Анализ эффективности применения принципа политической обусловленности к странам-соседям ЕС. Механизмы сотрудничества Евросоюза и стран-партнёров европейской политики соседства. Сложности с реализацией "Плана действий" и проекта "Восточное партнёрство".
Аннотация к работе
Во всех внешнеполитических концепциях ЕС так или иначе присутствуют положения о помощи странам-партнерам Европейского Союза, распространении демократии и утверждении прав человека. Он подразумевает, что в обмен на соблюдение демократических норм и прав человека Евросоюз предоставляет своим внешнеполитическим партнерам экономические (финансовая помощь) или политические (статус государства-члена) бонусы. Постепенно шел переход от “негативной” (акцент на санкциях и жестком контроле за исполнением) к “позитивной” (основа - “вознаграждение” за исполнение требований) политической обусловленности. Документы Еврокомиссии за 2004-2007 годы, посвященные ЕПС, не содержат ни строгого определения демократических норм, ни достаточно конкретных политических требований Евросоюза к странам-соседям. Таким образом, несмотря на формальное обязательство стран-партнеров ЕС соблюдать демократические принципы перечень мер, за исполнение которых Евросоюз предоставляет “вознаграждение”, определен не был.
Введение
Во всех внешнеполитических концепциях ЕС так или иначе присутствуют положения о помощи странам-партнерам Европейского Союза, распространении демократии и утверждении прав человека. Реализуются они в том числе и с помощью принципа политической обусловленности. Он подразумевает, что в обмен на соблюдение демократических норм и прав человека Евросоюз предоставляет своим внешнеполитическим партнерам экономические (финансовая помощь) или политические (статус государства-члена) бонусы.
В 1950-1990-х годах доминировала модель “предварительной обусловленности” (ex-ante conditionality), в которой ключевую роль играли требования страны-донора. В результате политические обязательства воспринимались как форма давления, покушение на суверенитет и не могли привести к качественному изменению политической системы. Постепенно шел переход от “негативной” (акцент на санкциях и жестком контроле за исполнением) к “позитивной” (основа - “вознаграждение” за исполнение требований) политической обусловленности. В последние годы все большее значение приобретает модель “последующей обусловленности” (ex-post conditionality), ориентированная на сопричастность страны-реципиента к процессу разработки условий сотрудничества.
Для анализа эффективности политической обусловленности используются критерии, разработанные О. Стокке, Г. Кроуфордом, Ф. Шиммельфеннигом и У. Зедельмаейром. политика евросоюз партнерство
1. Концепция и реальность
Разработка концепции европейской политики соседства (ЕПС) началась в 2001-2002 годах, а в марте 2003 года Еврокомиссия (КЕС) представила документ под названием “Широкая Европа-соседство: новые рамки отношений с нашими восточными и южными соседями”. Конкретная формулировка целей ЕПС в 2003-2007 годах менялась, однако неизменно декларировалось, что европейская политика соседства поможет сохранению безопасности, экономическому развитию и реформам в странах-соседях ЕС. К маю 2004 года КЕС разработала окончательный вариант этого документа, получившего название “Европейская политика соседства”. В итоге в сферу действия ЕПС вошли Белоруссия, Молдавия, Украина, страны Магриба и Машрека. “Революция роз” в Грузии подтолкнула Евросоюз к включению закавказских государств в ЕПС. В первой половине 2007 года важную роль в эволюции ЕПС сыграла германская инициатива “Европейская политика соседства плюс”. Она затрагивала лишь страны постсоветского пространства: высказывалась идея предоставить им возможность участия в процессе принятия решений ЕС, расширить систему экономических бонусов и т. д. Многие предложения Германии были одобрены КЕС еще в декабре 2006 года, но приоритетность сотрудничества с постсоветскими государствами не была поддержана.
Основным механизмом сотрудничества Евросоюза и стран-партнеров в рамках ЕПС являются двусторонние “Планы действий”. В сообщении КЕС от 12 мая 2004 года указывалось, что по мере реализации положений “Планов действий” они будут заменяться новыми соглашениями (European Neighbourhood Agreements), которые однако не будут предусматривать членства в ЕС.
В рамках европейской политики соседства принцип политической обусловленности был сформулирован недостаточно четко. В тексте документа “Широкая Европа-соседство” отмечалось, что продвижение политических реформ в странах-соседях должно проходить не с помощью жесткого применения принципа политической обусловленности, а на основе более гибкого подхода (benchmarking). Документы Еврокомиссии за 2004-2007 годы, посвященные ЕПС, не содержат ни строгого определения демократических норм, ни достаточно конкретных политических требований Евросоюза к странам-соседям. В “Планах действий” обязательства по соблюдению прав человека и демократических норм носят неконкретный характер, а сами “Планы действий” не имеют обязательной юридической силы. Таким образом, несмотря на формальное обязательство стран-партнеров ЕС соблюдать демократические принципы перечень мер, за исполнение которых Евросоюз предоставляет “вознаграждение”, определен не был. Все это снижает эффективность политической обусловленности.
Несмотря на различные внешнеполитические интересы государств-членов ЕС (средиземноморское направление - приоритет Испании и Франции, восточное - Германии и новых членов Евросоюза), создание на основе ЕПС единого механизма отношений с соседями необходимо для решения внешнеполитических задач Евросоюза. Универсальный характер этого механизма был поставлен под вопрос инициативой президента Франции Н. Саркози “Союз за Средиземноморье” (СЗС) и новым проектом Евросоюза - “Восточное партнерство”. Подобные форматы сотрудничества следует рассматривать не как попытку в очередной раз провести реформу ЕПС, а как способ заявить о приоритетах государств-членов. Появление двух новых проектов на восточном и средиземноморском направлениях не стоит рассматривать как провал европейской политики соседства. Вряд ли “Союз за Средиземноморье” и “Восточное партнерство” привнесли что-то новое в ЕПС, но Брюссель, несомненно, сделал правильный шаг, согласившись на эти проекты для поддержания внутренней стабильности в Евросоюзе.
2. “Когда в товарищах согласья нет”
В отношении применения принципа политической обусловленности нет единой точки зрения на его формат и целесообразность ни в рамках КЕС, ни среди государств-членов. В рамках ЕПС у государств-членов отсутствует четкий план действий относительно развития отношений как с европейскими государствами СНГ (формат санкций против Белоруссии), так и со средиземноморскими странами-партнерами (целесообразность поддержки умеренных исламистов), что также снижает эффективность применения принципа политической обусловленности. Приход к власти на периферии ЕС проевропейски настроенных элит не является гарантией выработки единой линии поведения государств-членов в отношении стран-соседей. Например, после “оранжевой революции” Европарламент, Польша, Литва и Венгрия призывали поддержать просьбы Украины о вступлении в ЕС, вызвав тем самым критику со стороны Еврокомиссии, Германии и Франции. Дополнительной иллюстрацией разногласий внутри Европейского Союза служат выступления в 2007 году главы Еврокомиссии Ж.-М. Бароззу и министра иностранных дел Польши Анны Фотыги, посвященные взаимоотношениям Грузии и ЕС. Если первый оратор говорил лишь о “постепенном сближении” Брюсселя и Тбилиси, то представительница Польши напрямую говорила о вступлении Грузии в Европейский Союз. В отношениях с арабскими средиземноморскими государствами и закавказским регионом Евросоюз сталкивается также с дилеммой “стабильность или демократия”. Если приоритетами сотрудничества являются борьба с нелегальной миграцией и обеспечение поставок в ЕС углеводородов, то развитие демократических практик в странах-соседях перестает быть значимым направлением политики Евросоюза. Например, Генеральный директорат КЕС по торговле, а также чиновники Еврокомиссии, занимающиеся вопросами урегулирования ближневосточного конфликта, крайне сдержано относятся к применению принципа политической обусловленности, опасаясь, что акцент на правах человека сведет на нет результаты переговоров с североафриканскими странами.
Как справедливо отмечает руководитель Центра европейских реформ Ч. Грант, бонусы, которыми располагает европейская политика соседства, недостаточны, чтобы они могли стать действенным стимулом демократизации политических режимов и модернизации экономик стран-партнеров. Например, характер экономических бонусов для стран-партнеров до сих пор не определен. В документе “Широкая Европа-соседство” говорится об участии стран-партнеров в “пространстве четырех свобод” и “получении доли во внутреннем рынке ЕС”. В дальнейшем ни в одном документе Еврокомиссии по проблематике ЕПС участие стран-партнеров в “пространстве четырех свобод” не упоминается, а формула “доля во внутреннем рынке ЕС” была заменена на “создание зоны свободной торговли (ЗСТ)”. Однако не совсем ясно, в каком формате она будет создаваться. В случае средиземноморских стран ЗСТ будет включать торговлю сельскохозяйственным сырьем и услугами. В отношении постсоветских государств такой ясности нет, причем о возможности создания ЗСТ напрямую говорится лишь в “Плане действий” ЕС - Украина, а некоторые государства-члены выступают против либерализации торговли аграрным сырьем с бывшими советскими республиками. В отношении восточных соседей ЕС можно говорить о создании полноценных зон свободной торговли только после вступления стран региона в ВТО, чего пока не сделали Белоруссия и Азербайджан. Следовательно, по мере разработки ЕПС экономические бонусы становились все менее привлекательными и все более неопределенными, что снижало эффективность применения принципа политической обусловленности.
3. Гарантии - не последнее дело
С 2007 года программы финансовой помощи Евросоюза соседям были заменены “Европейским инструментом соседства и партнерства” (ЕИСП), который будет финансировать “Планы действий” в рамках ЕПС. В программу ЕИСП было заложено положение о политической обусловленности: в случае нарушения демократических принципов Евросоюз может пересмотреть объемы финансирования или прекратить его. Однако, как показывает опыт 1990-х годов, средиземноморские страны (особенно Египет и Тунис), например, получали финансовую помощь независимо от соблюдения демократических норм. Отметим, что в рамках программ поддержки гражданского общества в средиземноморских странах финансирование получают в основном лояльные властям неправительственные организации. Евросоюз опасается поддерживать умеренных исламистов, так как это может привести к дестабилизации обстановки и росту числа нелегальной мигрантов. Тем самым Евросоюз по сути консервирует авторитарные политические режимы. По словам комиссара ЕС по внешним связям Б. Ферреро-Вальднер, объем средств “Европейского инструмента соседства и партнерства” недостаточен для полноценной реализации всех программ ЕПС. Весьма вероятно, что ЕИСП столкнется с теми же проблемами, что и программы помощи ТАСИС и МЕДА, а именно с нехваткой и медленным распределением средств, бюрократизацией. В результате временной промежуток между исполнением требований ЕС и получением “вознаграждения” увеличивается, что отрицательно сказывается на эффективности политической обусловленности.
Контроль над реализацией “Планов действий” во многом формален. Приостановив в 2005 году подписание “Планов действий” с тремя закавказскими республиками изза разногласий с Азербайджаном, Евросоюз нарушил принцип дифференциации, заложенный в ЕПС. В результате у стран-партнеров отсутствуют гарантии “вознаграждения” даже при исполнении требований Евросоюза. Многие “Планы действий”, связанные со странами Магриба и Машрека не замечают нарушений демократических норм, в частности принципа разделения властей. В “Планах действий” в отношении постсоветских стран отсутствует четкое определение способов реализации приоритетных задач, будь то развитие демократических институтов или урегулирование конфликтов. Институты гражданского общества в процессе подготовки “Планов действий” практически не были задействованы, тем самым ЕС усиливает “демократический дефицит”, который противоречит принципу политической обусловленности. Сложности с реализацией “Планов действий” сохранились даже после прихода к власти подчеркнуто проевропейски настроенных элит на Украине, в Молдавии и Грузии. Зачастую Евросоюз уделяет недостаточно внимания специфике тех или иных постсоветских стран, что плохо отражается на эффективности политики соседства. Трудности закавказских стран в выполнении “Планов действий” во многом связаны со слабостью государственных институтов. У этих государств отсутствует инфраструктура, необходимая для выполнения требований Евросоюза, в результате чего применение принципа политической обусловленности затруднено.
Эффективность санкций, применявшихся Евросоюзом, снижалась наличием у страны углеводородных ресурсов (Азербайджан), способностью консолидировать собственную власть в условиях внешнего давления (Белоруссия) и отсутствием поддержки некоторыми странами-соседями ЕС (например, запрета на выдачу виз властям Приднестровья).
На основании германской инициативы “ЕПС ” “система вознаграждений” для стран-партнеров Евросоюза была расширена, хотя далеко не все государства-члены согласились с подобным решением. Например, сотрудничество стран-соседей с агентствами ЕС было обставлено дополнительными условиями (например, адаптация национального законодательства к требованиям ЕС, acquis communautaire) и в действительности развивается крайне медленно. В 2007 году переговоры о подобном сотрудничестве начались лишь с Израилем, Марокко и Украиной. Масштабные дискуссии по реформированию системы агентств ЕС могут серьезно осложнить их взаимодействие с третьими странами. Облегчение визового режима возможно лишь после подписаний соглашений о реадмиссии, а анализ “Пакта мобильности и безопасности” ЕС с третьими странами красноречиво говорит о том, что Брюссель в первую очередь заботится о борьбе с нелегальными иммигрантами. Расширенный диалог со странами-партнерами по вопросам внешней политики реального значения не имеет, так как подразумевает лишь возможность формально выражать отношение к декларациям ЕС по внешнеполитическим вопросам. В результате страны-партнеры Союза получают противоречивые сигналы относительно тех бонусов, которыми они могут располагать в случае следования политической линии ЕС. Отметим, что бонусы, предлагаемые в рамках “Восточного партнерства”, практически полностью повторяют положения инициативы “ЕПС ”, что заставляет усомниться в способности нового проекта Евросоюза укрепить влияние на постсоветском пространстве.
4. Все ли устраивает партнеров
Страны-партнеры ЕС по-разному реагируют на применение к ним принципа политической обусловленности. Большинство стран Магриба и Машрека расценивают его как посягательство на свой суверенитет. Несмотря на отсутствие у североафриканских государств консолидированной позиции на переговорах с Евросоюзом, Египет сумел добиться смягчения формулировок “Плана действий”, касающихся прав человека. Это показывает, что лозунг “сопричастности” часто маскирует нежелание или неспособность Евросоюза применять санкции в отношении стран-партнеров. Безоговорочная поддержка властями Грузии, Молдавии и Украины действий Евросоюза сдерживает применение принципа политической обусловленности. Дело в том, что, настаивая на выполнении “Планов действий”, ЕС так или иначе поощряет их стремление к полноценному членству, а модель европейской политики соседства была создана как альтернатива расширению ЕС. Евросоюз не хочет брать на себя дополнительных обязательств по урегулированию конфликтов (Приднестровье, Нагорный Карабах) или экономической поддержке стран региона. Причинами этого являются как отсутствие консолидированной позиции государств-членов ЕС, так и необходимость учитывать российские интересы. Армения и Азербайджан ориентированы скорее на США, а Белоруссия считает нормализацию отношений возможной лишь после отказа Евросоюза от обвинений в нарушении прав человека.
Реализация ЕПС демонстрирует, что Евросоюз не во всем соответствует образу “нормативной силы”, отказываясь от целенаправленного применения принципа политической обусловленности в пользу политического реализма. Однако на основе политического реализма сложно разрешить социально-экономические проблемы, лежащие в основе “мягких угроз”, противодействовать которым и призвана ЕПС. В настоящий момент Евросоюз озабочен скорее созданием зоны безопасности, а не процветания, причем сохранить баланс между двумя этими приоритетами ЕС не удается, а дисбаланс ярче проявляется в отношении южных стран-партнеров Евросоюза, так как по проблемам постсоветских государств ЕС сложнее достичь консенсуса. Данные “Freedom House” за 2004-2007 годы говорят о том, что в большинстве стран-участниц ЕПС ситуация с соблюдением демократических норм и прав человека не улучшилась. Конечно, нельзя объяснять это лишь характером действий ЕС, но очевидно, что с помощью принципа политической обусловленности Евросоюз не в состоянии коренным образом демократизировать режимы стран-соседей. В результате ЕПС сохраняет “преемственность пути развития” (path-dependency) с евро-средиземноморским диалогом в рамках Барселонского процесса: формально политическая обусловленность закреплена, но в действительности она не используется. В случае с постсоветскими странами эффективность применения принципа политической обусловленности сдерживается неспособностью Евросоюза определиться со стратегическими интересами в регионе и фактором России. В результате ЕС сложно конвертировать свои финансовые ресурсы в политическое влияние.
Анализ концепции ЕПС и практики ее реализации, проведенный с использованием критериев, предложенных О. Стокке, Г. Кроуфордом, Ф. Шиммельфеннигом и У. Зедельмайером, свидетельствует о том, что применение политической обусловленности в рамках ЕПС недостаточно последовательно, а потому и недостаточно эффективно. Усиление давления Брюсселя дает предлог местным элитам консолидировать власть, так как санкции и “вознаграждение” со стороны ЕС не столь значимы, чтобы страны-партнеры меняли политический курс. Отсутствие единой точки зрения на формат развития отношений со странами-участниками ЕПС, а также нежелание спровоцировать официальную заявку какой-либо из этих стран на вступление в Евросоюз также негативно сказывается на эффективности политики демократизации Брюсселя. Р. Янгс, Г. Авери и И. Нассховен также считают, что существенно повлиять на уровень соблюдения демократии в странах-партнерах Евросоюза Европейская политика соседства так и не смогла.
К достижениям европейской политики соседства можно отнести некоторую унификацию средств развития отношений со странами-соседями, содействие социально-экономическим реформам и привлечение внимания к проблемам соблюдения демократических норм и прав человека. Однако баланс выгод и издержек в рамках ЕПС не способствовал качественной трансформации политических режимов региона. Характер бонусов, которые готов предоставить Евросоюз, является отражением политического компромисса между наднациональными институтами и государствами-членами. Ревизия этого компромисса связана с большими политическими рисками, следовательно, в ближайшее время качественная трансформация бонусов со стороны ЕС вряд ли возможна. Именно этим и объясняется двойственность результатов Европейской политики соседства по демократизации стран-соседей.
Относительно “Восточного партнерства” следует добавить также и то, что Москва и Брюссель уже давно находятся в патовой ситуации на постсоветском пространстве, когда влияние России снижается, а влияние Евросоюза никак не увеличивается. В целом, Российской Федерации стоит обратить особое внимание на успехи и неудачи ЕПС при анализе результатов собственной политики на постсоветском пространстве. И во всяком случае не следует отказываться от участия в работе многосторонних форумов на базе “Восточного партнерства”.
В целом, попытки реформировать европейскую политику соседства не повысили пока что ее эффективность. Вряд ли этой цели достигнет и проект “Восточное партнерство”, который представляет собой продукт инерционного развития европейской политики соседства. Слишком много нерешенных проблем было заимствовано из ЕПС, слишком мало нового было предложено.
На наш взгляд, в рамках европейской политики соседства сохраняется “разрыв между ожиданиями и возможностями”, основной причиной которого является нежелание ЕС предоставить весомые экономические бонусы, неспособность выработать консолидированную позицию в отношении стран-соседей, а также доминирование стратегических интересов ЕС в регионе (контроль над миграцией, поставки углеводородного сырья). По сравнению со средиземноморскими соглашениями об ассоциации, а также соглашениями о партнерстве и сотрудничестве (СПС) европейской политике соседства не удалось установить жесткую взаимосвязь между исполнением странами-партнерами требований и предоставлением им экономических/ политических бонусов. Трудности, связанные с выработкой единой внешнеполитической линии в рамках ЕС-27, приводят к тому, что стратегические соображения по предотвращению эскалации региональных конфликтов не позволяют ЕС интенсивно развивать процесс демократизации с помощью принципа политической обусловленности.