразднении частной собственности на средства производства*(38).
Декрет о земле, отняв у помещиков землю, лишил их экономической основы, что и означало ликвидацию этого класса, хотя практически она была проведена не в первые недели революции, а несколько позже.
Сложнее дело обстояло с буржуазией. Ленин говорил о необходимости использовать буржуазию, ее силы в интересах построения социализма, пока рабочий класс сам не научился управлять производством. Однако положение буржуазии теперь принципиально отличалось от дореволюционного. В ходе революции она полностью была лишена политической власти. Постепенно подрывалось и ее экономическое господство. На предприятиях был установлен рабочий контроль, а с ноября 1917 г. началась национализация промышленности.
В результате революции был потеснен и третий эксплуататорский класс России - кулачество. Произошла его частичная экспроприация.
Следовательно, прежние господствующие классы перестали быть таковыми. Политическое руководство обществом перешло в руки пролетариата, идущего в союзе с беднейшим крестьянством.
Политическое господство пролетариата осуществлялось, прежде всего, через создаваемый аппарат Советского государства. Его строительство успешно шло уже в первые месяцы после Октябрьского вооруженного восстания. К началу 1918 г. в основном были созданы высшие органы власти и управления, пришедшие на смену сломанному революцией механизму буржуазно-помещичьего государства.
Октябрьская революция, начавшись в центре, победоносно распространялась по стране. К 10 января 1918 г. - к открытию III Всероссийского съезда Советов - Советская власть была установлена в 51 губернском и областном центрах. Это составляло более 2/3 всех губернских городов, если не считать оккупированных германо-австрийскими войсками. Характерно, что только в 14 из этих городов власть пришлось брать вооруженным путем. Не случайно В.И. Ленин называл распространение Советской власти по стране триумфальным шествием. Сравнительная легкость победы пролетарской революции показала, насколько она назрела, насколько прогнил старый мир и насколько сильны были трудящиеся массы, сплоченные Коммунистической партией. В.И. Ленин по этому поводу говорил: "...Везде мы побеждали с необыкновенной легкостью именно потому, что плод созрел, потому, что массы уже проделали весь опыт соглашательства с буржуазией. Наш лозунг "Вся власть Советам", практически проверенный массами долгим историческим опытом, стал их плотью и кровью"*(39).
Определенные достижения можно отметить к началу 1918 г. и в сфере организации государственного единства. Их основой явились первые шаги Советского государства в сторону разрешения национального вопроса, раскрепощения народов России.
Великий Октябрь внес коренные изменения в положение нерусских национальностей, он положил начало разрешению национального вопроса в нашей стране.
Национальное движение было одним из революционных потоков, слитых Коммунистической партией воедино для победы революции. Эта партия еще до революции включила в свою программу важнейшие требования по национальному вопросу. Придя к власти, она немедленно стала проводить их в жизнь. Уже обращение "Рабочим, солдатам и крестьянам", принятое II Всероссийским съездом Советов, заверяло народы России, что Советская власть обеспечит всем нациям, населяющим Россию, подлинное право на самоопределение. Это обещание было проведено в жизнь в первые же дни Советской власти. Документом громадной политической важности явилась Декларация прав народов России, принятая 2 ноября 1917 г.
Отмечая, что освобождение народов России должно быть проведено решительно и бесповоротно, Декларация закрепляла основные принципы национальной политики, которые Совет Народных Комиссаров решил положить в основу своей деятельности. Это такие принципы, как равенство и суверенность народов России, право их на самоопределение вплоть до отделения, отмена всех и всяких национальных и национально-религиозных ограничений и привилегий, свободное развитие национальных меньшинств.
На основе Декларации развернулась практическая работа Советского государства по раскрепощению народов России. В целях ее лучшей организации с первых же дней существования Советской власти создается специальный орган - Народный комиссариат по делам национальностей, образованный вместе с другими наркоматами постановлением II Всероссийского съезда Советов.
Важным средством решения национального вопроса должно было стать национально-государственное строительство. Советское государство родилось, в принципе, как унитарное. Однако вскоре после Октября возникла тенденция к усложнению формы его государственного единства, вытекающая из многонационального характера Советской России и политики Коммунистической партии, направленной на разрешение национального вопроса путем предоставления народам широкого права на самоопределение.
Успехи, которых добилась Советская власть к началу 1918 г., следовало закрепить в обобщающем конституционном законе, отражающем основные проблемы жизни Советского государства - изменения в общественном устройстве, строительство государственного механизма, назревающие изменения в форме государственного единства. Вместе с тем создавать развернутую, полную Конституцию было еще рано.
Дело в том, что ломка старого общественного строя только началась. Старое землевладение, упраздненное юридически еще декретом о земле, нужно было сломать практически. Национализация коснулась пока отдельных предприятий, социалистическая промышленность делала лишь первые шаги. Хотя высшие органы власти и управления были уже образованы, считать их организацию завершенной было еще нельзя. До января 1918 г. был лишь один Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, выступивший как орган Советской власти. Но и этот съезд носил чрезвычайный, учредительный характер. Правительство, созданное II съездом Советов, в постановлении об его образовании именовалось временным, "впредь до созыва Учредительного собрания". Акты, издаваемые органами Советской власти, также содержали оговорку "впредь до Учредительного Собрания" (например, Декрет о земле, декрет СНК "О порядке утверждения и опубликования законов" и др.). Учредительное собрание было упразднено лишь в начале января 1918 г. Аппарат наркоматов еще создавался. Только в январе был ликвидирован организованный массовый саботаж чиновничества*(40). Первоначальная структура наркоматов в целом сложилась к середине февраля 1918 г. Карательные органы находились в стадии строительства. Красная Армия еще не была создана.
Далеко не завершилось установление Советской власти на местах. Почти треть губернских центров находилась в руках контрреволюции. Даже там, где победили Советы, они не всегда имели всю полноту власти. Хозяйственное управление на местах в большой мере находилось еще в руках старых органов земского и городского самоуправления. До января 1918 г. городские думы были ликвидированы лишь в четырех крупных городах, процесс этот закончился весной 1918 г. Ликвидация губернских земств началась в январе, а в большинстве волостных земских органов - в январе-феврале.
Революция раскрепостила народы России, но вопрос о лучшей форме их государственного существования еще не был решен. Новая форма государственного единства была в стадии разработки.
Наконец, и внешняя обстановка была весьма напряженной. Переговоры о мире с Германией велись, но шли отнюдь не гладко. Во всяком случае состояние войны не прекращалось.
Исходя из всего этого большевики решили создать краткий конституционный закон, закрепляющий наиболее важные победы Октябрьской революции. Таким законом явилась Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа.
Декларация была написана В.И. Лениным и тщательно отредактирована им. Первоначально ее проект был поставлен на обсуждение ВЦИК и принят 3 января 1918 г. Для окончательного редактирования Декларации была избрана комиссия.
5 января, на заседании Учредительного собрания, Я.М. Свердлов огласил Декларацию. Большевики предложили первым пунктом повестки дня Собрания поставить Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, но правое большинство Учредилки отклонило это предложение.
Тогда большевики, ожидавшие, конечно, такой реакции, внесли Декларацию на обсуждение III Всероссийского съезда Советов - единственного органа, правомочного решать столь важные конституционные вопросы. Вариант, подготовленный к съезду, был несколько изменен. В частности, из него уже были выброшены все упоминания об Учредительном собрании. Но и на съезде Советов Декларация принималась в борьбе с оппозицией. При обсуждении Декларации прав 11-12 января 1918 г. основным предметом споров был вопрос о власти. При обсуждении доклада Я.М. Свердлова о Декларации борьба развернулась вокруг Учредительного собрания по вопросу о большевистском и мелкобуржуазном понимании демократии и диктатуры*(41).
Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа была принята на третьем заседании съезда 12 января 1918 г. Однако, поскольку III съезд Советов рабочих и солдатских депутатов объединился со съездом Советов крестьянских депутатов, Я.М. Свердлов поставил Декларацию на голосование еще раз - на заключительном заседании 18 января 1918 г. Таким образом, можно сказать, что Декларация трижды принималась наиболее авторитетными советскими органами. И это не случайно, ибо она явилась по существу малой Конституцией Советского государства.
Действительно, в ней нашли отражение основные конституционные вопросы. Декларация закрепляла основы общественного строя - национализацию земли, переход к национализации промышленности, переход всех банков в собственность государства, всеобщую трудовую повинность, ставила задачу уничтожения эксплуатации человека человеком.
В Декларации фиксируются основы государственного строя. В п. 1 ее говорится: "Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам". Закон закрепляет также лишение эксплуататоров политической власти: "III Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов полагает, что теперь, в момент решительной борьбы народа с его эксплуататорами, эксплуататорам не может быть места ни в одном из органов власти"*(42).
Декларация по-новому решала вопрос о форме государственного единства Советской России. Пункт 2 гласил: "Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик". Закон не устанавливал при этом конкретной формы федерации. В нем специально отмечалось: "Стремясь создать действительно свободный и добровольный, а следовательно, тем более полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России, III съезд Советов ограничивается установлением коренных начал федерации советских республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельно решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях".
В Декларации отмечались также основные принципы советской внешней политики - борьба за мир, против колониального угнетения, за осуществление права наций на самоопределение в международном масштабе.
Таким образом, данный закон в течение определенного времени мог выполнять функции Конституции.
Г.С. Гурвич еще в 1923 г. высказывал мнение, что "первоначальной Конституцией Советской Республики" надо считать не одну Декларацию, а ее в совокупности с резолюцией "О федеральных учреждениях Российской Республики", также принятой III Всероссийским съездом Советов. При этом Г.С. Гурвич ссылался на слова И.В. Сталина, полагавшего, что упомянутая резолюция содержала общие основы будущей Конституции*(43). Если даже согласиться с такой оценкой И.В. Сталиным документа, им подготовленного, то и тогда речь идет об основах будущей Конституции, а не о конституционном значении самой резолюции. Однако и в этом случае сталинская оценка названного акта представляется преувеличенной. Дело в том, что резолюция - весьма небольшой закон (всего семь пунктов), посвященный узкому вопросу - общей характеристике органов власти и управления РСФСР. К тому же она является не самостоятельным, а производным от других актом. Пункт 1 резолюции почти текстуально повторяет п. 2 ч. I Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (провозглашение федерации), а п. 5 связан с ч. IV Декларации (установление федеративных отношений между центром и национальными районами), дополняя ее лишь техническими положениями (порядок оформления отношений). Пункты 2-4 резолюции, кратко говорящие о высших органах власти РСФСР, представляют собой некоторое развитие постановления "Об образовании рабочего и крестьянского правительства", принятого II Всероссийским съездом Советов. И.В. Сталин, предрекая большое будущее идеям резолюции, в то же время заявил, что она "не является законом". Это, может быть, тоже не совсем точно, ибо резолюция, конечно, была законом и даже в какой-то мере конституционным, но отнюдь не частью Конституции.
Таким образом, первой, малой, краткой, Конституцией РСФСР явилась ленинская Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Ставить вопрос о развернутом Основном Законе в условиях января 1918 г. партия большевиков не собиралась.
Об этом хорошо свидетельствуют протоколы заседаний Центрального Комитета РСДРП(б) за декабрь 1917 г. - январь 1918 г. Они показывают, какие вопросы были наиболее актуальны в это время: Учредительное собрание и мирные переговоры с Германией. Вопрос о подготовке Конституции ни разу и ни в какой форме не поднимался*(44). Поэтому вряд ли можно согласиться с Г.С. Гурвичем, полагавшим, что "необходимость в таком Основном Законе ощущалась большевиками" уже на III съезде Советов*(45). Г.С. Гурвич ссылался на мнение Я.М. Свердлова, но председатель ВЦИК говорил о необходимости Конституции на V съезде Советов применительно к обстановке середины 1918 г., а не его начала. Что же касается мнения большевиков по этому вопросу на III съезде, то здесь можно привести слова И.В. Сталина, не оставляющие сомнений: "Пока еще не кончилась борьба между двумя политическими течениями: националистической контрреволюцией, с одной стороны, и Советской властью - с другой, до тех пор не может быть речи об отчеканенной Конституции, ясно и точно определяющей все детали государственного устройства советских республик". Нетрудно заметить, что Сталин отмечает лишь одну из причин невозможности создания Конституции в январе 1918 г.
Тем не менее на III Всероссийском съезде Советов проблема Конституции была затронута. И произошло это как раз при принятии резолюции "О федеральных учреждениях Российской Республики".
15 января 1918 г. И.В. Сталин выступил на съезде с докладом по национальному вопросу. Он разоблачил антинациональную политику царизма и Временного правительства, изложил основные принципы деятельности Советской власти по раскрепощению народов, вскрыл сущность национальных противоречий после Октября, проявляющихся в стремлении национальной буржуазии увести трудящихся от Советской власти. В заключение оратор предложил проект резолюции о федеральных учреждениях. Ни в докладе, ни в развернувшихся по нему прениях не говорилось о Конституции. Прения, естественно, вращались вокруг основного стержня - национального вопроса. Правый эсер Львович-Давидович обвинял большевиков в том, что они, якобы, проводят централизаторскую политику; анархист Ге, наоборот, утверждал, что "после победного исхода классовой борьбы вопрос национальный сам собой отпадает". Левый эсер Трутовский поддержал в принципе большевистскую идею самоопределения наций*(46). При принятии резолюции Трутовский от имени своей партийной фракции заявил, что левые эсеры будут голосовать за проект, предложенный Сталиным*(47).
Но вот тут-то, в заключительной части обсуждения доклада И.В. Сталина, возник вопрос о Конституции.
С легкой руки первого исследователя истории Основного Закона РСФСР Г.С. Гурвича установилась традиция считать, что III съезд Советов поручил ВЦИК подготовить проект Конституции. Исходя из своей концепции необходимости Конституции в январе 1918 г., Г.С. Гурвич утверждал, что съезд возложил "на ЦИК определенную обязанность выработать Основной Закон в ближайшее время"*(48). Авторы справочника "Советские конституции" говорят еще определенней: "III Всероссийский съезд Советов поручил ВЦИК подготовить к очередному Всероссийскому съезду Советов проект Конституции РСФСР"*(49).
Коллективная работа Института истории АН СССР "Советы в первый год пролетарской диктатуры", правильно пересказывая постановление III съезда Советов, толкует его, однако, в духе названных ранее авторов*(50).
Как же было в действительности? Заговорил о Конституции впервые И.В. Сталин. В заключительном слове по докладу о национальном вопросе, желая подчеркнуть ограниченное значение резолюции о федеральных учреждениях, он заявил, что резолюция "намечает лишь общие основы будущей Конституции Российской Федеративной Республики", которую создавать еще рано, что эти "общие основы" "будут переданы для подробной разработки Центральному Исполнительному Комитету и представлены на окончательное утверждение ближайшему съезду Советов". Как видим, речь шла о разработке не проекта Конституции, а лишь неких "общих основ" ее, намеченных в резолюции, т.е., очевидно, вопроса о федерации и ее органах. Проблема эта, конечно, важна и конституционна, но она не могла бы исчерпать содержание всей Конституции.
При обсуждении проекта резолюции левые эсеры внесли предложение дополнить ее двумя новыми пунктами*(51). И для одного из них - седьмого - использовали почти текстуально формулировку из заключительного слова И.В. Сталина: "Разработка этих основных положений Конституции Российской Федеративной Республики поручается Центральному Исполнительному Комитету Советов для внесения на следующий Съезд Советов"*(52). Ясно, что здесь речь идет не о Конституции, а лишь об основных ее положениях.
Возникает вопрос: зачем понадобилось левым эсерам вносить сталинскую формулировку в текст резолюции, если он сам этого не сделал? Следует отметить, что решение данного вопроса весьма затруднительно в силу крайней скудности источников.
Работа съезда не стенографировалась, велась только протокольная запись, довольно краткая*(53). В протоколе лишь отмечено, что левые эсеры поддержали резолюцию, предложенную И.В. Сталиным, и внесли в ее проект два новых пункта, принятые съездом. Мотивировка в протоколе не отражена, прения по этому дополнению не открывались.
Кроме протоколов другие материалы о работе съезда весьма скудны. И в них не обнаружено никаких упоминаний о Конституции. Думается, это также подтверждает, что съезд не собирался специально поднимать вопрос о Конституции.
Зачем же все-таки были предложены дополнительные пункты к резолюции о федеральных учреждениях и особенно знаменитый п. 7?
Думается, что объяснение таится в предыдущем, шестом, пункте. Первые пять пунктов, написанные И.В. Сталиным, трактуют о высших органах власти и управления. Но левых эсеров беспокоило положение местных органов. На это были две причины. С одной стороны, эсеры по своим программным установкам были сторонниками децентрализации. С другой стороны, в 1918 г., теряя постепенно влияние в массах, левые эсеры сохраняли еще известные позиции в местных советах, особенно на селе. Все это побуждало их заботиться об укреплении положения местных органов власти. Вопросу о местных советах и посвящен п. 6 резолюции о федеральных учреждениях: "Все местные дела решаются исключительно местными Советами. За высшими Советами признается право регулирования отношений между низшими Советами и решение возникающих между ними разногласий". И еще несколько положений, ограничивающих в известной мере права центральной власти.
Вот с данным текстом и нужно сопоставить следующий за ним п. 7: "Разработка этих основных положений Конституции: поручается Центральному Исполнительному Комитету...". То есть для левых эсеров была важна разработка именно основных положений п. 6, а не всей резолюции. Однако п. 7 можно было толковать и более широко, в том смысле, который имел в виду И.В. Сталин. Думается, поэтому большевики не возражали против дополнения резолюции.
Так или иначе, но п. 7 резолюции о федеральных учреждениях имел в виду не подготовку проекта Конституции, а лишь разработку конституционных вопросов, затронутых в резолюции, т.е. вопросов о федерации и об органах власти и управления.
В действительности, однако, ВЦИК до IV Всероссийского съезда Советов не занимался конституционными проблемами ни в широком, ни в узком плане. Это прямо отметил Я.М. Свердлов в своем выступлении на заседании ВЦИК 1 апреля 1918 г., заявив, что мы были "заняты другой работой"*(54). Характерно, что на заседании ВЦИК 3-го созыва и на IV Всероссийском съезде Советов никто не поднимал вопрос о реализации п. 7 резолюции о федеральных учреждениях.
Авторы работы "Советы в первый год пролетарской диктатуры", констатируя этот факт, никак его не объясняют*(55). Е.Г. Гимпельсон придерживается точки зрения, ставшей традиционной: "...Начавшееся наступление германских империалистов, обострение политической борьбы в партии и в стране в эти месяцы не позволяли ВЦИКУ выполнить решение о разработке проекта Конституции"*(56). Еще менее правильно это звучит у В.Г. Филимонова: "...Разработка Конституции началась лишь весной 1918 г., так как вскоре после III Всероссийского съезда Советов началось вооруженное наступление германского империализма на молодую Советскую Республику"*(57).
Между тем данную концепцию вряд ли можно признать состоятельной. Дело в том, что III съезд Советов закончился избранием ВЦИК 18 (31) января 1918 г., немецкое же наступление началось лишь 18 февраля. Таким образом, у ВЦИК было достаточно времени до этого момента, чтобы сделать какие-то, хотя бы первые, организационные шаги для работы над Конституцией.
Очевидно, что дело здесь не в наступлении немцев, а в той общей неблагоприятной для работы над Конституцией обстановке, которая существовала и во время съезда, и после него.
Если, таким образом, прямая работа над Конституцией после III Всероссийского съезда Советов не велась, то подготовительная работа по сбору и обобщению материала уже началась. Но ею занялся не ВЦИК, а по своей инициативе Народный комиссариат юстиции*(58). 20 февраля 1918 г. на Совещании отделения государственного права, входившего в состав отдела законодательных предположений, Г.С. Гурвич предложил организовать конституционную группу. Предложение было принято*(59). Уже в январе - феврале 1918 г. были сделаны наброски отдельных частей Конституции, преимущественно по вопросам федерации и органов власти. Важно подчеркнуть, что работа эта велась в отделе законодательных предположений, ответственные работники которого состояли из коммунистов, а не в коллегии НКЮ, которая до марта была в руках левых эсеров*(60). Нельзя, однако, заключить, что в НКЮ велась развернутая разработка проекта Конституции. Нет, это была лишь предварительная подготовительная работа.
Весной 1918 г. обстановка в нашей стране и вокруг нее существенно изменилась. В марте был подписан и ратифицирован Брестский мирный договор. Советская Россия, хотя и дорогой ценой, получала мирную передышку и могла заняться восстановлением и развитием хозяйства и культуры. К этому времени Советская власть победила на большей части территории нашей страны, завершилось ее триумфальное шествие. Укрепились и развились высшие органы власти и управления, была создана Красная Армия. Таким образом, сложились условия для создания Основного Закона. Вместе с тем теперь уже ощущалась необходимость в развернутой Конституции, которая должна была внести стройность в организацию Советского государства, обобщить опыт государственного строительства, отобрать лучшее из созданного народным творчеством, отбросить наносное. И вот тогда-то Коммунистическая партия сама проявила инициативу, подняла вопрос о подготовке Основного Закона и поставила его на практические рельсы. Следовательно, именно партия большевиков явилась истинным инициатором создания первой Советской Конституции.
Поводом к постановке вопроса об Основном Законе стал конфликт с Совнаркомом Московской области. Еще до Октябрьской революции в стране возникли областные объединения Советов, охватывающие несколько губерний, составляющих определенный экономический район. Наиболее прочными из них явились Московское, Северное, Западное, Уральское объединения. После революции практика советского строительства узаконила существование этих областей. Однако уже скоро выяснилось, что областные объединения становятся лишним промежуточным звеном между губерниями и всероссийскими органами, оплотами местничества. Особо быстро это проявилось в отношении Московской области. В ней, как и в других областях, были созданы органы, копировавшие всероссийские, в том числе Совнарком, наркоматы. С переездом Советского правительства в Москву в ней оказалось два Совнаркома - всероссийский и областной, причем последний стал в какой-то мере соперничать с первым. Такое положение было нетерпимым, и 30 марта 1918 г. центральный Комитет РКП (б) специально обсудил вопрос о взаимоотношениях Совета народных комиссаров РСФСР и Совнаркома Московской области. ЦК решил упразднить областной Совнарком "с его функциями и районом деятельности".
Но обсуждение вопроса показало, что данный конфликт не является частным случаем. Становилось ясно, что система Советов, складывавшаяся снизу, в результате непосредственного народного творчества требует определенного упорядочения. Это побудило ЦК из частного вопроса сделать широкие, далеко идущие выводы. В том же решении о ликвидации Совнаркома Московской области был поставлен вопрос о создании Советской Конституции, призванной решить общие проблемы управления государством. Центральный комитет поручил Я.М. Свердлову провести через ВЦИК организацию комиссии для разработки Основного Закона*(61).
Я.М. Свердлов, со свойственной ему энергией, взялся за выполнение поручения ЦК. Уже через день, 1 апреля 1918 г., он выступил на заседании ВЦИК с докладом о создании комиссии для разработки Конституции Советской Республики. Докладчик отметил, что до сих пор у нас была возможность создавать лишь отдельные конституционные законы, решающие более или менее частные вопросы советского строительства, ибо шла еще борьба за Советскую власть, мы отвоевывали у буржуазии одну часть России за другой. "Но теперь, - говорил Я.М. Свердлов, - первый период нашей советской жизни можно считать более или менее законченным. Мы перенеслись в новый период, в фазу строительства, и нам приходится наталкиваться на целый ряд вопросов в силу того, что точно зафиксированных положений между целым рядом существующих органов у нас не существует в жизни, что и наталкивает нас к выработке более подробной конституции Советской Республики"*(62).
Обсудив доклад Я.М. Свердлова, ВЦИК решил создать комиссию для разработки Конституции, включив в нее пять членов, избираемых самим ВЦИК, и по одному представителю от наркоматов внутренних дел, юстиции, финансов, по национальным делам, по военным делам и ВСНХ. Президиуму ВЦИК было поручено увязать состав комиссии с партийными фракциями ВЦИК и обеспечить работоспособность комиссии. Решили, что Конституционная комиссия должна делать еженедельные доклады о ходе работы*(63). Во всем характере решения, как видим, чувствуется деловой, энергичный стиль Я.М. Свердлова. Этот стиль и обеспечил тот высокий темп, в котором создавалась первая советская Конституция.
На следующем заседании ВЦИК, 8 апреля 1918 г., Я.М. Свердлов сообщил, что Президиум ВЦИК определил комиссию в следующем составе*(64): от большевиков - М.Н. Покровский, И.В. Сталин, Я.М. Свердлов, от левых эсеров - Д.А. Магеровский и А.А. Шрейдер, от максималистов (с правом совещательного голоса) - А.И. Бердников. От наркоматов в комиссию были включены В.А. Аванесов, М.А. Рейснер, Д.П. Боголепов, Э.М. Склянский, Н.И. Бухарин, М.И. Лацис. ВЦИК утвердил этот состав*(65). Вскоре состав комиссии был несколько расширен. 16 апреля комиссия опубликовала полный список своих членов, впоследствии уже не изменявшийся. Председателем комиссии стал Я.М. Свердлов, его заместителем - М.Н. Покровский, секретарем - В.А. Аванесов*(66). Большевики в комиссии, как видим, составляли подавляющее большинство.
О значении, которое было придано разработке Конституции, говорит тот факт, что комиссию возглавил председатель ВЦИК, в нее вошли три члена центрального Комитета РКП (б) (всего в ЦК седьмого созыва было 16 членов)*(67), включены такие крупные ученые, как М.А. Рейснер, М.Н. Покровский, видные государственные деятели.
Комиссия приступила к делу без промедления уже в начале апреля. На первом заседании, состоявшемся 5 апреля 1918 г., рассматривался вопрос о порядке работы. По предложению Я.М. Свердлова было решено поручить М.А. Рейснеру и И.В. Сталину подготовить доклад или доклады об основных принципах устройства Российской Республики, которые должны быть отражены в Конституции. Докладчикам был дан короткий срок - до следующего заседания*(68).
Кроме первого заседания комиссия собиралась еще 10, 12 и 19 апреля. В эти дни и были заслушаны и обсуждены доклады об основных положениях Конституции.
М.А. Рейснер сделал свой доклад уже 10 апреля. В том же заседании Д.А. Магеровский внес предложение обсудить проект Конституции, составленный приват-доцентом П.П. Ренгартеном, не имевшим никакого отношения к комиссии. Председательствующий отвел это предложение как "совершенно невозможное"*(69).
12 апреля делал доклад И.В. Сталин, построивший его в форме критики проекта М.А. Рейснера*(70).
19 апреля от имени максималистов поставил на обсуждение комиссии проект Конституции, составленный этой партией, А.И. Бердников*(71). Но голосовались два проекта общих положений конституции: составленный на основе доклада И.В. Сталина и проект М.А. Рейснера. Большинством голосов (5 против 3) был принят проект И.В. Сталина*(72), составивший впоследствии ст. 9-11 Конституции.
Надо сказать, что окончательная редакция проекта Общих положений заметно отличалась от первоначальной, поскольку при постатейном обсуждении в него была внесена масса исправлений. По существу этот текст потерял характер личного предложения, а стал документом коллективного творчества всей комиссии*(73).
На том же заседании были созданы три подкомиссии, которым было поручено разработать конкретные разделы Конституции.
Второй этап работы над проектом Основного Закона охватывает период с 20 апреля до конца июня 1918 г. За это время состоялось 8 заседаний комиссии. Были приняты проекты частей Конституции, разработанные подкомиссиями. 17 июня был утвержден в качестве первой части проекта Конституции текст "Декларации прав и обязанностей трудящихся", а также проект раздела об избирательном праве. В июне обсуждались и были приняты проекты глав об организации центральной и местной власти.
Комиссия отклонила проект левых эсеров "Учреждение Советов", посвященный организации местных органов власти. Были отклонены также предложения, предусматривающие упразднение Совнаркома и наркоматов с передачей функций последних отделам ВЦИК.
Таким образом, на данном этапе была проделана основная работа над проектом Конституции, созданы ее важнейшие разделы. Поэтому вряд ли можно согласиться с авторами книги "Советы в первый год пролетарской диктатуры", что "положительные результаты работы комиссии на этом этапе были крайне незначительны"*(74). Конечно, завершенного общего проекта Конституции еще создано не было, отсутствовали некоторые главы, в принятых разделах имелись отдельные ошибочные или неточные положения. Но в целом основа Конституции была заложена. Иначе не удалось бы подготовить проект к V Всероссийскому съезду Советов.
Параллельно с комиссией ВЦИК над проектом Конституции работал Народный комиссариат юстиции. Весной 1918 г. после ухода левых эсеров из правительства Наркомюст возглавил старый большевик и крупный ученый - юрист П.И. Стучка. В Наркомюсте были сосредоточены марксистски подготовленные юридические кадры*(75).
С созданием Конституционной комиссии ВЦИК Наркомюст включился в ее работу. 2 апреля 1918 г. коллегия Наркомюста решила делегировать в состав комиссии заведующего отделением государственного права Отдела законодательных предположений и кодификации М.А. Рейснера. К работе комиссии был привлечен сотрудник этого отдела Г.С. Гурвич. Отдел законодательных предположений и кодификации передал конституционной комиссии ВЦИК разработанные им подготовительные материалы, в частности, справку "Компетенция Советов и съездов Советов", обобщавшую практический опыт.
Но в июне 1918 г. Наркомюст начал самостоятельную работу над проектом Конституции. 11 июня на заседании коллегии Наркомюста по докладу П.И. Стучки было принято постановление поручить собрать весь материал по Конституции М.А. Рейснеру. Несколько позже П.И. Стучка указывал, что эта работа была начата по заданию председателя Совнаркома, т.е. В.И. Ленина*(76). Очевидно, такое решение было вызвано стремлением ускорить работу над проектом Конституции. V съезд Советов приближался, а целостный проект Основного закона все еще не был готов.
В литературе было распространено мнение о медлительности в работе комиссии ВЦИК. "Вследствие развернувшейся продолжительной дискуссии по каждой статье представленных проектов Конституции работа комиссии ВЦИК