Еволюція комунального самоврядування в містах Німеччини та етапи його становлення. Характеристика організаційно-правового статусу територіальної громади та посадових осіб міського самоврядування в Німеччині та Україні з позиції компаративного аналізу.
Аннотация к работе
Обраний Україною напрям на європейську інтеграцію підтверджує необхідність дослідження та врахування кращого досвіду зарубіжних держав, зокрема Німеччини, де органи комунального самоврядування є “третьою владою у вертикалі”: федерація - землі - комуни та ефективно здійснюють надані їм повноваження, а громадяни мають широкі можливості участі в самоврядуванні. “Прусське положення про міське управління” стало правовою основою формування комунального самоврядування. Вибір цієї країни для дослідження зумовлений також і тим, що в Німеччині історично склались суттєво різні моделі муніципальних інститутів з урахуванням національно-культурної специфіки регіонів. Віддаючи належне результатам проведених досліджень, констатуємо, що теоретико-правові та організаційно-функціональні аспекти комунального самоврядування в Німеччині не отримали дотепер систематизованого викладу в дослідженнях українських науковців та потребують відповідних ретельних розвідок. Дисертація повязана з темою, що досліджувалась кафедрою державного управління та місцевого самоврядування “Розвиток місцевого самоврядування в зарубіжних країнах” (2008 - 2009 рр., ДО № 0210U003835), у розробці якої дисертантка брала безпосередню участь у частині вивчення формування та функціонування комунального самоврядування в Німеччині.У першому розділі - “Теоретико-правові аспекти становлення та розвитку комунального самоврядування в Німеччині” - розкрито теоретико-правові аспекти комунального самоврядування в Німеччині, вивчено еволюцію комунального самоврядування в містах Німеччини та виокремлено етапи його становлення, проаналізовано сучасні моделі організації комунального самоврядування в Німеччині. За допомогою дотримання термінологічного принципу загальнонаукової методології вивчено етимологію та уточнено лексичне значення термінів та понять (“громада”, “комуна”, “комунальне самоврядування”, “бургомістр”). Комунальне (місцеве) самоврядування в Німеччині здійснюється громадами та районами. Поняттям “громада” позначають міста і села, а “комуна” - громади, міста на правах району, міста районного значення та райони. Для визначення “голови” громади чи міста в Німеччині зазвичай використовується поняття “бургомістр”, проте у Берліні є керуючий бургомістр, а в Гамбурзі - перший бургомістр, які є одночасно головою міста та землі.Правова основа організації та функціонування комунального самоврядування закріплена в: Основному Законі (Конституції) Німеччини (визначено загальні засади побудови комунального самоврядування, його права та гарантії), законодавстві земель (розширено та конкретизовано засадничі правові норми Основного Закону ФРН) та локальних нормативно-правових актах (визначено повноваження територіальної громади, особливості структури та компетенції комунальних органів, посадових осіб). Проаналізовано сучасні моделі організації комунального самоврядування в Німеччині: північнонімецьку, південнонімецьку, бургомістерську, магістратну, самоуправління нових федеральних земель та виокремлено їх відмінні ознаки: форма управління, тривалість каденції бургомістра та ради, обсяг повноважень бургомістра і представницького органу. Охарактеризовано організаційно-правовий статус територіальної громади та посадових осіб міського самоврядування в Німеччині та Україні з позиції компаративного аналізу. Виявлено детальну регламентацію організаційно-правового статусу територіальної громади у чинному законодавстві Німеччини, зокрема розмежування понять “мешканця” територіальної громади і “громадянина”, їхніх прав та обовязків, розподілу повноважень громади, здійснення форм волевиявлення громадян. Тенденції розвитку комунального самоврядування в сучасній Німеччині виявляються у здійсненні адміністративно-територіальних (скорочення кількості місцевих органів влади та зміцнення територіальної, демографічної й матеріально-фінансової бази муніципалітетів шляхом їх укрупнення чи злиття) та функціональних (розширення компетенції місцевих органів влади) реформ, посиленні форм прямої демократії, розвитку обєднань громад і громадських організацій та їх співпраці (контрактний менеджмент), удосконаленні адміністративної процедури, що уможливлює створення управління, зорієнтованого на потреби громадян.
План
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
Вывод
У сукупності результати проведеного дослідження дали змогу вирішити конкретне наукове завдання щодо обґрунтування науково-теоретичних положень та напрацювання практичних рекомендацій щодо вдосконалення моделі міського самоврядування в Україні з урахуванням досвіду Німеччини: 1. Огляд джерел та наукової літератури дає підстави стверджувати, що теоретико-правові аспекти комунального самоврядування в Німеччині недостатньо розкриті в працях українських науковців, особливо відчувається недостатня розробленість методології здійснення порівняльно-правових досліджень у галузі державного управління та місцевого самоврядування. Виявлено неоднозначність тлумачення німецьких термінів та понять. Установлено, що теоретичною основою місцевого самоврядування Німеччини є положення основних теорій: громадівської, державницької та муніципального дуалізму.
Правова основа організації та функціонування комунального самоврядування закріплена в: Основному Законі (Конституції) Німеччини (визначено загальні засади побудови комунального самоврядування, його права та гарантії), законодавстві земель (розширено та конкретизовано засадничі правові норми Основного Закону ФРН) та локальних нормативно-правових актах (визначено повноваження територіальної громади, особливості структури та компетенції комунальних органів, посадових осіб).
2. Вивчено еволюцію комунального самоврядування в містах Німеччини та виокремлено шість етапів його становлення. Виявлено важливе значення у становленні міського самоврядування таких подій: муніципальна реформа барона К. фон Штайна (1808 р.) (унаслідок якої міста отримали право регулювання всіх справ власної сфери діяльності), закріплення Веймарською Конституцією гарантії самоврядування громад (1919 р.), а згодом Федеральною Конституцією права муніципалітетів на вирішення всіх справ місцевої спільноти під власну відповідальність у межах чинного законодавства (1949 р.). Зясовано, що починаючи з 1921 р. розвитку комунального самоврядування сприяли ухвалення положень про громади відповідно до принципу наближеності до потреб громадян, а впродовж 1991 - 1998 рр. - доповнення положень елементами безпосередньої демократії та початок модернізації комунального самоврядування, яка триває дотепер.
Проаналізовано сучасні моделі організації комунального самоврядування в Німеччині: північнонімецьку, південнонімецьку, бургомістерську, магістратну, самоуправління нових федеральних земель та виокремлено їх відмінні ознаки: форма управління, тривалість каденції бургомістра та ради, обсяг повноважень бургомістра і представницького органу. Виявлено трансформаційні зміни моделей упродовж реформ кін. XX - поч. XXI ст. та обґрунтовано їх наближення до південнонімецької, для якої властиве зміцнення статусу бургомістра: обрання прямими виборами, головування радою та виконавчою адміністрацією.
Охарактеризовано організаційно-правовий статус територіальної громади та посадових осіб міського самоврядування в Німеччині та Україні з позиції компаративного аналізу. Виявлено детальну регламентацію організаційно-правового статусу територіальної громади у чинному законодавстві Німеччини, зокрема розмежування понять “мешканця” територіальної громади і “громадянина”, їхніх прав та обовязків, розподілу повноважень громади, здійснення форм волевиявлення громадян. Зясовано, що кількість представників громади в органах комунального самоврядування Німеччини залежить від чисельності мешканців адміністративно-територіальної одиниці та є меншою, ніж в Україні.
Виявлено детальну конкретизацію організаційно-правового статусу бургомістра та його заступників у Німеччині. Зясовано, що в Німеччині вищі кваліфікаційні вимоги до кандидатів на посаду бургомістра, ніж в Україні, а його відкликання відбувається лише шляхом референдуму. Підзвітність бургомістра місцевому електорату сприяє забезпеченню управління, орієнтованого на потреби громадян та розвиток територіальної громади загалом.
5. Узагальнено та систематизовано у таблицях результати досліджень щодо процесів формування та функціонування органів міського самоврядування в Німеччині та Україні за допомогою порівняльного аналізу основних процесуальних етапів та вимог. Виявлено принцип наближеності влади до громадян при формуванні органів міського самоврядування в Німеччині та організації їх діяльності. Зясовано, що в Німеччині детальніше регламентовано процедуру сесійних засідань, зокрема низки питань (визначення випадків зміни правочинності сесії, позбавлення бургомістра права голосу, відсторонення представників громади від участі), регулювання яких відсутнє в Україні.
6. Тенденції розвитку комунального самоврядування в сучасній Німеччині виявляються у здійсненні адміністративно-територіальних (скорочення кількості місцевих органів влади та зміцнення територіальної, демографічної й матеріально-фінансової бази муніципалітетів шляхом їх укрупнення чи злиття) та функціональних (розширення компетенції місцевих органів влади) реформ, посиленні форм прямої демократії, розвитку обєднань громад і громадських організацій та їх співпраці (контрактний менеджмент), удосконаленні адміністративної процедури, що уможливлює створення управління, зорієнтованого на потреби громадян.
Досвід Німеччини засвідчує, що статути територіальних громад є важливими правовими положеннями, які видаються громадами в межах законодавчо визначеної автономії, правове регулювання яких поширюється на організаційну структуру комунального управління, управління комунальною власністю, особисті правовідносини між громадою, районом, землею і місцевими громадянами. Статути конкретизують положення комунальних конституцій, врегульовуючи організаційно-правовий статус територіальної громади, її органів та посадових осіб.
7. На основі результатів проведеного дослідження та враховуючи досвід Німеччини, запропоновано Верховній Раді України та Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування внести зміни в чинний Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”: - закріпити обовязок ухвалення статуту територіальної громади в ч. 1 ст. 19 та впроваджувати в практику місцевого самоврядування статути в різних сферах діяльності територіальних громад, що дасть змогу ліквідувати прогалини в законодавчій регламентації питань організації та функціонування місцевого самоврядування;
- урегулювати правовий статус територіальної громади в ст. 6 - 9, зокрема визначити права та обовязки членів громади, виняткові та делеговані повноваження громади; конкретизувати процедуру встановлення/зміни меж територіальної громади, обєднання/виходу зі складу обєднаної громади, здійснення форм безпосереднього волевиявлення громадян;
- посилити організаційно-правовий статус міського голови у ч. 3 ст. 79 позбавленням міської ради можливості дострокового припинення його повноважень та здійснювати цю процедуру лише за рішенням місцевого референдуму;
- регламентувати організаційно-правовий статус заступників міського голови шляхом розробки окремої глави;
- удосконалити процедуру проведення сесії міської ради визначенням у ст. 46 випадків позбавлення депутатів/міського голови права голосу (конфлікт інтересів);
- визначити і регламентувати в окремій главі форми міжгромадівської (міжкомунальної) співпраці та сприяти розвитку кооперації територіальних громад, що уможливить ефективніше виконання завдань, уникаючи укрупнення та зберігаючи ознаки самоідентифікації;
- підвищити вимоги до кандидатів на посаду міського голови внесенням зміни до ст. 9 Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” щодо збільшення вікового цензу та встановлення обовязкових критеріїв - управлінська освіта та попередній досвід управлінської роботи.
ПЕРЕЛІК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ
Монографії та наукові розробки
Кохалик Х. Формування та функціонування місцевої влади: досвід міст Німеччини та України [Текст] : монографія / О. Лазор, Х. Кохалик. - Рівне : Гном, 2006. - 100 с. (Особистий внесок у частині вивчення формування та функціонування місцевої влади в Німеччині).
Кохалик Х. М. Організація та функціонування представницьких органів місцевого самоврядування в зарубіжних країнах [Текст] : наук. розроб. / авт. кол. : О. Д. Лазор, Х. М. Кохалик, І. П. Шелепницька [та ін.]; за наук. ред. О. Д. Лазор. - К. : НАДУ, 2009. - 44 с. (Особистий внесок у дослідженні організації та функціонуванні представницьких органів комунального самоврядування в Німеччині).
Статті у фахових виданнях з державного управління
Кохалик Х. М. Нормативно-правове регулювання демократичних форм волевиявлення членів територіальних громад: досвід Німеччини та Австрії для України / Х. М. Кохалик // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. - Вип. 12 / за заг. ред. П. І. Шевчука. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2007. - С. 314-322.
Кохалик Х. М. Статутне право Німеччини: досвід для України / Х. М. Кохалик // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2007. - Вип. 13 / за заг. ред. В. С. Загорського.- С. 131 - 137.
Кохалик Х. М. Вибори та виборчі системи Німеччини на місцевому рівні / Х. М. Кохалик // Держава та регіони [Текст]. - 2008. - № 2. - С. 121 - 125. - (Серія: Державне управління).
Кохалик Х. М. Правовий статус бургомістра у Німеччині: досвід для України / Х. М. Кохалик // Демократичне врядування [Електронний ресурс] : наук. вісн. - 2009. - Вип. 3. - Режим доступу : http://www.lvivacademy.com/ visnik3/index.html.
Кохалик Х. М. Реформування комунального самоврядування в Німеччині / Х. М. Кохалик // Держава та регіони [Текст]. - 2009. - № 4. - С. 51-55. - (Серія: Державне управління).
8. Кохалик Х. М. Організація та функціонування системи комунального самоврядування на прикладі міст Німеччини та України: компаративний аналіз / Х. М. Кохалик // Ефективність державного управління [Текст] : зб. наук. пр. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2010. - Вип. 25 / за заг. ред. чл.-кор. НАН України B.С. Загорського, доц. А. В. Ліпенцева. - С. 331-339.
Статті в інших виданнях
9. Кохалик Х. Удосконалення роботи інституту міського самоврядування: досвід Німеччини та України / О. Лазор, Х. Кохалик // Аспекти самоврядування [Текст]. - 2007. - № 2 (40). - С. 27-32. (Особистий внесок у частині дослідження особливостей самоврядування на прикладі міста Гюстрова землі Мекленбург-Передня Померанія (Німеччина)).
Тези доповідей в матеріалах конференцій
Кохалик Х. Організаційно-правові засади функціонування міської влади: досвід Німеччини / О. Лазор, Х. Кохалик // Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні [Текст] : матер. щоріч. наук.-практ. конф. (20 січня 2006 р., м. Львів) : у 2 ч. Ч. 2. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2006. - С. 83-86. (Особистий внесок у частині дослідження правового статусу посадових осіб, представницьких та виконавчих органів міського самоврядування в Німеччині).
Кохалик Х. Принципи та стандарти демократії у функціонуванні місцевої влади: досвід Німеччини та України / О. Лазор, Х. Кохалик // Регіональне і місцеве самоврядування в нових умовах: партійна публічна адміністрація і безпосередня демократія [Текст] : матер. III укр.-пол. наук.-практ. конф. (2 - 4 березня 2006 р., м. Львів). - Львів : ЗУРІГС ім. Ярослава Мудрого, 2006. - С. 222-233. (Особистий внесок у частині розкриття особливостей моделей міського самоврядування Німеччини).
Кохалик Х. М. Самоврядування територіальних громад Німеччини: досвід для України / Х. М. Кохалик // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування [Текст] : матер. наук.-практ. конф. за міжнар. уч. (4 квітня 2008 р., м. Львів) : у 2 ч. Ч. 1. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2008. - C. 335-337.
13. Кохалик Х. М. Виконавчі органи міського самоврядування у Німеччині / Х. М. Кохалик // Актуальні проблеми європейської та євроатлантичної інтеграції України [Текст] : матер. 5 регіон. наук.-практ. конф. (15 травня 2008 р., м. Дніпропетровськ). - Дніпропетровськ : ДРІДУ НАДУ, 2008. - С. 219-221.
14. Кохалик Х. М. Реформування місцевого самоврядування у Німеччині / Х. М. Кохалик // Державна служба України в історичному контексті: проблеми становлення та розвитку [Текст] : матер. наук.-практ. конф. до 90-річчя держ. служби України (18 листопада 2008 р., м. Київ) : у 2 т. Т. 2 / за заг. ред. О. Ю. Оболенського, С. В. Сьоміна. - К. : НАДУ, 2009. - С. 15-16.
15. Кохалик Х. М. Комунальні форми співпраці в Німеччині / Х. М. Кохалик // Демократичне врядування у контексті глобальних викликів та кризових ситуацій [Текст] : матер. щоріч. наук.-практ. конф. (3 квітня 2009 р., м. Львів) : у 2 ч. Ч. 2. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2009. - С. 218-220.
16. Кохалик Х. М. Реформування сучасної системи комунального самоврядування в Німеччині: досвід для України / Х. М. Кохалик // Реформування системи державного управління та державної служби: теорія і практика [Текст] : матер. наук.-практ. конф. за міжнар. уч. (8 квітня 2011 р., м. Львів) : у 2 ч. Ч. 1. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2011. - С. 373-376 .
Навчальні видання
17. Кохалик Х. Системи міського самоврядування у Німеччині / Х. Кохалик // Лазор О. Д. Територіальна організація влади в Україні [Текст] : навч. посіб. / О. Д. Лазор, О. Я. Лазор, А. О. Чемерис. - К. : Дакор, 2007. - С. 210-230. (Особистий внесок у частині дослідження організації та регламентації діяльності органів та посадових осіб громад у Німеччині).